Parmi toutes les productions discursives institutionnelles produites au début des années 2000, le concordat Harmos constitue sans aucun doute le texte le plus important pour l’enseignement LCO dans le sens où non seulement il est contraignant, mais en plus il matérialise la confluence entre politique linguistique et politique éducative. Tous les cantons romands sont signataires du concordat Harmos et à ce titre, doivent s’engager à mettre en œuvre les différents articles du concordat dans leur droit cantonal.
Ainsi, si l’adhésion au concordat a conduit à des changements structurels palpables dans tous les cantons signataires (nouvelles terminologies des degrés scolaires, obligation d’instaurer deux années d’école enfantine obligatoire, etc.), il n’en demeure pas moins que certaines thématiques sont rendues peu visibles. C’est le cas notamment de la prise en charge des langues de la migration dont l’opérationnalisation au niveau cantonal s’avère être un espace de mise en œuvre pléthorique. Le tableau ci-dessous met en lumière les différentes modalités d’intégration des langues de la migration au sein des lois scolaires cantonales (pour la partie francophone de la Suisse) ainsi que leur règlement d’application y relatif.
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Loi scolaire Règlement d’application
Fribourg Loi sur la scolarité obligatoire
(2014)
Règlement de la loi sur la scolarité obligatoire (2016)
Art 12. Promotion de l’apprentissage des langues
Alinéa 3 : L’État reconnaît l’importance de la langue première pour les élèves dont la langue familiale est différente de la langue de scolarisation. Cette dimension est prise en compte dans la conception générale de l’apprentissage des langues.
Art 95b) Cours de langue et culture d’origine
1 Les cours de langue et de culture d’origine permettent à l’élève allophone de maintenir et d’élargir ses connaissances et compétences dans sa langue première et sa culture d’origine.
2 Ces cours sont organisés, financés et dispensés par les représentations des pays ou des communautés d’origine qui en ont la responsabilité.
3 Ces cours facultatifs sont dispensés en dehors du temps scolaire. L’enseignant ou l’enseignante des cours de langue et de culture d’origine informe la direction d’établissement de la participation des élèves à ces cours. 4 Les communes mettent gratuitement à disposition les locaux nécessaires. Le coût et l’organisation d’un transport éventuel sont à la charge des parents.
170 Vaud Loi sur l’enseignement obligatoire
(2011)
Règlement d’application de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (2012)
Art 8 Langue et culture d’origine 1 L’école apporte son soutien par des mesures d’organisation aux cours de langue et de culture d’origine mis en place par les pays ou les communautés d’origine, dans le respect de la neutralité religieuse et politique. Le règlement fixe les modalités de ce soutien.
Art. 6 Participation aux cours de langue et culture d’origine
1 Le directeur facilite l’accès aux locaux scolaires pour l’enseignement de langue et culture d’origine (ci-après : LCO) mis à disposition par les communes, conformément à l’article 27, alinéa 3 de la loi. Il transmet aux parents concernés l’information utile. 2 Les résultats de l’évaluation du travail réalisé lors des cours LCO peuvent être inscrits dans l’agenda de l’élève par les enseignants qui les dispensent.
Genève Loi sur l’instruction publique (2015)
Règlement de l’enseignement primaire (2015)
Art. 15 Objectifs de la scolarité obligatoire
d) le département soutient les cours de langue et de culture d’origine organisés par les pays et les différentes communautés linguistiques dans le respect de la neutralité religieuse et politique.
Pas de référence aux langues de la migration
Neuchâtel Pas de référence aux langues de la migration
Pas de référence aux langues de la migration
171 Valais Pas de référence aux langues de la
migration
Directives relatives à l'intégration et à la scolarisation des élèves de langue étrangère dans le cadre de l'école publique.
Principes :
3. Les élèves de langue étrangère doivent avoir la possibilité de poursuivre une formation organisée par leur communauté, dans leur langue et culture d'origine, en complément de l'école ordinaire.
Jura Loi scolaire (1990)
Art. 5 Insertion des migrants
Règlement application de la loi scolaire (1993)
Art. 4 Maintien de la langue d’origine
1 L’école favorise l’insertion des enfants de migrants tout en en respectant l’identité culturelle. 2 Une attention particulière est vouée à l’activité langagière des élèves de langue étrangère.
1 Le Service de l'enseignement collabore avec les autorités scolaires étrangères qui organisent des cours de langue et de culture pour leurs ressortissants résidant dans le Canton.
2 Il prend les mesures propres à favoriser la meilleure intégration possible de ces cours dans l'horaire scolaire des élèves concernés. 3 Les cours reconnus par le Département de l'Education
(dénommé ci-après :
"Département") sont réputés partie intégrante de l'activité scolaire officielle. En particulier, ils sont couverts par l'assurance des élèves et les résultats obtenus par ces
172 derniers figurent dans leur bulletin scolaire.
4 Les communes mettent gratuitement à disposition les locaux et les fournitures scolaires.
Tableau 2: vue d'ensemble des lois cantonales et règlement d’application en lien avec l'enseignement des langues d'origine
Si l’analyse des différents textes décisionnels effectuée dans la section précédente témoigne d’une volonté nationale de soutenir l’enseignement LCO, on observe que cette volonté est relayée avec plus ou moins de pragmatisme au niveau cantonal. Comme on le voit dans le tableau ci-dessus, il existe encore une grande disparité entre les différentes lois scolaires cantonales dans la mise en œuvre juridique du soutien octroyé à l’enseignement LCO. Parmi les « bons élèves », citons les cantons de Fribourg, Vaud et Jura au sein desquels, on retrouve un soutien à l’enseignement LCO tant au niveau de la loi scolaire qu’au niveau de son règlement d’application. De plus, le canton du Jura propose un discours dont l’analyse montre une vision se réclamant d’une posture véritablement intégrative des cours LCO dans le domaine de l’instruction publique. Cette visée intégrative se retrouve très clairement à travers le règlement d’application de sa loi scolaire stipulant que le service de l'enseignement collabore avec les autorités scolaires étrangères qui organisent des cours de langue et culture d’origine. Par ailleurs, c’est également le service de l’enseignement régulier qui « favorise la meilleure intégration possible de ces cours » et enfin, ces cours font partie « intégrante » de l’activité scolaire officielle. En ce sens, le canton du Jura affiche clairement une reconnaissance du statut des cours LCO et peut – à ce titre – être considéré comme le seul qui légifère en respectant tous les points des recommandations de la CDIP.
Pour les autres cantons, la mise en application tant des recommandations de la CDIP que de l’article 4, alinéa 4 du concordat Harmos interroge. Ainsi, le canton de Genève parle bien d’un soutien accordé à l’enseignement des langues de la migration, mais ce soutien n’est pas relayé dans le règlement d’application de la loi scolaire. Pour le canton du Valais, la loi scolaire de 2013 ne fait tout bonnement pas référence aux langues d’origine ou aux langues de la migration, il existe en revanche une directive datant de 2001 posant comme principe l’importance du maintien de la langue d’origine pour les élèves migrants. Enfin, aucune
173 référence aux langues de la migration n’a été retrouvée dans la législation scolaire neuchâteloise.
Pour Ruth F. (collaboratrice à la CDIP), il est évident que les recommandations de la CDIP sont normalement beaucoup mieux appliquées par les cantons. Par conséquent et de son point de vue, la thématique des langues de la migration constitue une exception par rapport aux autres recommandations : « ce qui est intéressant si on regarde, on voit que j'dirais une majorité des recommandations, la majorité des thèmes sont assez forts, je dirais comme on dit sont "umgesetzt" comme on dit en allemand, sont suivis dans les cantons, mais pas forcément dans le domaine LCO ».
Ce témoignage souligne donc que ce n’est pas tant la forme des recommandations qui pose problème (puisque d’autres recommandations sont mieux appliquées), mais bien le thème des recommandations qui semble problématique. Par ailleurs, le fait que l’alinéa 4 de l’article 4 du concordat Harmos ne soit pas mis en œuvre partout en Suisse vient encore renforcer l’impression que ce n’est pas ou pas que le manque d’outil juridique qui fait défaut, mais plutôt le manque de volonté politique de les mettre en place. Enfin, si la reconnaissance de la légitimité de ces cours dans le paysage éducatif suisse romand ne jouit pas d’une base juridique avérée dans de nombreux cantons, l’aspect financier de cet enseignement semble tout autant problématique. Pourtant et depuis 2007, le groupement d’intérêt pour les langues premières des enfants issus de la migration a lancé un appel pour la prise en charge financière de cet enseignement27 :
Elles exigent28 des personnes responsables de la politique de la formation et des langues au niveau de la Confédération, de la Conférence suisse des directeurs cantonaux de l’instruction publique (CDIP), des cantons et des communes qu’elles assument leurs responsabilités au niveau juridique, organisationnel, financier et sur le plan des contenus et intègrent pleinement les cours de langue et de culture d'origine (cours LCO) dans les écoles suisses, en collaboration avec les organismes qui en sont actuellement responsables. »
(Appel: « Encourager les langues premières des enfants: un mandat central du système éducatif »)
27 L’intégralité du texte est disponible sur le site internet www.linguaprima.ch (derniers accès 20/01/2018) 28 « Elles » fait référence aux organisations et personnes individuelles signataires du texte.
174 Dans cet appel, c’est tant les aspects financiers que le statut de ces cours qui sont ici remis en question. Ce texte demande donc aux autorités suisses d’assumer pleinement ou en partie l’organisation et le financement de ces cours. Toutefois, aucune réponse institutionnelle ne s’est formellement faite entendre à la suite de cet appel. En effet, ni la CDIP, ni les institutions cantonales n’ont pris position sur ce document.
De manière généralisée, on observe une frilosité financière au niveau cantonale. Les cantons ne semblent pas disposés à passer à la caisse pour l’enseignement des langues d’origine. Cette frilosité se confirme lorsqu’on observe notamment le cas du canton de Fribourg. Dans ce canton, la loi scolaire cantonale fait référence dans l’article 12 alinéa 3 à une conception générale de l’apprentissage des langues : « L’État reconnaît l’importance de la langue première pour les élèves dont la langue familiale est différente de la langue de scolarisation. Cette dimension est prise en compte dans la conception générale de l’apprentissage des langues » (Loi scolaire du 9 septembre 2014, p.5). Lorsque l’on se penche sur le « concept cantonal pour l’enseignement des langues » (DICS, 2009), on observe effectivement qu’une section est consacrée aux langues de la migration et à l’enseignement LCO. Une description des enjeux liés à la poursuite des apprentissages dans la langue première des élèves issus de la migration est proposée, suite de quoi, le concept fait la proposition suivante :
- Offrir un soutien aux enseignants afin qu’ils puissent mieux prendre en compte les compétences spécifiques des enfants migrants, en particulier leur faciliter le transfert des compétences acquises lors de l’apprentissage de leur 1ère langue étrangère.
- Favoriser une collaboration avec les responsables des cours de langue et culture d’origine (échanges d’information, notation systématique dans le bulletin scolaire, ...).
(Concept cantonal pour l’enseignement des langues, p. 19, 2009)
Le concept cantonal ne remplace pas la loi scolaire, ni son règlement d’application, il les complète sur des aspects purement pédagogiques (alors que la loi scolaire traite des infrastructures, de l’organisation, de la répartition des coûts, etc.). Ainsi, le concept du canton de Fribourg démontre une réelle volonté de soutenir cet enseignement par le biais notamment d’une intensification de la collaboration avec les enseignants réguliers et les enseignants LCOP. C’est également la perspective d’une meilleure reconnaissance du statut
175 des enseignants LCOP qui se dessine : demander des informations sur la scolarité d’un élève, s’intéresser aux résultats et comportement d’un élève durant les cours LCOP, inviter les enseignants LCO à participer aux séances de travail, etc. Toutes ces pistes représentent autant de démarches visant à reconnaître ces derniers comme des partenaires institutionnels légitimes. D’un point de vue discursif, la place et la légitimité de l’enseignement LCO au sein de l’institution éducation s’en trouvent ici valorisées. Toutefois, lorsque l’on se penche sur le budget mis à disposition pour concrétiser les différentes propositions du concept cantonal, force est de constater qu’aucune ressource n’est allouée à la proposition 4, liée justement aux langues de la migration.
Figure 5: récapitulatif des ressources pour le concept cantonal de l’enseignement des langues (DICS, 2009)
Dans ce contexte, le soutien s’arrête bel et bien au niveau rhétorique car il semble difficile d’envisager – sans moyen financier – quelque mise en œuvre que ce soit.
Toutefois, si à l’instar de Fribourg la plupart des cantons romands rechigne à ouvrir le porte- monnaie pour les élèves issus de la migration, la majeure partie d’entre-deux a néanmoins sollicité des subventions ponctuelles dans le cadre de l’article 11 de l’ordonnance sur les langues (Olang, 2010). A titre d’exemple, le canton de Neuchâtel a ainsi bénéficié d’un financement pour un projet de formation continue des enseignants intitulé « Comprendre l'autre pour mieux l'accueillir ». Dans le canton de Vaud, un projet qui s’est terminé en 2011 avait pour but d’intégrer les enseignants LCO comme ressources en classe ordinaire afin de créer des dispositifs didactiques pour des élèves de 4 à 8 ans. A Fribourg, un projet intitulé MOCERELCO a poursuivi l’objectif de rendre la thématique des langues de la migration plus visibles sur son site internet et de faciliter ainsi l’accès et la coordination entre les
176 enseignants réguliers et les enseignants LCO du canton. D’autres projets de ce type, tous provisoires (puisque dépendant du financement de l’office fédérale de la culture) ont vu le jour un peu partout dans les cantons romands. En 2017 et selon le recensement de la CDIP, neufs projets ont été financés depuis 2011 en Suisse romande grâce à cette mesure proposée par l’ordonnance sur les langues (Projets de promotion de l’acquisition par les allophones de leur langue première, CDIP, 2017).
Cette analyse met en lumière que les cantons ne semblent pas prêts à investir des ressources supplémentaires pour soutenir plus intensément les langues de la migration et les cours LCO. Les éléments convergent vers une forme de déresponsabilisation au niveau local (ou cantonal) dans ce domaine. Il semble en effet que les cantons laissent les acteurs sensibles à cette thématique (enseignants, coordinateurs, formateurs), se « débrouiller » pour demander un financement auprès de la Confédération afin de mettre en place des projets temporaires dans le domaine. A ce titre, l’exemple du budget du canton de Fribourg apparait comme emblématique de cette tendance.
Néanmoins, le fait que depuis 2012 certains pays de l’immigration remettent en question le financement et le soutien apporté à cet enseignement, conduit progressivement les institutions nationales et cantonales à repenser le positionnement en matière de financement, comme en témoigne ici Ruth F. (collaboratrice à la CDIP) : « Ces États qui paient, il y a maintenant la problématique avec la crise financière, alors ils se retirent. Surtout maintenant, Portugal et Italie, mais on pense que les Grecs vont faire la même chose ». A l’instar de l’analyse des textes institutionnels cantonaux et nationaux, j’observe dans mes entretiens un positionnement témoignant d'un soutien moral accompagné d’un rejet financier, comme ici dans le témoignage de Ruth F. :
« Là on voit vraiment une divergence assez forte entre les cantons, mais normalement disons que c'est plutôt dans le cadre d'un projet qu'on prend peut-être une partie ou même vraiment l'enseignement LCO en charge dans un canton, mais pas dans une perspective régulière. Et puis ce serait quelque chose de très très coûteux, c'est cher. Alors là, il faut dire que:::: surtout aujourd'hui, c'est surtout une problématique de budget. Alors c'est peut-être aussi là, il faut voir cet aspect financier que les cantons sont pas prêts d'aller trop loin dans cet enseignement. On veut le soutenir, on le trouve bien dans beaucoup de cantons, ils essayent vraiment de soutenir cet enseignement, mais pas de prendre en charge le financement (…)
177 je pense pas que c'est réel ou réaliste de penser que les cantons vont tout prendre
en charge. Non ça je pense pas. »
En déployant ici l’argument financier [puis ce serait quelque chose de très très coûteux] assorti d’un soutien moral [On veut le soutenir, on le trouve bien dans beaucoup de canton] on se trouve devant un discours dont l’argumentation est très proche de ce que Pedro M. a déployé dans notre entretien, à savoir l’idée selon laquelle ces cours sont très importants pour ces communautés émigrées, mais ce n’est plus forcément à l’État portugais (en l’occurrence ici suisse) de payer. Par ailleurs, l’argument de rigueur budgétaire dans une société encore marquée par la crise financière permet également de légitimer l’impossibilité d’un tel financement [c'est surtout une problématique de budget]. Cette perspective irréaliste d’un financement par la Suisse évoquée par la collaboratrice à la CDIP a également été relayée au niveau cantonal. Lorsque j’évoque avec Nicolas P, (collaborateur cantonal à la direction de l’instruction publique du canton de Neuchâtel), la problématique du financement des cours LCO, sa réponse va pleinement dans le sens de ce qui a été exprimé par Ruth F. :
« Alors quand il y a eu les premières menaces sur les cours de l'école italienne, le grand conseil a été saisi par une question de député, donc il y a eu une intervention du conseil d'État auprès de l'ambassade d'Italie, enfin auprès du gouvernement via l'ambassade d'Italie, mais ça reste euh::: voilà de développer quelle est l'importance, pourquoi c'est important que ces cours perdurent etc... mais y'a pas eu une proposition de dire on pourrait se substituer à l'État italien pour payer les cours. Investir au niveau financier, ce qui serait à mon sens pas possible à l'heure actuelle du point de vue de l'équilibre financier de l'État. Donc à mon sens l'intervention elle reste au niveau des écrits ou des liens qu'il pourrait y avoir au niveau politique. Après les italiens ben font payer les parents, les parents paient 150 francs par année. C'est les solutions qui sont trouvées pour l'instant, mais c'est vrai que du côté de l'État y'a pas une possibilité d'aide financière qu'on pourrait substituer. »
Ici encore, l’investissement financier ne semble pas du tout envisageable. A nouveau, personne ne semble dire que cette solution n’est pas souhaitée, mais à l’instar de Ruth F, Nicolas nous dit que cette solution n’est pas réaliste en raison du manque de ressource
178 financière [ce qui serait à mon sens pas possible à l'heure actuelle du point de vue de l'équilibre financier de l'État]. S’il semble clair, à travers ces propos, que le financement de ces cours LCO par les cantons n’est pas envisageable, ces extraits témoignent d’une volonté politique de soutenir les communautés dans leurs négociations financières avec les pays d’origine [il y a eu une intervention du conseil d'État auprès de l'ambassade d'Italie]. De la même manière que Pedro M. expliquait négocier des accords avec les pays d’accueil afin d’intégrer les cours de portugais dans l’école régulière29 , Nicolas P., à travers cet extrait,
nous montre que les autorités suisses (ou du moins certaines d’entre-elles) font de même avec les ambassades des pays d’origine : négocier afin qu’elles continuent de financer. On assiste en définitive à un bras de fer diplomatique dont l’enjeu est le financement d’un enseignement qu’aucun des deux États ne semble vouloir assumer.