Deux niveaux de taxation

3.2.2.1 Local (communal ou intercommunal)

1 « La taxe sur le foncier non bâti a un faible rendement, et son effet incitatif est quasi nul. Une réflexion doit être menée sur la question des plus-values engendrées par le classement des terrains en zone constructible ».

2 http://www.senat.fr/rap/r97-415/r97-415_mono.html

La loi du 13 juillet 2006 (n° 2006-872), portant Engagement National pour le Logement (loi ENL)¹, offre (en son article 26) aux communes la possibilité de récupérer une partie des plus-values d’urbanisme, à partir du 1^er janvier 2007.

La taxe est codifiée à l’article 1529 du Code général des impôts (CGI), qui stipule que : «Les communes peuvent, sur délibération du conseil municipal, instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme ou par un document d'urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible. Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est compétent pour l'élaboration des documents locaux d'urbanisme mentionnés au premier alinéa, il peut instituer et percevoir cette taxe forfaitaire, en lieu et place et avec l'accord de l'ensemble des communes qu'il regroupe. L'établissement public de coopération intercommunale peut décider de reverser aux communes membres une partie du montant de la taxe ».

Ce mécanisme d’imposition est donc bien facultatif : actuellement, 5723 communes ont institué cette taxe². L’instauration et la perception de la taxe sont donc du ressort local (communal ou intercommunal). Si le niveau local offre une meilleure connaissance du terrain, il peut également être porteur d’inégalités entre les communes, certaines pouvant (ou voulant) se passer de ce type de taxes et d’autres non.

Ce système est présenté comme un outil de partage de la plus-value, et a essentiellement pour objectif de restituer aux communes une part de la plus-value engendrée par le changement d’affectation, afin qu’elles puissent faire face aux coûts des équipements publics découlant de l’urbanisation³. Toutefois, l’affectation des recettes de la taxe est laissée à l’appréciation des communes ou EPCI.

a) Fait générateur

La taxe est perçue lorsque la plus-value est réalisée, le fait générateur de la taxe étant la première cession du terrain, à titre onéreux, intervenue après son classement en zone constructible. L’obtention d’un permis d’urbanisme ne provoque pas de taxation.

Il nous semble que la taxation au moment de la vente peut inciter à la rétention, alors qu’une taxation au moment du changement d’affectation pourrait être un incitant à la mise en œuvre du terrain.

b) Assiette de taxation

Pour les cessions qui ont eu lieu depuis le 28 septembre 2009, la base taxable est égale au prix de cession du terrain⁴ diminué du prix d’acquisition (actualisé selon le dernier indice des prix INSEE)⁵. Pour les cessions intervenues avant le 28 septembre 2009, la base était de 2/3 du prix de cession.

Le taux de taxation est de 10% de la base taxable, ce qui reste un taux très modique, et sans doute de peu d’effet sur les intentions et actions des propriétaires fonciers. Mais,

1 Modifiée par la loi de Mobilisation pour le Logement et la Lutte contre l’Exclusion n°2009-323 du 25 mars 2009.

2 La liste des communes est disponible à l’adresse suivante :

http://www.impots.gouv.fr/portal/deploiement/p1/fichedescriptive_4105/fichedescriptive_4105.pdf

3 http://www.programmes-urbains.fr/fiches/Fiche%20N%B01%20TCTDC.pdf

4 Défini comme suit à l’article 150 VA du CGI: prix réel + charges et indemnités-TVA acquittée-frais supportés par le vendeur.

5 S’il n’existe aucun élément de référence, la taxe est alors assise sur les deux tiers du prix de cession défini de la même manière que dans le premier cas.

comme mentionné ci-dessus, l’objectif de cette taxe est d’ordre essentiellement financier, et peu lié à l’aménagement du territoire en tant que tel.

c) Exemptions

La taxe ne s’applique pas

• lorsque le prix de cession est inférieur à trois fois le prix d’acquisition,

• lorsque la cession porte sur des terrains classés en zone constructible depuis plus de 18 ans,

• aux cessions pour un montant inférieur ou égal à 15.000€,

• aux cessions de terrains constituant les dépendances immédiates et nécessaires de l’habitation principale du cédant ou de l’habitation en France de non-résidents,

• aux terrains pour lesquels une déclaration d’utilité publique a été prononcée en vue d’une expropriation, à condition que la totalité de l’indemnité soit consacrée à l’acquisition, la reconstruction, la construction ou l’agrandissement d’un ou plusieurs immeubles dans un délai de 12 mois à compter de sa perception,

• aux terrains échangés dans le cadre d’opérations de remembrement (ou assimilées),

• aux terrains cédés à un organisme d’habitations à loyer modéré, à une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, ou à un organisme mentionné à l’article L.365-1 du code de la construction et de l’habitation (unions d’économie sociale),

• aux terrains cédés à une collectivité territoriale, en vue de leur cession à l’un des organismes mentionnés à l’alinéa précédent (organisme HLM, SEM, etc.).

Selon l’association des maires de France, la règle de ‘trois fois le prix d’acquisition’ serait susceptible de créer un « effet de seuil ». Les vendeurs pourraient en effet être tentés de vendre leur terrain juste sous le seuil d’imposition, afin d’éviter le payement de la taxe.

Aucun dispositif ne permet actuellement de pallier à cet éventuel problème, mais il nous semble que le recours à cette pratique devrait être limité, la différence entre la valeur d’un terrain agricole et celle d’un terrain urbanisable étant bien supérieure à un ratio de 1 à 3. Il serait selon nous bien plus probable d’observer une hausse des prix suite à la mise en place de cette taxation.

3.2.2.2 Niveau national

Le 27 juillet 2010 a été adoptée la loi (n°2010-874) de modernisation de l’agriculture et de la pêche. L’article 13 de cette loi présente le mécanisme de taxation applicable aux terrains classés en zone constructible à compter du 13 janvier 2010, suite à une modification du plan local d’urbanisme, ou de tout autre document d’urbanisme en tenant lieu. Il s’agit donc bien ici d’une taxation obligatoire et systématique, également appliquée lors de la première cession du terrain. Cette taxation se cumule avec la taxe locale dans les communes qui ont adopté cette dernière.

Si la taxe locale présentée ci-dessus a surtout pour objet de permettre le financement d’infrastructures nécessitées par l’affectation de terrains en zone urbanisable, et n’est pas spécifiquement conçue pour orienter l’aménagement du territoire, cet impôt-ci est par contre plus le reflet d’une démarche volontariste en la matière.

L’exposé des motifs du projet de loi¹ nous éclaire à ce sujet. Un double objectif y est mis en avant : la concentration et la limitation de l’extension des zones urbanisées, ainsi que la lutte contre la spéculation sur le foncier agricole. Il est par exemple dit que : « La préservation du foncier agricole est une urgence et un enjeu fort pour le maintien d’une agriculture durable.

Le foncier agricole, en périphérie des villes, est indispensable au développement des circuits courts. C’est aussi un élément essentiel au maintien des continuités écologiques et à la préservation de la biodiversité. L’objectif est de réduire de moitié à l’échelle nationale d’ici 2020 le rythme d’artificialisation des terres agricoles » (p 16), « La taxation des terrains nus situés dans les zones agricoles ou dans les zones naturelles et devenus constructibles vise à capter l’effet d’aubaine liée à la plus-value très élevée résultant de ce classement » (p.104).

Notons que, si les objectifs affichés de ce mécanisme sont d’envergure, ses initiateurs restent prudents quant à ses effets réels : « Il est difficile d'évaluer l'impact financier exact du produit de la taxe, compte tenu de son mode de calcul, et du fait que ce produit devrait être limité si les nouveaux outils mis en place par la loi en vue de réduire le rythme de consommation des terres agricoles font la preuve de leur efficacité. Bien que son montant soit limité au regard de l'importance des plus-values en cause, cette taxe retardera peut-être la cession de terres agricoles ou naturelles et est donc susceptible d'avoir un effet positif sur l'environnement et l'agriculture » (p.106).

a) Mode de calcul de la taxe

Comme dans le cas de la taxe locale, la base taxable est égale au prix de cession, diminué du prix d’acquisition. Le taux de la taxe est ici progressif :

• elle ne s’applique pas lorsque le prix de cession est inférieur à 10 fois le prix d’acquisition,

• elle est de 5% si le prix de cession est situé entre 10 et 30 fois le prix d’acquisition actualisé,

• elle est de 10 % sur la part de la plus-value restante, lorsque le rapport est supérieur à 30.

Comme dans le cas de la taxe locale, outre l’éventuel effet ‘seuil’, on remarque également la faiblesse des taux de taxation appliqués.

b) Exemptions

Comme pour le niveau local, la taxation n’a plus cours dans le cas de terrains classés en zone constructible depuis plus de 18 ans. De plus, l’assiette de la taxe est réduite d’1/10 par an à partir de la huitième année suivant le classement en zone constructible.

La taxe ne s’applique pas aux cessions consécutives à une expropriation.

La taxe n’est pas non plus applicable aux cessions d’un montant inférieur à 15.000 €.

La diminution de la base taxable après une période de 8 ans, et la disparition pure et simple de la taxe après 18 ans, ne sont-elles pas susceptibles de favoriser un comportement de rétention?

c) Affectation des recettes

1 N°200, 13 janvier 2010, http://www.senat.fr/leg/pjl09-200.pdf

Le produit de la taxe est versé à l’Agence de services et de paiement¹. Les recettes sont affectées à un fonds destiné à l’installation des jeunes agriculteurs, qui vise à leur faciliter l’accès au foncier et à développer des projets innovants.

3.3 SUISSE

En Suisse, si un changement d’affectation implique des inconvénients équivalant à expropriation, les propriétaires ont droit à une indemnisation complète de la moins-value en question. Par contre, même si le droit suisse institue en principe une compensation appropriée² tant pour les moins- que les plus-values, les cantons ont l’entière initiative dans le cadre de la compensation des « avantages majeurs », et jusqu’ici, peu de cantons se sont lancés dans la récupération des plus-values d’urbanisme. Les cantons définissent ce qui doit être entendu par majeurs³.

La taxation ne peut en tout cas découler que d’avantages précis qui résultent de mesures d’aménagement concrètes prises par les collectivités à l’égard du terrain concerné. Les mesures d’aménagement suivantes peuvent être prises en compte⁴ :

• changement d’affectation,

• plans d’équipement,

• autorisations exceptionnelles de construire,

• remembrement parcellaire.

Par contre, les plus-values engendrées par le plan directeur et par la planification de l’équipement socioculturel (école, transport public) ne sont pas prises en compte.

L’objectif principal de cette ‘contribution de plus-value’ est la justice individuelle et sociale, et l’égalité des droits. De plus, cette contribution peut permettre à la collectivité publique d’acquérir les terrains nécessaires aux espaces et équipements collectifs qui seront attribués au domaine public.

Aucune affectation particulière des recettes n’est prévue.

A l’heure actuelle, seuls deux cantons ont introduit un tel mécanisme. Il s’agit des cantons de Bâle-Ville et de Neuchâtel. Dans le canton de Bâle-ville⁵, la contribution est prélevée sur les avantages générés par l’augmentation de la surface de plancher utile⁶. La plus-value est taxée à 50% et est destinée à la commune où est localisé le terrain. Elle est perçue au début

1 La mission de l’Agence de services et de payement, opérationnelle depuis avril 2009, est « d'accompagner les décideurs du secteur public dans la mise en œuvre de leurs politiques. (…) Elle instruit les demandes d'aides, vérifie leur éligibilité, contrôle le respect éventuel des engagements pris par les bénéficiaires, exécute les paiements, les recouvrements et l'apurement des indus. (…) Elle peut à la fois mettre en œuvre des paiements de masse mais aussi des paiements pour des dispositifs territoriaux. « http://www.asp-public.fr/pages-satellites/qui-sommes-nous.

2 La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT) comporte en son article 5 « compensation et indemnisation » une réglementation pour les avantages et inconvénients résultant de l’aménagement.

L’alinéa 1 stipule ainsi que : « Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement ».

3 Il peut s’agir simplement de fixer un montant exonéré.

4 Est considérée comme plus-value inhérente à l’aménagement, la différence entre la valeur vénale avant et après réalisation de la mesure d’aménagement.

5 Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 17 novembre 1999.

6 Suite à une modification de la répartition des zones ou des prescriptions de zones, à l’adoption d’un plan d’urbanisme ou à l’octroi d’une autorisation exceptionnelle.

des travaux de construction du bâtiment qui bénéficie des surfaces de plancher supplémentaire.

Pour Neuchâtel, la loi du 2 octobre 1991 prévoit le prélèvement d’une contribution lorsqu’un terrain est affecté en zone d’urbanisation ou à une zone spécifique. Le taux est de 20% de la plus-value. La base de calcul est la différence entre la valeur avant et après le changement de zone.

Tous les autres cantons taxent à première vue la value à travers l’application de la plus-value sur les ventes immobilières. Toutefois, les gains immobiliers étant taxés de manière dégressive dans le temps, ce système peut participer au processus de rétention foncière¹. 3.4 DANEMARK

La législation danoise relative à l’aménagement du territoire est généralement présentée comme assez efficace en termes de contrôle de l’urbanisation et de lutte contre la rétention foncière. Toutefois, l’évolution actuelle de la réglementation, en tout cas en ce qui concerne la taxation des plus-values d’urbanisme, pourrait mettre à mal cette efficacité.