Au XIXe siècle, les fonctionnaires sont encore largement désignés comme des « employés », et
leur situation est à bien des égards proche de celle des cols blancs de l'industrie et de la banque, qu'ils côtoient au sein d'une très restreinte classe moyenne salariée : cadres ou exécutants du travail intellectuel, ils bénéficient d'une position sociale, pour certains d'une retraite, d'une carrière et d'un salaire mensualisé, souvent assez faible en bas de la hiérarchie des ministères. Beaucoup entrent néanmoins par la porte de l'auxiliariat et l'avancement est loin d'être automatique. Le processus de féminisation des emplois administratifs subalternes, de pair avec la construction sociale genrée de certaines professions comme institutrice ou infirmière, est concomitant de celui qui s'amorce dans les entreprises et les banques au XIXe siècle ; il s'effectue également au travers de la condition
précaire d'auxiliaire et, commencé avec les filles de la classe moyenne, se popularise progressivement à mesure de la croissance de l'État, et de l'explosion des effectifs des services publics au détriment des fonctions purement régaliennes et répressives. En 1954, la catégorie des employés administratifs de la fonction publique est déjà féminisée à 53,3% et le sera aux trois quarts en 1999282. Dès la première moitié du XXe siècle, néanmoins, employés du public et du privé se
distinguent par une caractéristique majeure : la force et la visibilité très supérieure des syndicats de fonctionnaires, à l'origine des conquêtes sociales durables de la Libération.
La critique du marché du travail politique et la naissance du syndicalisme des fonctionnaires
Un rapport salarial, comme nous l'avons vu, combine deux éléments pondérés différemment selon les configurations historiques, géographiques et sectorielles : un rapport hiérarchique et un mécanisme de fixation des salaires laissant un part plus ou moins grande à la concurrence interindividuelle. Qu'en est-il, dès lors, des fonctionnaires ? La question de leur appartenance ou non au salariat est très tôt un enjeu des luttes symboliques et politiques. La dimension hiérarchique n'a comme on le sait jamais disparu, surtout chez les exécutants, quoiqu'elle soit toujours restée
282 A. CHENU, Sociologie des employés, op. cit., p. 45. INSEE, recensements de la population ; pour 1954 : reclassements
relativement faible pour certaines professions constituées comme les enseignants ou les médecins hospitaliers. Les lois et règlements fixés par l'État appellent obéissance inconditionnelle : officiellement la définition du sens, des finalités et du périmètre des services publics, c'est-à-dire le travail d'organisation politique, est monopolisé par le Parlement ; les hauts fonctionnaires y contribuent largement du fait de leur rôle central dans la production de la loi et dans la gestion des moyens financiers ; les professions organisées également lorsqu'elles disposent des moyens de peser sur les règles qui s'appliquent à elles ou d'espaces soustraits aux interventions externes. Pour les exécutants l'organisation opérationnelle du travail se partage entre la hiérarchie locale et le règlement centralisé, mais tend historiquement à être fixée de manière toujours plus détaillée par les chefs de bureau parisiens ; à partir des années 1970, le règlement sera de plus en plus souvent inscrit dans l'ordinateur. Mais les collectifs d'employées conservent durablement un minimum de capacité d'auto-organisation opérationnelle, et s'avèrent parfois susceptibles de s'approprier une part du travail d'organisation politique, en apportant leur propre sens du métier et leur propre définition du service public dans la relation avec l'administré ou l'usager.
Quant à la dimension marchande, elle était encore très forte au début du XXe siècle. Max Weber
lui-même ne doutait pas une seconde de l'appartenance des fonctionnaires au salariat, et montrait que les employés de l'État y étaient entrés d'une manière analogue aux ouvriers de l'industrie, par rapport non pas à la figure de l'artisan, mais à celle de notable féodal propriétaire de sa charge politique et des moyens matériels et financiers nécessaires à son exercice :
« La “séparation” juridique des fonctionnaires d’avec les moyens d’administration (que ceux-ci existent sous forme physique ou sous forme monétaire) se passe dans la sphère des groupements politiques ou hiérocratiques exactement de la même manière que la “séparation” du travailleur d’avec les moyens de production dans l'économie capitaliste283. »
Au milieu du XIXe siècle l'ensemble de la classe politico-administrative de l'État libéral considère que
les fonctionnaires sont recrutés par contrat. Parlementaires et hauts fonctionnaires, initialement proches d'un point de vue sociologique, défendent avec vigueur leurs prérogatives d'employeurs et, avec elles, la « liberté » des recrutements, de l'avancement et des licenciements284. Il s'agit, alors,
283 Max WEBER, Sociologie des religions, trad. fr. Jean-Pierre GROSSEIN, Paris, Gallimard, 1996, p. 370. Rappelons-nous que
Weber a tendance à utiliser le terme de « fonctionnaire » pour désigner l'ensemble des cadres et des employés, qu'ils appartiennent à l'État ou à l'entreprise capitaliste. Cf. également le début de la célèbre conférence sur « Le métier et la vocation d'homme politique », qui sera analysé dans la troisième partie. La situation antérieure y est notamment décrite dans les termes suivants : « Dans la société féodale par exemple, le vassal faisait face, par ses propres moyens, aux dépenses de l'administration et de la justice dans le territoire qui lui avait été confié et il s'équipait et s'approvisionnait lui-même pour la guerre. Les vassaux qui lui étaient subordonnés faisaient de même. » Max WEBER, Le savant et le politique [1919], trad. fr. Julien FREUND, Paris, UGE, 1963, p. 106.
284 Pierre BIRNBAUM, Les sommets de l’État : essai sur l’élite du pouvoir en France [1977], Paris, Seuil, 1994 ; Guy THUILLIER,
d'un marché du travail politique : l'échange de l'obéissance et de la loyauté politique contre un salaire, une carrière et une position sociale. Nous y reviendrons plus longuement dans la troisième partie, au moment d'analyser les transformations contemporaines du rapport salarial des cadres publics, et dans la quatrième partie, au moment d'analyser les tentatives d'introduction de la gestion des ressources humaines dans les administrations. Contentons-nous pour l'instant de noter qu'à une époque où la condition des ouvriers de métier combine l'incertitude du lendemain et la misère sociale, avec une forte autonomie dans la conduite des opérations et la maîtrise des relations au sein des équipes, celle des employés de l'État combine une hiérarchie napoléonienne très structurée et un contrôle rapproché des opinions politiques et de la vie privée, avec un statut social privilégié.
Comme le met en évidence Jeanne Siwek-Pouydesseau : « L'égalitarisme viscéral des fonctionnaires est né de ce contact quotidien avec les abus du favoritisme, qui permettaient au pouvoir de se reproduire sociologiquement et politiquement285. » C'est là l'une des causes de l'essor
des syndicats des services publics malgré le sceau d'illégalité qui les frappent jusqu'en 1946, et de leur ralliement au mouvement ouvrier et au syndicalisme révolutionnaire au début du XXe siècle. La
Fédération générale des fonctionnaires (FGF), qui s'affilie à la CGT dans les années 1920, s'oppose alors à tous les projets gouvernementaux de statut de la fonction publique. Elle défend un système de conventions collectives, un rattachement au droit commun des salariés et la reconnaissance du droit syndical, considérés comme un moyen d'affirmer la communauté d'intérêts qui oppose les travailleurs des services publics et de l'industrie aux parlementaires, aux chefs d'entreprises et à l'État-patron. Siwek-Pouydesseau montre que, quoique leurs intérêts ne soient pas toujours identiques, les « catégories moyennes et inférieures » de fonctionnaires font alors « le plus souvent alliance contre le pouvoir politique (exécutif) et la haute administration ». De plus, quand bien même la distance s'accroît progressivement entre le discours et la pratique, la FGF maintient durant toute l'Entre-deux-guerres l'objectif à long terme d'une abolition du capitalisme et du remplacement de l'État par des fédérations de services publics « autonomes » gérées par leurs travailleurs et leurs usagers286.
La théorie juridique du lien statutaire, unilatéral et réglementaire des fonctionnaires à la puissance publique, loin d'être universelle, est élaborée par le Conseil d'État dans le contexte politique et social contingent de l'Entre-deux-guerres. Les hauts fonctionnaires l'utilisent, montre
285 Jeanne SIWEK-POUYDESSEAU, Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu’à la guerre froide, Villeneuve d’Ascq, PUL, 1989,
p. 19.
Siwek-Pouydesseau, pour remplacer la précédente théorie du rapport contractuel, qui « permettait d'interpréter la grève comme une rupture de contrat », et laissait supposer une possible divergence entre les intérêts considérés comme « particuliers » des agents et l'intérêt dit « général » de l'État. Dès lors, les grandes lignes de la politique du personnel ne peuvent être fixées que par décret, et non, par exemple, dans des conventions collectives négociées. Mais le contrat, dans son interprétation non pas collective et syndicale, mais individualiste et libérale, n'a pas dit son dernier mot. Le premier statut de la fonction publique, adopté par le régime de Vichy en 1941 après l'interdiction des syndicats, établit en effet une distinction jamais appliquée entre les fonctionnaires de plein droit et les simples employés, qui reviendra régulièrement dans les projets des promoteurs du management public : le projet initial est de « laisser au chef de service la liberté de recruter leurs employés et de les payer selon les salaires privés de la région »287.
La Libération, du compromis rêvé au co mpromis réel : un rapport salarial wébérien atténué avec contrôle syndical des carrières
À la Libération cet étrange « statut » est aboli, tandis que se met en place un nouveau rapport salarial des fonctionnaires, codifié dans le statut de 1946. Assez éloigné des projets antérieurs, il est élaboré en collaboration avec l'ancienne FGF devenue Union générale des fédérations de fonctionnaires (UGFF), dont plusieurs dirigeants sont membres du cabinet du ministre communiste Maurice Thorez. Il répond, à ce titre, à certaines revendications portées par les militants de base. Malgré la réticence initiale de nombreux syndicalistes, qui promouvaient un système de conventions collectives, il suscite un attachement durable de la part des agents, qui s'opposeront victorieusement à toutes les tentatives des gouvernements de le remettre en cause de manière frontale. Cependant, la compréhension de la suite de l'histoire nécessite de bien distinguer deux choses : le compromis rêvé, qui dans l'esprit du statut de 1946 veut organiser une « réelle participation des personnels à la politique de la fonction publique » et une collaboration entre hauts fonctionnaires et syndicats, mais demeure largement « mythique » ; le compromis réel, qui oppose à ce système un fonctionnement assez différent, bien plus conflictuel.
À la Libération, établit Siwek-Pouydesseau, le PCF et la SFIO sont au gouvernement, la direction de la CGT tenue par les communistes est dans une posture de coopération : le compromis rêvé ne se comprend que dans ce contexte. Le statut légalise une « participation étroite des syndicats de fonctionnaires à la gestion du personnel », c'est-à-dire au travail d'organisation social-relationnel.
Mais le consensus productiviste qui règne jusqu'en 1947 conduit le cabinet Thorez à insister sur le thème de l'efficacité des services publics. Jacques Pruja, secrétaire général adjoint de l'UGFF, déclare par exemple en 1945 que la « notion sacro-sainte d'ancienneté est éminemment préjudiciable au rendement administratif ». En termes de gestion des carrières, le texte du statut considère que l'avancement de grade doit être fait « au choix », et l'avancement d'échelon par une combinaison de choix et d'ancienneté. Cependant, ce n'est pas le chef hiérarchique qui effectue cette sélection, mais les commissions administratives paritaires (CAP) des différents corps, composées pour moitié de représentants de l'État et pour moitié de représentants du personnel. Le statut général prévoit d'accorder des primes de rendement individuelles ou collectives « en fonction de la productivité réelle de chacun ». De plus, il distingue clairement le grade de l'emploi : les CAP peuvent décider du grade, qui détermine le traitement de base ; mais, au nom de l'efficacité, la hiérarchie administrative conserve virtuellement la possibilité, non seulement de définir le contenu des postes de travail, mais également d'y répartir les fonctionnaires du corps en fonction de leurs aptitudes et de leur attacher une partie de salaire288. Au congrès de l'UGFF-CGT de mars 1946,
Jacques Pruja préconise de donner aux commissions paritaires un pouvoir de contrôle sur la nomination des chefs. Mais, en même temps, il propose de mécaniser l'administration, de lui appliquer l'organisation scientifique du travail et de déconcentrer les responsabilités289.
Le compromis rêvé par le cabinet Thorez est assez proche de l'esprit initial des comités d'entreprises (CE) qui se mettent en place au même moment – tous deux se distinguent très fortement du « compromis » fordiste ultérieur. Ils visent en effet à impulser une forme de cogestion, parfois pensée comme un ferment de contrôle ouvrier de l'organisation opérationnelle du travail. L'objectif est alors la coopération des exécutants à l'amélioration de la productivité et de l'« efficacité » des entreprises ou des services publics, en échange non pas d'augmentations de salaire mais d'une intégration relative des syndicats, de leur consultation préalable et de la prise en compte de leurs avis. Dans la fonction publique, ce rôle est supposé être celui des comités techniques paritaires (CTP) institués dans chaque ministère. En réalité, la coopération ne se prolonge pas plus longtemps que l'accord relatif du gouvernement et des directions syndicales sur la politique à mener. Ce système instable s'effrite avec l'entrée dans la Guerre froide en 1947, le passage du PCF et de la CGT dans l'opposition et la scission de Force ouvrière, dont la direction se
288 Par salaire des fonctionnaires, j'entends l'ensemble des composantes de la rémunération : traitement de base lié à
un corps, un grade et un échelon, plus divers régimes indemnitaires. Ces différences seront analysées plus précisément dans la quatrième partie.
rapproche de la SFIO. Dans les entreprises publiques et privées, le patronat fait le choix du monopole de l'organisation du travail, quitte à devoir accorder des augmentations de salaire, et relègue les comités d'entreprise à la gestion des « œuvres sociales ». Dans l'État, les comités techniques des ministères sont rarement saisis des questions concernant l'organisation des services publics ; quand ils le sont, l'administration centrale ne tient pas compte de leurs avis.
Au bout du compte, la Libération est une parenthèse avant le retour au système antérieur, fondé sur une stricte hiérarchie de commandement. Les hauts fonctionnaires, les ministres, les parlementaires et, de manière plus générale, les cadres supérieurs de l'État ne sont pas disposés à céder la moindre parcelle de leur pouvoir sur l'organisation opérationnelle du travail. Mais, tandis que le management scientifique et la discipline taylorienne triomphent dans les entreprises publiques et privées, du fait de leur implantation progressive depuis les années 1920 et du contexte favorable créé par la mise en place du Plan, dans les ministères, les espoirs de consultation et de coopération laissent place à la réaffirmation de la vieille discipline militaire. L'obéissance revendiquée par la majorité des cadres publics n'est pas celle, productiviste, de la codification détaillée des gestes et de l'atteinte d'objectifs de rendement, mais celle, juridique, du respect des ordres, des règlements et de la hiérarchie corporatiste. La forme de bureaucratie qu'ils défendent n'est pas productiviste, mais purement wébérienne.
En retour les petits et moyens fonctionnaires neutralisent tous les dispositifs mis en place par le cabinet Thorez et la direction de l'UGFF-CGT en vue d'améliorer la productivité des services publics. Ils disposent désormais en effet d'un contre-pouvoir syndical sur la gestion du personnel, institué au niveau des commissions administratives des différents corps, bien plus important que celui que les syndicats des entreprises acquièrent au travers des conventions collectives de branche et des grilles de classification. Le salaire au rendement n'est jamais mis en place, du fait de résistances multiples aussi bien que des difficultés réelles à le mesurer, faute de disposer du dispositif adéquat. Dans les commissions paritaires des corps d'employés, de professionnels reconnus et de cadres subalternes, les syndicats protègent les fonctionnaires d'un possible arbitraire politique en refusant l'avancement au choix pour lui substituer le critère de l'ancienneté, avec l'appui des tribunaux administratifs. La distinction du grade et de l'emploi n'est pas réellement appliquée, si bien que la promotion automatique en vient à régir non seulement l'augmentation des salaires mais, en bas de la hiérarchie du moins, la succession des différents postes qui composent la carrière type au sein d'un corps. Déjà critiqués par de nombreux militants CGT de base au moment du consensus productiviste de 1945-1946, salaire au rendement et avancement au choix sont enterrés au profit
de l'égalité salariale et de la neutralisation maximale de la concurrence entre individus. Une compétition subsiste, mais elle oppose les différents corps plus que les agents pris un par un.
En réalité donc, la bureaucratie wébérienne dans la forme spécifique que nous lui connaissons en France depuis 1945, loin d'être taillée dans un même bloc, résulte de l'échec d'un compromis négocié, suivie de la solidification durable du rapport de force entre les deux camps adverses dans un compromis de fait. Le compromis rêvé, qu'on pourrait nommer fordiste atténué avec coopération
syndicale, entendait échanger l'augmentation de la productivité et l'acceptation d'une discipline
accrue contre un contrôle syndical non seulement de la gestion du personnel, mais également de l'organisation des services. Le compromis réel, wébérien atténué avec contrôle syndical des
carrières, confie officiellement la totalité de l'organisation opérationnelle des services publics à une
hiérarchie qui applique les règlements des bureaux parisiens, tandis qu'une part de la gestion du personnel leur échappe presque totalement.
Le nouveau rapport salarial des fonctionnaires en porte durablement les traits : le rapport marchand s'atténue fortement, mais le rapport hiérarchique demeure formellement le même. Sur le premier versant, les hauts fonctionnaires restent largement soumis à un marché du travail politique, du fait de l'importance du passage par les cabinets ministériels dans l'accès aux postes de direction, soumis à la nomination discrétionnaire du gouvernement. Mais les employés titulaires, les professionnels et les cadres subalternes sortent du marché du travail et entrent dans une forme de salariat non-marchand, caractérisé par une concurrence interindividuelle minimale. Celle-ci s'exerce essentiellement à l'entrée de la carrière, sous la forme d'une compétition scolaire : un concours basé sur les connaissances théoriques fixe durablement la position des agents dans la hiérarchie des salaires, du prestige et du pouvoir. Après l'entrée dans la fonction publique, les seules formes de compétition qui demeurent sont collectives. Outre celle de l'ensemble des fonctionnaires pour rattraper l'inflation ou les augmentations salariales du secteur privé il s'agit, surtout, de la compétition des différents corps pour fixer leurs territoires et leurs salaires relatifs : elle concerne, à la fois, leur place dans la hiérarchie du point d'indice, les avantages de leurs régimes indemnitaires respectifs290, et l'étendue des fonctions comprises dans leurs espaces de carrière.
Sur le versant hiérarchique, le rapport salarial des fonctionnaires continue d'être fondé sur l'obéissance à des règlements détaillés et centralisés. Il exerce une très grande contrainte de
conformité, mais sans l'allier à une forte contrainte de rythme, ancrée dans les machines et dans les
290 Par salaire des fonctionnaires, j'entends la somme du traitement de base, lié au grade dans le corps et à l'ancienneté,