En la exposición de los problemas y las propuestas para resolverlos pueden haberse pasado por alto DOJXQDV FXHVWLRQHV IXQGDPHQWDOHV UHODFLRQDGDV FRQ la calidad de los servicios y la atención al cliente.
Algunas se han recogido en la norma ISO 24510 (2007), Actividades relacionadas con los servicios de agua potable y de agua residual: Directrices para la evaluación y la mejora del servicio a los usuarios, TXHWUDWDGHPHMRUDUODDWHQFLÐQDOFOLHQWH&RQHVWD norma se espera contribuir a aumentar el índice de cumplimiento por parte de los clientes en cuanto al SDJRGHWDULIDVHQWUHRWUDVFRVDVHLQLFLDUXQFÊUFXOR
330 PNUD, 2015, Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, op. cit.
331 PNUD, 2015, Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, op. cit.
virtuoso de aumento de calidad y ampliación de las UHGHV0HUHFHODSHQDH[SOLFDUORVREMHWLYRVDFRUGDGRV por los representantes de los consumidores para su incorporación en la norma ISO 24510332, habida cuenta de que esta ha sido ampliamente adoptada en América Latina y de que, en el momento de redactar este PDQXDOVHHQFRQWUDEDHQODIDVHƄQDOGHDSUREDFLÐQ una norma similar relativa a los servicios energéticos (ISO 50007). La norma debe aplicarse a los sistemas de agua no canalizada a través de la red, es decir, a aquellos que no necesariamente están conectados IÊVLFDPHQWH QL WRWDOPHQWH LQWHJUDGRV 'HEH DSOLFDUVH a servicios tales como los de distribución de agua potable embotellada y en camiones, o de letrinas secas y vaciado de pozos negros. Además, si no se presta el servicio, los usuarios deben tener derecho a saber cuándo lo recibirán:
• El principio de la distribución equitativa de los servicios. Si las redes existentes están VXMHWDV FRPR PXFKDV OR HVW¾Q D FRUWHV GH suministro, estos deben gestionarse de manera equitativa, de modo que los distritos pobres no resulten discriminados, como habitualmente ocurre en muchos países.
• Debe existir un derecho al servicio en virtud de un contrato. El contrato debe ser qLPSOÊFLWRr HV GHFLU TXH QR QHFHVDULDPHQWH WLHQH TXH DGRSWDU OD IRUPD GH XQ GRFXPHQWR individualizado impreso en papel para cada hogar. Por supuesto, los derechos contractuales deben constar por escrito para TXH ORV XVXDULRV SXHGDQ HMHUFHUORV SHUR ORV interesados también deben tener la posibilidad de reclamar esos derechos cuando no están en posesión de un contrato escrito. Esta posibilidad es especialmente importante para la considerable proporción de la población DGXOWDPXQGLDOTXHHVDQDOIDEHWD
• Se necesita la participación del público en la regulación del servicio, no necesariamente en su gestión interna, aunque no debería descartarse esa posibilidad cuando los modelos VHGHVDUUROOHQHQIRUPDGHFRRSHUDWLYDV3DUD ello se requiere la creación de espacios de SDUWLFLSDFLÐQ \ OD SXEOLFDFLÐQ GH LQIRUPDFLÐQ SHUWLQHQWHHQIRUPDFRPSUHQVLEOH
• Deben desarrollarse métodos de pago que permitan ayudar a las personas de bajos ingresos3RUHMHPSORHVELHQVDELGR TXH ORV FRQVXPLGRUHV GH EDMRV LQJUHVRV
332 Simpson R., 2007, The ISO Draft Standard for Water and Waste Water Services .DPSDOD 8JDQGD ,QVWLWXWR GHO
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SUHƄHUHQUHDOL]DUSHTXHÎRVSDJRVSHULÐGLFRV\
en esas circunstancias, no suelen estar menos dispuestos a pagar que los consumidores que cuentan con más recursos.
• /RV SUHFLRV GHEHQ ƄMDUVH HQ IXQFLÐQ de una serie de factores, entre ellos, la capacidad de la población para pagar, los costos de producción, los precios históricos y la rentabilidad del capital (independientemente de si este es público o SULYDGR 1R KD\ QLQJXQD UHVSXHVWD ƄMD VREUH TXÆ IDFWRU GHEH SUHGRPLQDU VH WUDWD GH XQD decisión política de ámbito local.
8QDPHMRUDPX\E¾VLFDTXHSXHGHDWHQXDUODSUHVLÐQ SDUD TXH VXEDQ ODV WDULIDV FRQVLVWH HQ DXPHQWDU ORV índices de recaudación. En muchas economías en desarrollo y en transición se han registrado niveles de UHFDXGDFLÐQH[WUHPDGDPHQWHEDMRVDOJXQRVGHDSH QDVHO3338QLQFUHPHQWRGHODVWDULIDVSXHGHUH sultar sumamente provocador cuando es bien sabido que muchos consumidores optan en ese caso por no SDJDUSRUORTXHODPHMRUDGHODUHFDXGDFLÐQDXPHQWD
Otras innovaciones, que algunos consideran controvertidas, implican una elección del nivel de VHUYLFLRFRPRHOKRUDULRGHGLVSRQLELOLGDGRHOYROWDMH contratado), lo que podría permitir la prestación parcial GHOVHUYLFLRHQDXVHQFLDGHXQDRIHUWDDOWHUQDWLYD(VWD opción se ha brindado en razón de consultas llevadas DFDERHQDOGHDVDSDUWDGDVSRUHMHPSORHQOD]RQD este del Senegal334. Existe el riesgo de que esas prácticas sean criticadas por dar lugar a un doble rasero, pero al menos permiten prestar servicios a FRQVXPLGRUHVGHVIDYRUHFLGRV(QODV'LUHFWULFHVGHODV Naciones Unidas para la Protección del Consumidor se prevén distintos niveles de servicio con relación al agua y la energía, en las directrices 72 y 76, en las que VHKDFHUHIHUHQFLDDqQLYHOHVDSURSLDGRVGHVHUYLFLR FDOLGDG\WHFQRORJÊDr
Se pueden adoptar medidas relativas a los niveles de servicio tras consultar con los consumidores o, P¾V ELHQ FRQVXPLGRUHV SRWHQFLDOHV +D\ XQD ODUJD tradición de participación de los consumidores en
333 AICD, 2011, op. cit.
334 $JHQFH 6ÆQÆJDODLVH GpÆOHFWULƄFDWLRQ Étude du plan GpÆOHFWULƄFDWLRQGHODFRQFHVVLRQGH0DWDP5DQHURX%DNHO
la gobernanza de esos sectores, lo que también se reconoce en las directrices 72 y 76. En un DPSOLR HVWXGLR GH 0HLNH YDQ *LQQHNHQ \ RWURV VH establecen los diversos grados de participación de los consumidores en el sector del suministro de agua, que LQFOX\HQ OD LQIRUPDFLÐQ OD FRQVXOWD OD SDUWLFLSDFLÐQ y la reparación o el recurso335. Algunos sistemas participativos han tenido gran éxito (a menudo se cita HOFDVRGH3RUWR$OHJUHHQHO%UDVLO3RURWUDSDUWH HQ XQR GH ORV HMHPSORV GH PD\RU Æ[LWR GHO VHFWRU público, el de los servicios de abastecimiento de agua de Phnom Penh, no se recurrió en absoluto al modelo participativo, sino a un proceso dirigido336.
I. INTRODUCCIÓN DE LA COMPETENCIA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS
Las innovaciones en materia de política que se han DGRSWDGRHQORV×OWLPRVDÎRVSRUHMHPSORHQUHODFLÐQ con la competencia entre redes de suministro, el uso compartido de redes públicas y la competencia minorista, así como los nuevos modelos de propiedad (separación de los activos y las operaciones y separación del suministro y la gestión de la distribución, SDUDTXHVHHQFDUJXHQGLIHUHQWHVHPSUHVDVVHKDQ SUHVHQWDGRFRPRXQPHGLRGHOOHYDUODHƄFLHQFLDGH los mercados a los activos de propiedad pública. El supuesto éxito de la introducción de la competencia en el sector de los servicios públicos se ha visto cuestionado, en parte porque se ha hecho mucho ÆQIDVLV HQ ORV SUHFLRV D H[SHQVDV GH OD FREHUWXUD
\ HQ SDUWH SRUTXH FXDQGR VH OHV RIUHFHQ RSFLRQHV minoristas, muchos consumidores se equivocan en la elección y terminan pagando más que si no hubieran cambiado de proveedor337.
Claramente, estas dudas no se dan en el sector de las telecomunicaciones, donde el espectacular desarrollo GH OD WHOHIRQÊD PÐYLO HQ XQ UÆJLPHQ P¾V OLEHUDOL]DGR TXHHOGHODVDQWLJXDVUHGHVGHOÊQHDƄMDKDVXSXHVWR un éxito extraordinario y ha derivado, sobre todo en
IULFD2ULHQWDOHQRWURVÆ[LWRVFRPRHOGHVDUUROORGHOD EDQFDPÐYLO\RWURVVHUYLFLRVƄQDQFLHURV(OORVHGHEH en gran medida —tal vez casi exclusivamente— al desarrollo tecnológico, que ha reducido la necesidad
335 YDQ *LQQHNHQ 0 \ RWURV Ways to Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to Their Users
%DQFR0XQGLDO
336 Sonn Chan E. y otros, 2010, Sharing the Reform Process:
Learning from the Phnom Penh Water Supply Authority 0HNRQJ:DWHU'LDORJXHV
337 +LOOV - Getting the Measure of Fuel Poverty: Final Report of the Fuel Poverty Review /RQGRQ 6FKRRO RI Economics).
de realizar grandes inversiones iniciales, así como los costos de entrada, tanto para los proveedores de servicios como para los consumidores. Cabe recordar TXH HQ IULFD OD JUDQ PD\RUÊD GH ORV WHOÆIRQRV PÐYLOHV IXQFLRQDQ FRQ WDUMHWDV 6,0 GH SUHSDJR lo que ha atenuado considerablemente el riesgo comercial para los proveedores338. En otras palabras, HO VHFWRU GH ODV WHOHFRPXQLFDFLRQHV KD LGR GHMDQGR de ser un monopolio natural. No obstante, existe el riesgo de que puedan surgir nuevos monopolios FXDQGRKD\DYLQFXODFLRQHVHQWUHVHUYLFLRVƄQDQFLHURV y de telecomunicaciones en el seno de las mismas sociedades matrices. Esta coyuntura preocupa ahora HQ .HQ\D H LQFOXVR HQ 6RPDOLD GRQGH ODV UHPHVDV TXH VH UHDOL]DQ SRU WUDQVPLVLÐQ WHOHIÐQLFD VRQ XQD LPSRUWDQWHIXHQWHGHLQJUHVRV6HU¾QHFHVDULRSUHVWDU atención a estas cuestiones en los próximos años y tendrán que aplicarse los principios de la competencia.
1. Competencia en el mercado minorista
La elección del proveedor minorista se empezó D IRPHQWDU HQ HO 5HLQR 8QLGR GH *UDQ %UHWDÎD H ,UODQGDGHO1RUWHDƄQDOHVGHOVLJORSDVDGR\OD8QLÐQ Europea la ha adoptado a través de varias directivas VREUH HQHUJÊD +DVWD OD IHFKD OD PD\RUÊD GH ORV consumidores han optado por los precios regulados FXDQGR VH KD RIUHFLGR HVD SRVLELOLGDG HQ SDUWLFXODU HQ)UDQFLD8QGRFXPHQWRGHWUDEDMRGHOD&RPLVLÐQ Europea de 2011 señala que, por lo general, el índice GHFOLHQWHVTXHFDPELDQGHRSFLÐQHVEDMRVREUHWRGR entre los hogares, con muy pocas excepciones. Ello SXHGHDWULEXLUVHDOKHFKRGHTXHORVSUHFLRVRIUHFLGRV SRU GLIHUHQWHV SURYHHGRUHV QR VRQ VXƄFLHQWHPHQWH DWUDFWLYRVFRPRSDUDMXVWLƄFDUHOFDPELR(VWHDQ¾OLVLV VH YH WDPELÆQ FRQƄUPDGR SRU HO KHFKR GH TXH HO índice de cambio en volumen es superior al índice de cambio en puntos de medición, lo que indica que, con un nivel de consumo mayor, también es mayor la conveniencia de cambiar de proveedor339. Es decir, que ORVSULQFLSDOHVEHQHƄFLDULRVGHODSRVLELOLGDGGHHOHJLU serán, probablemente, los grandes consumidores industriales o comerciales340. Por otra parte, el costo GH IDFLOLWDU RSHUDFLRQHV GH FDPELR HV PX\ HOHYDGR En 1990, antes de que se autorizara la competencia minorista para los pequeños clientes en el Reino 8QLGR GH *UDQ %UHWDÎD H ,UODQGD GHO 1RUWH VROR HO GH OD IDFWXUD GH ORV FRQVXPLGRUHV GRPÆVWLFRV se destinaba a pagar gastos de suministro, como
338 AICD, op. cit.
339 Comisión Europea, 2011, Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity MarketGHMXQLR
340 3RZHU8QLWHG.LQJGRPPrices Fall for Some but Stay the Same for Others.
ORV UHODFLRQDGRV FRQ OD IDFWXUDFLÐQ \ OD OHFWXUD GH contadores. A mediados de la década pasada, el nivel HUD GHO 341 (IHFWLYDPHQWH TXLHQHV QR FDPELDQ de proveedor están subsidiando a quienes sí lo hacen
\UHVXOWDQEHQHƄFLDGRV
La competencia minorista ha suscitado interés HQ XQD QXHYD IXQFLÐQ GH ODV DVRFLDFLRQHV GH consumidores, como compradores colectivos en VXEDVWDV GH HQHUJÊD (QWUH ORV HMHPSORV UHFLHQWHV ƄJXUDQOD2UJDQL]DFLÐQGH&RQVXPLGRUHV\8VXDULRV GH(VSDÎD\OD8QLRQIÆGÆUDOHGHVFRQVRPPDWHXUV de Francia. Las asociaciones toman nota de los consumidores que están interesados y negocian FROHFWLYDPHQWH HQ VX QRPEUH SDUD REWHQHU WDULIDV
\ FRQGLFLRQHV P¾V YHQWDMRVDV TXH ODV TXH DTXHOORV podrían optar individualmente. El número de contratos ƄQDOHV HV PHQRU TXH ODV GHFODUDFLRQHV GH LQWHUÆV (aproximadamente la mitad, en el caso de Francia,
\ PX\ LQIHULRU HQ HO GH (VSDÎD SHUR HO DKRUUR SDUD TXLHQHV ƄUPDQ XQ FRQWUDWR SXHGH VHU FRQVLGHUDEOH 196 euros al año en la primera ronda de subastas en Francia en 2013. Esas iniciativas colectivas quizá DUURMHQUHVXOWDGRVSRVLWLYRVSDUDORVPLHPEURVSHUR
SXHGHQEHQHƄFLDUVHWDPELÆQTXLHQHVQRORVRQ"/DV asociaciones sostienen que gracias a la presión que HMHUFHQ VREUH ODV HPSUHVDV WRGRV ORV FRQVXPLGRUHV SXHGHQUHVXOWDUEHQHƄFLDGRV1RREVWDQWHGDGRTXH la competencia minorista parece conllevar gastos administrativos considerables (aunque en gran medida RFXOWRVORVEHQHƄFLRVSDUDWRGRVORVFRQVXPLGRUHV siguen siendo inciertos.
2. Exclusividad
El hecho de que la política de la competencia en la HVIHUDGHORVVHUYLFLRVS×EOLFRVKD\DVXIULGRUHYHVHV no implica necesariamente que la solución estribe en mantener la exclusividad. Un caso dramático observado en los barrios marginales de Dar es Salaam, en Tanzanía342, muestra que la apertura de los mercados y la aceptación de una pluralidad de SURYHHGRUHVGHVHUYLFLRVLQFOXLGRVORVLQIRUPDOHVHV IXQGDPHQWDO SDUD HO ELHQHVWDU GH ORV FRQVXPLGRUHV De hecho, la imposición de la exclusividad podría WHQHU HO HIHFWR SHUQLFLRVR GH UHGXFLU HO QLYHO GH calidad. El servicio en cuestión en este caso era el vaciado de pozos negros y letrinas, del que la ciudad tenía el monopolio. Puesto que el servicio no podía atender la demanda, los clientes con más medios UHFXUUÊDQDXQVLVWHPDqU¾SLGRrGHSDJRSRUHOYDFLDGR de pozos con equipo de aspiración, mientras que
341 7KRPDV 6 q7KH JULQ RI WKH &KHVKLUH FDWrEnergy Policy
342 PPIAF, 2012, Lessons Learned: Small-Scale Service Providers have a Contribution to Make.
ORV SREUHV UHFXUUÊDQ D qEX]RVr LQIRUPDOHV SDUD TXH vaciaran los pozos manualmente y luego vertían los UHVLGXRVGHIRUPDLOHJDOORTXHGLROXJDUDSURWHVWDV de vecinos. Varios de estos buzos llegaron a ser atacados, por lo que en muchos casos se vieron obligados a hacer su ya desagradable y peligroso WUDEDMRDODPSDURGHODRVFXULGDG8QDGHODVDXWRUDV TXH HVWXGLÐ HO FDVR 0XNDPH .DULXNL DERJÐ SRU que los municipios renunciaran a sus monopolios y legalizaran una prestación alternativa de los servicios D WUDYÆV GH XQ PDUFR MXUÊGLFR TXH LQFRUSRUDUD SRU HMHPSOR D ODV RUJDQL]DFLRQHV FRPXQLWDULDV &RQ el tiempo, se siguieron en parte esas sugerencias (concesión de licencias, acceso a los depósitos) y la VLWXDFLÐQPHMRUÐKDVWDHOSXQWRGHTXHODVWDULIDVVH UHGXMHURQ VHQVLEOHPHQWH \ HO Q×PHUR GH UHFHSWRUHV del servicio aumentó. En este caso, la dependencia de un monopolio legal resultó ser contraproducente
\KDEÊDGHMDGRIXHUDGHODFLUFXODFLÐQDSURYHHGRUHV independientes aptos.
J. CONCLUSIÓN
Los mercados abiertos de servicios públicos son cada vez más habituales, tanto en los países en desarrollo FRPRHQORVGHVDUUROODGRV&RQODSUROLIHUDFLÐQGHORV WHOÆIRQRVPÐYLOHV\GHODSURGXFFLÐQHQHUJÆWLFDin situ en virtud de una descentralización de los procesos, la relación entre proveedor y consumidor cambia GH PDQHUD IXQGDPHQWDO &XDQGR HO FRQVXPLGRU puede elegir, como ocurre en el sector de las telecomunicaciones, la política de protección de los consumidores pasa de la regulación de los servicios S×EOLFRV D OD GHƄQLFLÐQ GH QRUPDV GH FRPHUFLR \ D la política sobre la competencia. Esta situación sigue siendo prácticamente desconocida en los sectores de abastecimiento de agua y saneamiento, mientras que el de la energía está empezando a ocupar una posición intermedia en la medida en que la tecnología posibilita su descentralización. Los modelos de los servicios públicos cada vez más presentan mayor variedad, entre sectores y dentro de estos.
A. EL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN