Ressources - LES FONDS SOUVERAINS02

Les ressources des fonds souverains sont constituées par des excédents commerciaux, provenant des exportations de res-sources naturelles ou de produits manufacturés, ou par des excédents budgétaires. Nous distinguerons ci-dessous les fonds de rente minière, dont les ressources proviennent des matières premières (2.1), et les fonds financés par d’autres sources (2.2).

2.1

. Fonds de rente minière : Moyen-Orient, Norvège et Russie

La première source de financement des fonds souverains est constituée par l’exportation de matières premières, essentielle-ment le pétrole, mais aussi le gaz, le cuivre, les diamants et le phosphate. Les recettes issues de ces exportations représentent près des deux tiers des actifs gérés par les fonds souverains.

S’agissant du pétrole, les principaux pays exportateurs sont situés au Moyen-Orient (Arabie Saoudite, Émirats arabes unis, Qatar, Oman, Koweït, Iran, Irak), en Afrique, (Algérie, Libye,

Angola, Nigeria), en Europe (Norvège, Russie) et en Amérique (États-Unis, Canada, Mexique, Venezuela). Tous ces pays, à l’ex-ception de l’Irak, sont dotés de fonds souverains.

Les États riches en matières premières connaissent une éco-nomie de rente, qui se traduit par l’exploitation d’une seule res-source. L’État collecte les revenus qui en sont issus, soit direc-tement auprès des entreprises publiques exploitantes, comme en Arabie Saoudite, où le pétrole est extrait par la compagnie publi-que Saudi Aramco, soit indirectement par le biais de taxes pré-levées sur les matières premières. Une telle économie est donc, d’une part, largement dépendante du niveau des réserves de ladite ressource et, d’autre part, faiblement génératrice de croissance, car reposant sur un secteur public prépondérant.

Or, les ressources naturelles sont épuisables, à commencer par le pétrole. La date d’un pic de production ou « pic de Hubbert », à partir duquel la production pétrolière commencera à décliner, fait l’objet de nombreuses controverses. Pour certains, il serait imminent ; pour d’autres plus optimistes, il ne se profilerait pas avant 2040. L’hypothèse la plus communément admise est qu’il pourrait intervenir entre 2015 et 2025. Toujours est-il que son inéluctabilité conduit les pays pétroliers à adopter une gestion fine de leur rente.

Cette gestion soulève des questions complexes. Faut-il exploi-ter ou préserver les gisements naturels non renouvelables ? Si les réserves sont conservées dans le sol, cela contribue à la hausse de leur prix, mais cela incite aussi les pays consom-mateurs à développer des énergies de substitution comme une alternative rentable et durable. Si les ressources sont extraites et vendues, faut-il investir ou consommer les recettes y afféren-tes ? Il est clair que l’absence d’investissement suffisant conduit à un appauvrissement du pays. Or, de nombreux pays produc-teurs ont un taux d’épargne nette et une croissance inférieurs à la moyenne mondiale : ils souffrent de la malédiction des ressources.

Les fonds souverains constituent une solution, en ce qu’ils contribuent à la transformation de la rente minière en placements internationaux générateurs de revenus. Ils répondent au besoin de diversification et permettent d’optimiser la ressource tout en la pérennisant au bénéfice des générations futures. La région du golfe Persique témoigne ainsi du soutien apporté par les fonds souverains au développement de l’économie locale (voir 3.5).

C’est dès 1953, au Koweït, qu’a été établi le premier fonds souve-rain, le Kuweit Investment Authority (KIA), « dans le but d’inves-tir les revenus excédentaires du pétrole afin de réduire la dépen-dance du Koweït par rapport à sa ressource pétrolière épuisable », selon KIA. La plupart des autres fonds de rente minière ont été constitués après les deux premiers chocs pétroliers.

Le premier choc pétrolier a été provoqué à la suite du déclen-chement de la guerre du Kippour, le 5 octobre 1973, lorsque l’Or-ganisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) a lancé un embargo pétrolier envers les pays occidentaux soutenant Israël, provoquant le quadruplement du prix du pétrole entre octo-bre 1973 et mars 1974, de USD 2,59 à 11,65 le baril³. Le second choc pétrolier trouve son origine dans la révolution iranienne de 1979 et la guerre Iran-Irak qui l’a immédiatement suivie. La diminution des exportations de ces deux États, respectivement deuxième et troisième pays producteurs de pétrole, a entraîné une flambée des cours qui ont atteint USD 35 le baril en 1981⁴.

À la suite de ces deux chocs, la consommation d’hydrocarbures dans le monde occidental a diminué, en raison d’une politique incitative de réduction de la consommation de pétrole et de la volonté de diversifier la production énergétique par le développe-ment du secteur nucléaire. La baisse de la demande a entraîné une

3 Sénat (octobre 2007).

4 Sénat (octobre 2007).

chute des cours, l’année 1986 ayant vu le baril de brut s’effondrer en deçà de USD 10⁵.

C’est pour lisser les chocs sur le prix des ressources énergé-tiques et se protéger contre la volatilité des revenus du pétrole que des fonds souverains ont été créés par les pays exportateurs.

Ces fonds permettent de sortir du tout pétrole, en réduisant la part des hydrocarbures dans l’économie, en la diversifiant vers l’industrie, l’immobilier et les services, en sortant d’une gestion familiale pour s’attacher les concours de spécialistes et en favori-sant l’émergence d’un secteur privé.

Ainsi, c’est à partir de 1975 qu’ont été constitués de nombreux fonds du golfe Persique, notamment ADIA à Abu Dhabi (voir 18), ainsi que les fonds des États-Unis, du Canada, de Norvège (voir 19), du Brunei et de l’Iran. Depuis 2000, une nouvelle vague de fonds issus de la rente pétrolière a émergé : Algérie, Kazakhstan, Nigeria, Venezuela, Qatar, Dubaï, Bahreïn, Libye et Russie.

Dorénavant, la proportion des fonds de matières premières par rapport au nombre total des fonds souverains devrait diminuer au profit des fonds décrits ci-dessous.

2.2

. Fonds d’excédents commerciaux et budgétaires : Extrême-Orient

La seconde source de financement des fonds souverains est constituée par les excédents commerciaux (non liés aux ressour-ces naturelles) ou les excédents budgétaires de certaines écono-mies, qui alimentent les réserves de change. Ces excédents repré-sentent plus du tiers des actifs gérés par les fonds souverains.

5 Sénat (octobre 2007).

La crise économique et financière traversée en 1997-1998 par de nombreux pays asiatiques les a conduits à un renforcement de leur politique budgétaire et financière et à un développement fondé sur les exportations. Ces pays sont devenus des exporta-teurs nets, gérant des surplus de balance des paiements. Le phé-nomène s’est accéléré à partir des années 2000, du fait de la forte croissance globale et du développement de la Chine et de l’Inde. Il s’en est suivi une augmentation de la demande et de la consom-mation, permettant aux pays exportateurs d’engranger des réser-ves en devises très significatiréser-ves.

Le volume important des exportations de ces pays s’explique aussi par le faible coût de la main-d’œuvre, avec un salaire moyen beaucoup plus faible qu’en Europe ou aux États-Unis, et par la sous-évaluation artificielle de la monnaie locale, notamment du yuan chinois, en raison des régimes de change en vigueur dans ces pays⁶.

C’est pour gérer les réserves en devises résultant des expor-tations qu’ont été créés les fonds souverains de Chine (voir 21), de Hong Kong, de Corée, de Taïwan et de Singapour (partielle-ment) (voir 20). Les fonds placent ces devises à l’étranger, ce qui freine l’appréciation de la monnaie nationale. Cela favorise les exportations, lesquelles engendrent des liquidités, qui alimentent les fonds souverains, etc. Ces fonds apparaissent moins légitimes d’un point de vue économique que les fonds de rente minière, dans la mesure où les réserves accumulées ne correspondent pas intégralement à des richesses réelles, mais en partie à des inter-ventions sur le marché des changes.

6 En Chine, un régime de change quasi fixe avec le dollar a prévalu jusqu’en 2005, obligeant la banque centrale chinoise à acheter des dollars pour défendre la parité du yuan. Il a depuis été remplacé par une indexation à un panier de monnaies, dont le dollar reste toutefois très majoritaire. Même si le yuan s’est réévalué progressivement par rapport au dollar, sa sous-évaluation demeure importante.

Dans d’autres pays, les ressources des fonds souverains provien-nent d’excédents budgétaires. Ils résultent de surplus fiscaux, de cotisations obligatoires de prévoyance et de retraite prélevées à des taux très élevés, de produits de ventes d’actifs ou de revenus de privatisations. C’est le cas des fonds de Malaisie, de Thaïlande, du Vietnam, de Singapour (partiellement) (voir 20), d’Australie et de Nouvelle-Zélande.

Il est souvent considéré que ces pays épargnent trop, au détri-ment des générations actuelles, et qu’une partie des richesses devrait être réorientée vers le développement des infrastructu-res, la satisfaction des besoins domestiques, notamment dans le domaine de la santé, l’augmentation des salaires, l’amélioration de la protection sociale et la stimulation de la consommation des ménages.

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