L’initiative des élus, leurs actions, celles des associations ou de tout autre utilisateur ou « fabricant du territoire » (nous désignons ainsi les acteurs qui sont en interaction avec lui, qui vont bâtir son offre de services mais nous pensons également à ceux qui vont consommer ces services : son infrastructure routière, ses zones d’activité économique, ses parcs de loisir, ses espaces résidentiels. Ils sont les fabricants indirects du territoire par leurs exigences, par leurs usages, par les incitations qu’ils expriment aux élus de proximité) sont naturellement suscitées, infléchies, contenues, par le législateur qui arrête le cadre, le champ des situations autorisées à l’intérieur desquelles chacun sera en mesure de développer une posture, une stratégie, une ambition, jouer son rôle, apporter une contribution, exercer un pouvoir, développer une activité.
Autant qu’il le peut et de différentes manières, le décideur politique va accompagner et s’efforcer de faciliter l’essor numérique du territoire, guidé par l’engagement républicain de traiter sans discrimination le citoyen d’un espace urbain et celui qui élit domicile en cœur de zone rurale. Ainsi quand il impose la notion de service universel pour garantir à chaque individu le droit d’accès à Internet. Ou encore quand il enjoint les collectivités à se saisir du dossier du déploiement de l’infrastructure optique alors qu’il est constaté le défaut d’initiative des acteurs privés à s’emparer du sujet. Le législateur permet de la sorte qu’acteurs privés et publics agissent en complémentarité sur le territoire dans des temporalités voisines : les premiers investissant ses parties les plus urbanisées et financièrement profitables, les seconds intervenant dans les zones moins densément peuplées, délaissées des opérateurs de télécommunication…
Nous verrons dans les lignes qui suivent que les lois ou dispositifs d’incitation que le Gouvernement publie jusqu’en 2012 n’approchent généralement que les thèmes de l’infrastructure et des réseaux. Celui des usages ou des services est au mieux juste évoqué (dans le Plan France Numérique 2012 par exemple) mais le plus souvent tout-à-fait ignoré
laissant le champ libre aux acteurs publics et privés, permettant (à défaut de l’interdire) toute initiative à chacun.
1.2.1 - 2002 : mettre en place le service universel. Oui mais pas en haut débit
La directive européenne « Service universel » de 2002 (directive 2002/22/CE du 7 mars 2002) stipule que chaque personne doit pouvoir se raccorder au réseau téléphonique public et bénéficier d’un accès de base à Internet. Dans son communiqué de presse du 23 novembre 2011 (« Stratégie numérique : pas de changement du concept de service universel »), la Commission Européenne affirme :
« Il n’y a actuellement pas lieu de modifier le concept de base, les principes ou le
champ d'application de la réglementation de l'Union sur le service universel pour inclure les services de télécommunication mobile et les connexions à haut débit »
Pour Bruxelles, un tel dispositif serait financièrement trop élevé « compte tenu des stades de
développement très différents des réseaux de télécommunications dans les États membres, ainsi que des coûts potentiels en jeu ». Toutefois, les États membres demeurent libres
d’inclure les connexions à haut débit dans leurs OSU (obligations de service universel) nationales, dans les cas où cela est justifié, et notamment lorsque le taux de pénétration du haut débit est déjà suffisamment élevé. À ce jour, la Finlande, Malte et l’Espagne prévoient ainsi dans leur législation nationale un débit de connexion minimum.
1.2.2 - 2004 : définir le rôle des collectivités
L’article L1425-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) résulte de la publication de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 autrement connue sous l’expression « Loi
pour la Confiance dans l’Économie Numérique (LCEN) ». N’adressant que le sujet des
infrastructures, ce texte précise les facultés d’initiative des collectivités territoriales en matière d’établissement de réseaux de communications électroniques et d’exploitation directe en vue de fournir de la bande passante ou des lignes abonnés à des fournisseurs de service, voire à fournir un accès à l’utilisateur final en cas d’insuffisance avérée d’initiative privée.
Les collectivités et leurs groupements peuvent établir des infrastructures passives, c’est-à-dire du génie civil destiné à recevoir des réseaux (fourreaux, chambres de tirage, pylônes, etc.…) et des câbles (fibres optiques principalement). Ils peuvent également établir de véritables réseaux de communications électroniques et les exploiter, c’est-à-dire les mettre à disposition :
- d’opérateurs : la collectivité est une sorte de grossiste (ou « opérateur d’opérateurs ») qui vend des services de communication électronique à des opérateurs détaillants. Ces derniers vont alors bâtir une offre de service et la commercialiser auprès de l’utilisateur final,
- d’utilisateurs finaux : la loi permet aux collectivités de se substituer à l’opérateur privé dans le cas où ce dernier jugerait non profitable l’exploitation d’un tel aménagement sur une partie du territoire. Ce défaut d’initiative privée, une fois constaté (par appel d’offres déclaré infructueux), se voit donc corrigé par l’initiative publique qui veillera « à être transparente, non discriminatoire et à respecter le jeu de la concurrence »
L’article du CGCT est de fait particulièrement favorable aux opérateurs privés qui bénéficient par ailleurs d’autres incitations :
- l’autorité publique prend à sa seule main le poste de dépense le plus lourd : celui de la construction du réseau qui généralement représente 80 % de l’investissement total - elle met à disposition des opérateurs une infrastructure à des prix très inférieurs aux
coûts réels
- elle compense l’obligation de service public
Les grands travaux d’infrastructure dont nous parlons sont qualifiés de « Réseaux d’initiative
publique (RIP) » quand ils sont conduits par des collectivités locales. Ils visent généralement
les territoires périurbains ou ruraux, trop peu densément peuplés et insuffisamment rentables pour les opérateurs privés. Dans les zones économiquement prospères, ces opérateurs se positionnent comme candidats au déploiement de la fibre optique en répondant à un « appel à
manifestation d’intention d’investissement (AMII) ». Les collectivités n’ont strictement aucun
droit d’intervention en zone AMII.
La figure 5 présente le positionnement et l’influence de l’article L1425-1. Selon qu’on se trouve en zone AMII (présence d’opérateurs qui ont affirmé leur volonté d’agir) ou non, la collectivité locale peut se mettre en action de quatre manières différentes (zones de couleur orange) :
- simple gestionnaire du domaine public : la collectivité ne fait que délivrer les permissions d’intervention sur la voirie
- gestionnaire d’infrastructure : la collectivité prend à sa charge le déploiement de la fibre optique qu’elle met à disposition d’opérateurs grossistes
- opérateur d’opérateurs : en l’absence d’opérateurs grossistes, la collectivité s’occupe également d’installer les équipements actifs du réseau (routeurs, amplificateurs, switches, répartiteurs, etc…) et négocie ce service auprès d’opérateurs détaillants qui, eux, les revendront aux utilisateurs finaux
- opérateur de service : en l’absence d’opérateurs grossistes et d’opérateurs détaillants (qui fournissent le service « clés en main » aux habitants), la collectivité est compétente depuis l’installation de la fibre optique jusqu’à la mise à disposition de l’habitant de la connexion au réseau
Figure 5: Le cadre d'intervention des collectivités locales à l'intérieur de l'article L1425-1 (source : Ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer, 2010 )
1.2.3 - 2008 : obliger les opérateurs à rendre compte aux collectivités
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008, dite « Loi de modernisation de l’économie », facilite en différents points le déploiement des réseaux THD. Son article 109, par exemple, impose le pré-câblage en fibre optique des immeubles neufs, instaure un « droit au Très haut débit » inspiré du droit à l’antenne et oblige la mutualisation des câblages dans les immeubles.
La loi impose aux opérateurs et gestionnaires de fournir aux autorités publiques les informations relatives aux réseaux et infrastructures déployées sur leur territoire. De la sorte, les décideurs publics disposeront (enfin) de cartes des réseaux et services, outils indispensables à favoriser la mutualisation et la cohérence des travaux de génie civil à venir.
1.2.4 - 2009 : favoriser le déploiement de schémas d’aménagement numérique
La Loi 2009-1572 du 17 décembre 2009, dite « Loi Pintat » (du nom de son auteur, Xavier Pintat, Sénateur de la Gironde) relative à la lutte contre la fracture numérique, annonce notamment la mise en place du Fonds d’aménagement numérique des territoires (FANT) à destination des collectivités engagées dans des travaux d’infrastructure réseau. Elle instaure par ailleurs le déploiement des Schémas directeurs territoriaux d’aménagement numérique (SDTAN) couvrant a minima la surface d’un département, a maxima celle d’une région et offrant une visibilité de l’état des lieux des réseaux déployés ainsi que des déploiements publics et privés à venir (les opérateurs étant tenu de communiquer aux « collectivités qui en
font la demande » toute information sur la couverture du territoire, les infrastructures et
Ces SDTAN, articulés aux stratégies de cohérence régionale pour l’aménagement numérique (SCORAN) que les Régions mettent en place, permettent de créer et assurer la « cohérence
géographique » des projets d’aménagement numérique :
- une couverture optimale des territoires communaux sans rupture ni chevauchement, - une prise en compte dans les documents d’urbanisme et notamment dans les Schéma
de cohérence territoriale (SCoT) (loi Grenelle 2 du 2 juillet 2010).
Ils sont aussi le moyen unique offert aux collectivités auteures de ces schémas d’obtenir un financement de l’État. Au 15 octobre 2014, seuls deux départements (Les Bouches du Rhône et le Var) n’avaient pas encore achevé leur SDTAN (source ARCEP, 2016)
1.2.5 - 2010 : organiser le financement des opérateurs et collectivités
Le programme national pour le Très haut débit (PNTHD) a été rendu public par le Premier Ministre en juin 2010. Il est censé aidé à atteindre les objectifs de couverture annoncés par le Président de la république : soit 70 % de la population en 2020 et 100 % en 2025. Un de ses principes est de favoriser l’initiative privée non seulement dans les zones denses mais aussi dans les zones non urbanisées. Le PNTHD prévoit à cette fin :
- des prêts de longue durée aux opérateurs pour le financement de projets situés en dehors des zones très denses,
- des subventions aux collectivités39 qui portent des projets de réseaux d’initiative publique (RIP), complémentaires aux réseaux privés, établis en concertation avec les acteurs présents sur le territoire.
Dans son « Rapport d’information sur la couverture numérique du territoire » du 6 juillet 2011, le Sénateur Hervé Maurey dénonce les effets pervers de ces « véhicules législatifs » :
- la priorité de financement accordée aux opérateurs privés sur les zones les plus rentables, laissant aux collectivités les zones les plus difficiles et coûteuses à couvrir sans aucun espoir de réaliser une quelconque péréquation financière,
- l’effet indésirable de l’obligation du SDTAN, rendant inaccessible le financement public à une collectivité, désireuse de porter un projet d’aménagement numérique dans un département qui tarderait à élaborer un tel schéma directeur.
1.2.6 - 2012 : consacrer le numérique comme enjeu stratégique source de croissance
Eric Besson, alors Secrétaire d’État à l’économie numérique, présente en octobre 2008 un plan d’action qui réunit 154 mesures destinées à faire de la France un pays en pointe dans ce
39 Notons que 117 collectivités ont, à la date de mars 2012, mis en place de tels réseaux (source :
domaine à l’horizon 2012. Ce plan France numérique 2012, censé permettre de gagner un point de croissance formule notamment les propositions suivantes :
- favoriser l’équipement du grand public et des PME (lutter contre la « e-exclusion » et la fracture numérique),
- créer des « Ambassadeurs du numérique » chargés de familiariser les publics les moins sensibles aux TIC,
- déployer un accès au Haut débit universel (supérieur à 512 kbps) dans les zones blanches (zones non couvertes par les opérateurs) pour un coût mensuel aux particuliers inférieur à 35 € par mois,
- mettre en place des instances régionales de concertation sur l’aménagement numérique des territoires rassemblant collectivités et services de l’État.
Une des avancées les plus notables du Plan est la reconnaissance par les pouvoirs publics de l’enjeu stratégique des TIC. En novembre 2011, devenu Ministre de l’économie numérique, Eric Besson lance une évolution de son plan, renommé « Plan France numérique 2012 -
2020 » qui affirme pour 2020 pas moins de 57 objectifs prioritaires, dont :
- le renforcement de la compétitivité de l’économie française : aider les entreprises du numérique, créer de la croissance par le numérique,
- le droit reconnu à tous les français d’accéder aux réseaux numériques : généraliser l’accès au THD, au haut débit mobile,
- le développement de la production et l’offre de contenus numériques : améliorer la diffusion de contenus cinématographiques et audiovisuels en préservant le droit d’auteur,
- la diversification des usages et services numériques :
o maximiser l’apport des technologies numériques au bien-être collectif , o améliorer la performance environnementale,
o favoriser les démarches éco-responsables,
o assurer l’accès aux équipements numériques de toute personne, en tout lieu, de tout âge et niveau d’éducation,
o utiliser les TIC pour améliorer les conditions de travail, pour développer l’administration électronique,
o former à l’utilisation du numérique,
o déployer les TIC au service de la santé et du bien-être, dans l’enseignement scolaire et universitaire,
o développer les systèmes de transport intelligent, les réseaux électriques intelligents ou smart grids, le commerce électronique, la domotique et la robotique, l’information géographique
- la rénovation de la gouvernance de l’économie numérique : adapter l’organisation de l’Etat aux enjeux du numérique.
Relevons l’intérêt que marque Eric Besson pour les usages et services numériques : la relation qu’il établit spontanément entre le numérique et le bien-être de tous (le bien-être est enfin cité expressément par un homme politique ayant mandat national) mais aussi entre le numérique et le développement durable des territoires dans les trois composantes essentielles que sont le développement économique, la préservation du capital environnemental, le progrès social, chacun s’inscrivant dans une temporalité qui concerne autant les générations actuelles que les générations futures.
1.2.7 - 2012 : mieux encadrer les opérateurs et les collectivités
Issue du « Rapport d’information sur la couverture numérique du territoire » rédigé par Hervé Maurey et Philippe Leroy en juillet 2011, une proposition de loi est soumise en première lecture au Sénat le 17 novembre 2011 et adoptée le 2 juillet 2012. Ce texte affirme en premier lieu que la création d’un réseau d’infrastructures haut et très haut débit relève de l’intérêt général et propose, entre autres points, de rendre obligatoire :
- la réalisation des SDTAN, - leur révision tous les deux ans,
- la communication par les opérateurs privés de leurs projets d’investissements par période de trois années,
- leur engagement
o à construire un volume mimimum de lignes,
o à desservir un pourcentage minimum de foyers et d’entreprises, o à publier un calendrier de déploiement annuel,
o à fournir aux collectivités locales la cartographie de leurs travaux, o à démontrer leur capacité d’investissement
o à diffuser chaque année un compte-rendu de l’état d’avancement de leurs déploiements.
Ce texte vient donc en défense des habitants, obligeant les collectivités à suivre et actualiser leur SDTAN, les opérateurs à dire l’état de leurs travaux et s’engager sur des résultats, à rendre des comptes aux collectivités. Pour Pierre Louette, Directeur exécutif de France Télécom, cette proposition de loi comporte « une forme de ‘’désincitation’’ des dépenses
privées » et contient des propositions qui « peuvent s’avérer contre-productives et dangereuses ». Cette réaction était très largement prévisible : les opérateurs privés désirent
demeurer libres de toutes contraintes et devoir de transparence. La dimension nécessairement concertée de la façon de construire au mieux l’enveloppe numérique du territoire n’est de toute évidence pas leur affaire : elle n’entre dans aucun de leur business-plan.
La proposition de loi a finalement été rejetée le 17 novembre 2012 par la commission des affaires économiques de l’assemblée nationale. Voici ce que fut la réaction d’Hervé Maurey,
co-auteur du projet de loi, député de l’Eure, Président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable à l’assemblée nationale :
« Il serait incompréhensible qu’après avoir critiqué pendant des années l’action du précédent Gouvernement en matière de numérique, la nouvelle majorité ne se montre pas plus déterminée à lutter contre la fracture numérique que la précédente »
1.2.8 - 2015 : décrire les bases d’une société de l’information participative et inclusive
Un pas en avant très franc, qui affirme la prise en compte d’une certaine forme de bien être au regard du déploiement d’une politique d’aménagement numérique est franchi en septembre 2015 avec ce que le Gouvernement choisit de nommer « le projet de loi pour une République
numérique » (qui devient une loi promulguée le 7 octobre 2016). La rupture de ton avec les
textes de loi précédents est perceptible dans les trois faits suivants :
- celui d’une loi qui est proposée en écriture partagée (co-écriture) avec les Internautes (cela est une première en France), s’inscrivant dans une logique participative qui sera appréciée des internautes puisqu’en trois semaines, (du 26 septembre au 18 octobre 2015), plus de 20 000 personnes (elles seront précisément 21 329) rédigeront 8 501 contributions,
- celui d’un texte qui parle d’usages des TIC en précisant les conditions d’une plus grande ouverture des données publiques (Open data, Big data), d’une meilleure protection des internautes, d’un accès garanti à Internet pour les plus démunis (appelé « Droit au maintien de la connexion »)
- celui d’une remise en cause du modèle des SDTAN évoqués plus haut (qui privilégient une approche par l’infrastructure). L’article 31 du projet de loi modifie le Code général des collectivités territoriales en inscrivant le texte suivant :
« Dans les domaines de compétence que la loi leur attribue, les conseils
départementaux ou les conseils régionaux peuvent établir une stratégie de développement des usages et services numériques, identifier les zones qu'ils desservent et présenter une stratégie de développement de ceux-ci, sur leur territoire. Cette stratégie, qui a une valeur indicative, vise à favoriser la cohérence des initiatives publiques et leur bonne articulation avec l'investissement privé, ainsi que la mise en place de ressources partagées et mutualisées, y compris en matière de médiation numérique, afin de doter l’ensemble des territoires d’un maillage équilibré de services numériques »
« Un document-cadre intitulé “ Orientations nationales pour le développement
des usages et des services numériques dans les territoires ” est élaboré, mis à jour et suivi par l'autorité compétente de l'Etat. Ce document-cadre comprend une présentation des choix stratégiques de nature à contribuer au développement équilibré des usages et des services numériques dans les territoires et un guide méthodologique relatif à l'élaboration des stratégies de développement des usages et des services numériques mentionnées au deuxième alinéa du présent article »
Le but de cette loi, composé d’une trentaine d’articles, est de faire de la France une « République numérique » dont la devise serait, déclare le Premier Ministre Manuel Valls le 18 juin 2015 à la presse : « Liberté d'innover, Égalité des droits, Fraternité d'un numérique
accessible à tous » …
Nous venons de voir dans les lignes qui précèdent que le législateur a choisi de bâtir juridiquement la société numérique en définissant comme fondations le rôle des parties prenantes, puis leur organisation, leur financement et enfin, treize années après la publication des premiers articles de loi, une partie de la finalité de cette société en devenir.
Ce sous-chapitre nous interpelle sur le rôle de l’État :
- est-il simplement un incitateur en charge de susciter, faciliter et accompagner les initiatives venant de tout acteur de la société civile ?
- se cantonne-t-il au rôle de régulateur, de gendarme des actions mises en oeuvre par les opérateurs privés (grandes entreprises des télécommunications) ou publiques (collectivités territoriales) ?
- s’inscrit-il dans une démarche de donneur d’ordres au constat du défaut d’initiative d’investisseurs privés et du risque de marginalisation de territoires jugés trop coûteux à équiper, trop peu générateurs de contrats et de chiffre d’affaires
L’État devrait peut-être jouer simultanément ces trois partitions tant est forte la dualité des motivations animant les différentes parties : d’un côté sont les objectifs d’un business-plan imposé par les actionnaires, de l’autre ceux des habitants, artisans, entreprises que la collectivité d’accueil cherche à maintenir sur son territoire…