Un processus lent des années 1970 aux années 1990, à l'ombre de l'hindutva

A partir des années 1970 se met en place un processus lent de réincorporation politique des migrants à la nation indienne. Il faut souligner le soutien apporté à ce processus par l’hindutva, la nébuleuse de la droite nationaliste hindoue (Jaffrelot, 1999).

a. Une lente évolution idéologique et pragmatique

L’évolution de l’attitude des autorités indiennes à l’égard des migrants correspond aux phases d’alternance politique en Inde, qui impriment autant de changements idéologiques au niveau de l’exécutif, et partant dans l’attitude officielle de l’Inde et ses dispositions légales à l’égard des émigrés et de la diaspora.

En 1977 la première défaite majeure du Parti du Congrès qui gouverne depuis l’Indépendance amène au pouvoir la coalition connue sous le nom de Janata Party. La composante nationaliste hindoue de cette très large coalition anti-Congrès obtient le portefeuille de ministre des Affaires Etrangères de l’Union Indienne, qui est donc détenu par Atal Bihari Vajpayee de 1977 à 198046. La présence de Vajpayee à ce poste modifie nettement l’attitude officielle de l’Inde mais ne se traduit pas de manière notable au niveau législatif. Ingrid Therwath souligne l’importance du tournant sous les gouvernements Janata : « Ce changement [d’attitude envers la diaspora] ne s’explique pas seulement par les migrations de masse vers le Golfe [qui prennent leur essor à la fin des années 1970], l’importance croissante des remises de fonds, et la bonne intégration des émigrés qualifiés dans leurs pays de résidence, mais aussi par la présence au gouvernement d’un nationaliste hindou et ancien swayamsevak47, A.B. Vajpayee » (Therwath, 2007, p.249). En effet le « nationalisme ethnique » de la droite hindoue (Jaffrelot, 1993) eut ainsi l’occasion d’influencer la manière dont la nation indienne était définie officiellement, qui était alors encore très marquée par le « nationalisme universaliste » de Gandhi et Nehru. Cette conception initiale associait la nation indienne au territoire, dans un souci de construction nationale et de pérennisation de l’unité territoriale dans le respect des diversités ; c’est au nom de cette conception territorialisée que la citoyenneté indienne avait été réservée aux personnes vivant en

46 _{L.K. Advani, autre figure majeure de la droite nationaliste hindoue, était le second ministre de cette mouvance}

dans le gouvernement Janata où il était en charge du portefeuille de l’information et de la radiodiffusion.

47

192 Inde en 1950 et 1955 (cf. A.2.b). Pour sa part le courant nationaliste hindou ne conçoit pas qu’une nation se limite à un territoire ; la nation indienne s’incarne dans la culture hindoue et ceux qui la partagent (Jaffrelot, 2006, p.46). L’hindouisme étant une religion fortement territorialisée, attachée à un certain nombre de lieux sur le territoire du sous-continent indien, l’appartenance à cette nation serait d’après eux basée sur le sang et sur l’hindouité c’est-à-dire sur l’appartenance à la communauté hindoue (Landy, 2006, p.222).

Cette divergence d’ordre idéologique s’exprime publiquement dès novembre 1977, lors du discours inaugural prononcé par A. B. Vajpayee au début d’un séminaire sur « The other India : the overseas Indians and their relationship with India » organisé à Delhi à l’India International Centre : « Même si nos fils et nos filles sont partis à l’étranger vivre et travailler, l’Inde ne leur tournera jamais le dos et ne manque pas de reconnaître à sa juste valeur leur loyauté indéfectible à leur culture et à l’héritage de leur mère patrie. »48 (Bahadursingh, 1979, cité par Hookoomsingh, 2003, p.13). Ceci représente une rupture de ton nette avec la pratique politique et diplomatique récente, quelques années à peine après les expulsions d’Ouganda (cf. I.A.2.a). C’est aussi une conception élitiste et utilitariste de la diaspora qui s’exprime, puisque de manière très pragmatique A.B. Vajpayee parle dans le même discours de transferts de technologie et d’investissements : « La communauté indienne de l’étranger peut faire beaucoup en soutenant l’industrie, la science et la technologie indiennes. » (ibid., p.14-15)49. On voit ici que les nationalistes hindous visent dans les faits à renouer moins avec l’ensemble de la diaspora qu’avec les migrants aisés et/ou très qualifiés, de manière plus pragmatique qu’idéologique. Cela renvoie aux conditions d’existence même de la droite nationaliste hindoue, largement soutenue par ses réseaux transnationaux ; contextuellement il faut rappeler que le RSS (cf. note n°47), qui est au cœur de la Sangh Parivar, a été interdit en juillet 1975 durant l’état d’urgence, et a survécu en partie grâce à ses cellules étrangères (Therwath, 2007, p.247-248).

La période durant laquelle le Janata est au pouvoir voit quelques initiatives allant dans le sens d’un rapprochement des émigrés et de la diaspora, notamment la création d’une Indian Overseas cell au Ministère des Affaires Etrangères (1977-1982) ; toutefois aucune disposition décisive sur le plan législatif n’est prise qui remette en cause la posture d’ « indifférence ».

48 _{« Though our sons and daughters have gone abroad to work or reside there, India will never disown them or fail to}

appreciate and respect their essential loyalty to their culture and heritage of the mother country » (Hookoomsingh, 2003, p.13)

49

“There is a great deal which can be done by the Indian community abroad to promote Indian industry, science and technology.” (ibid., p.14-15)

L’appel aux immigrés, en tout cas à l’élite, se pérennise dans les faits au sein même des instances dirigeantes, en dépit du retour au pouvoir du Parti au Congrès à partir de 1980. Elle correspond chronologiquement à l’épuisement du paradigme du brain drain remplacé à la fin de la décennie par celui du brain gain, c’est-à-dire l’idée qu’il vaut mieux chercher à récupérer les fruits de la formation et de l’expérience des expatriés qualifiés de manière plus variée que d’attendre leur retour (Meyer & Charum, 1995). Lorsque Rajiv Gandhi accède au poste de premier ministre de l’Inde en 1984, il rompt en effet avec « l’indifférence étudiée ». Il met en place une nouvelle Overseas Indian division au Ministère des Affaires Etrangères (1984-1992) et n’hésite pas à recourir à l’expertise de conseillers immigrés, dont la figure emblématique est Sam Pitroda, brillant ingénieur NRI des États-Unis, qui est invité à créer la C-DoT (Center for Development of Telematics) et lance en 1987 la réforme des télécommunications en Inde. Balaji Parthasarathy, étudiant les politiques de l’Inde dans ce domaine, parle même de « l’ère Pitroda » (Pitroda era), ce qui souligne l’importance de ce conseiller (2000, p.214-218). Faire ainsi appel à des immigrés aux plus hauts niveaux de l’Etat représente une reconnaissance publique significative, par laquelle Rajiv Gandhi prend ses distances avec le discours officiel du brain drain par ses actions. Marie-Carine Lall écrit : « Avec Rajeev Gandhi au pouvoir, NRI devint un mot à la mode et l’idée d’une « autre Inde » de l’étranger commença à se faire jour dans la conscience collective en Inde. » (2001, p.152)50. L’évolution des mentalités se marque aussi dans la sphère médiatique : Ingrid Therwath, dépouillant l’hebdomadaire indien phare India Today, relève l’apparition en 1982 d’une rubrique permanente « NRI » dans les pages économiques du magazine, et la croissance des sujets les concernant (2007, p.122-129).

La diaspora suscite d’ailleurs l’intérêt économique direct de Delhi. En 1992 le gouvernement étend les possibilités bancaires et les canaux d’investissements de la diaspora (création des comptes Non Resident Non Repatriable Accounts, des India Development Bonds, création de l’Indian Investment Center) pour faire face à la crise de la balance des paiements que les retraits de fonds des NRI a contribué à aggraver (Lall, 2001, p.155-162 ; Edwards, 2008, p.454). De même, en 1998, l’Inde fait face aux sanctions économiques imposées par la communauté internationale après les premiers essais nucléaires indiens en partie grâce à l’émission de bons destinés à la diaspora (Resurgent India Bonds) qui connaissent un grand succès, lui permettant de collecter dix milliards de dollars (ibid., p.456 ; Therwath, 2007, p.221-225).

50

« With Rajiv Gandhi in power ‘NRI’ became a buzzword and the consciousness of ‘another India’ abroad started to grip the Indian mind. » (Lall, 2001, p.152)

194 b. Une étape décisive du retour vers la diaspora : les gouvernements BJP et la carte

de PIO

Le moment décisif de cette évolution a lieu durant la période où le BJP (Bharathiya Janata Party), qui est l’émanation politique au niveau national de la Sangh Parivar, occupe le pouvoir au niveau national de 1998 à 2004 dans le cadre de l’Alliance Nationale Démocratique (NDA). Un certain nombre de progrès sur le plan législatif ont lieu durant cette période ; non seulement ils n’ont dans l’ensemble pas été remis en cause lors de l’alternance de 2004 qui a ramené au pouvoir l’Alliance Unie Progressiste (UPA) dominée par le Congrès, mais celle-ci a poursuivi et prolongé un certain nombre des initiatives de la NDA. Ainsi peut-on parler d’un processus d’élargissement de la nation indienne aux immigrés et à la diaspora. On peut faire état ici des deux premières initiatives marquantes sur cette question, prises au début du mandat de l’UPA : la création d’une carte pour les People of Indian Origin (PIO card) en 1999, et la mise en place en avril 2000 du Haut Comité sur la diaspora chargé de rédiger un rapport (cf. I.B.2), rendu en décembre 2001, dont les recommandations ont largement guidé la politique du gouvernement depuis.

La « carte » de PIO est mise en place en mars 199951. Ce document leur accorde un certain nombre de facilités douanières et légales pour une période de dix ans : droit d’entrée et de résidence en Inde sans visa pour toute période inférieure à 180 jours ; mêmes droits économiques, financiers et à l’éducation que les NRI. En revanche elle n’accorde aucun droit politique. Le rapport d’étape du Haut Comité sur la Diaspora sur la carte de PIO de décembre 2001 souligne à juste titre qu’ « [elle] octroie [aux PIO] un ensemble de droits et de privilèges qui ne sont pas accessibles aux ressortissants étrangers »52 (2001, p.363). En ce sens le gouvernement indien établit ainsi une distinction nette entre les membres de la diaspora et le reste des non-Indiens, en rapprochant les premiers d’une portion des ressortissants indiens, les NRI. Dans la mesure où la citoyenneté indienne est exclusive de toute autre (cf. encadré n°4.1), on peut donc considérer ce statut comme une évolution qui répond en partie à la revendication en faveur de la double nationalité qui existe dans la sphère diasporique et qui est relevée par Marie-Carine Lall (2001, p.243-246) et par le Haut Comité pour la Diaspora (2001, p.509-511)53.

51 _{Le décret d’application est reproduit dans le rapport du Haut Comité sur la diaspora (2001, p.371-375).}

52 _{« It confers a cluster of rights and privileges, which are not conferred on foreign citizens. » (High level committee}

on Indian diaspora, 2001, p.363)

53 _{L’hypothèse d’accorder la double-nationalité faisait l’objet d’une réflexion politique dès le début des années 1990.}

Ainsi en 1992 une réunion interministérielle examine et rejette la possibilité d’un aménagement en vue de la mise en place de la dual citizenship (High level committee on Indian diaspora, 2001, p.360 ; Edwards, 2008, p.455).

Toutefois l’accès à la carte de PIO est restreint à l’origine par deux conditions : il faut pouvoir faire état d’une ascendance indienne (jusqu’à la quatrième génération) et être en mesure de s’acquitter de son prix élevé (1000 dollars US en 1999). Aussi cette carte a-t-elle été dans un premier temps peu demandée : le rapport d’étape du Haut Comité sur la Diaspora relève que seules mille cent personnes l’ont obtenue en un peu plus de deux ans (2001, p.361). Le caractère élitiste de cette carte apparaît à travers ces deux pré-requis. Le prix fixé en 1999 ne la rend accessible qu’aux membres les plus aisés de la diaspora ou à des immigrés naturalisés vivant et travaillant dans des pays riches. La nécessité de fournir des preuves d’ascendance indienne exclut aussi une partie des personnes issues du coolie trade : celles dont les familles sont parties très anciennement et qui ont perdu tout contact avec l’Inde, contrairement par exemple aux familles descendant de passengers, dont l’émigration a été souvent plus tardive, et était fréquemment inscrite dans des logiques transnationales marchandes préexistantes qui ont permis le maintien de liens notamment matrimoniaux avec l’Inde54 (cf. I.A.1). Cela témoigne du caractère sélectif, élitiste et économique de l’intérêt manifesté par l’Etat indien à sa diaspora à travers ce projet. La carte de PIO a été rendue plus accessible financièrement sinon plus attractive en 2003, suite aux recommandations du rapport du Haut Comité (cf. infra) : prix divisé par quatre, extension de sa durée de validité. Cela nous semble témoigner de l’approfondissement de la politique de l’Etat indien à l’égard de sa diaspora. On est ainsi passé de la recherche pragmatique de profits à court terme qui prévalait depuis les années 1970, à une conception élargie de la nation. Le chapitre 36 du rapport du Haut Comité développe d’ailleurs la notion de nationalité, en la distinguant nettement de celle de citoyenneté, en ces termes : « la nationalité […] a plus à voir avec l’identité culturelle qu’avec une question de droits politiques et individuels. »55 (ibid., p.501). La nationalité relèverait donc de l’appartenance à une identité commune pré-étatique, renvoyant à une conception essentialiste de l’indianité, alors que la citoyenneté correspond à l’exercice plein et entier de droits politiques constitutionnels. Cela conforte ce que disait le rapport intermédiaire sur la carte de PIO : « Tandis qu’un passeport indien est un document établissant la citoyenneté, une carte de PIO est un passeport de nationalité ou d’origine nationale »56 (ibid., p.363).

Pour conclure, si la carte place les PIO dans une situation certes privilégiée, il faut souligner qu’elle ne les réintègre pas pour autant à la population indienne, dont ils restent bien distincts car

54 _{Cette exclusion de facto d’une majorité de descendants de migrants sud-asiatiques de la carte de PIO est soulignée}

par exemple dans le cas sud-africain par Landy (2003), Dickinson & Bailey (2007).

55 _{« Nationality […] is more a description of cultural identity than a matter of political and personal rights. »} 56

« Whereas an Indian citizen’s passport is a document of citizenship, a PIO card is a passport of nationality or

196 privés de tous les droits et devoirs civiques. De plus elle ne concerne pas l’ensemble de la diaspora, écartant les groupes issus du coolie trade les plus isolés (Afrique du Sud, Antilles) qui sont aussi les plus fragiles économiquement. Il s’agit donc d’un dispositif de portée limité, limites qui sont dessinées par le gouvernement indien lui-même, en rapport avec sa conception sélective de la diaspora.

Ces évolutions politiques majeures survenues dans un laps de temps somme toute restreint participent d’un contexte politique nouveau en Inde et tendent à effacer le stigmate nehruvien sur la migration. Elles sont marquées tout du long par deux biais, économique et élitiste, présents dans la politique menée depuis la création du statut de NRI jusqu’à la première mouture de la carte de PIO. On peut donc parler d’un « retour » de l’Etat indien vers ses immigrés et sa diaspora, en tout cas une partie d’entre eux qui inclut les migrants très qualifiés. L’Inde, qui n’a par ailleurs jamais vraiment cherché à faire rentrer les migrants qualifiés, sacrifie en l’occurrence au glissement du paradigme du retour à « l’option diaspora » (Meyer, 2001) c’est-à-dire la possibilité de développer des liens avec les communautés scientifique et technique expatriées pour à la fois en tirer des bénéfices pour son propre développement et pour son potentiel géopolitique, l’utiliser éventuellement comme arme de « soft power »57. Ces initiatives sont d’ailleurs de manière très pragmatique instrumentalisées sinon détournées de leur vocation première par ces migrants pour faciliter leur retour en Inde, c e que nous détaillerons plus loin (cf. IX.A). Enfin il faut noter que nous avons dressé le tableau des avancées politiques jusqu’en 2003, tel qu’il se présentait au moment des enquêtes à Bangalore ; nous évoquerons également dans le dernier chapitre les évolutions ultérieures et les effets qu’elles ont pu avoir.

57 _{Ingrid Therwath a montré dans sa thèse les occasions où les communautés indiennes à l’étranger ont durant les}

quinze dernières années pu servir les intérêts politiques du gouvernement indien, par exemple en faisant pression sur les élus américains des deux Chambres en faveur de l’Inde ou en servant de cheville ouvrière pour des rapprochements bilatéraux (2007, p.356-399).

Conclusion

Au terme de ce chapitre nous proposons de parler de mythe du non-retour. En effet le retournement méthodologique du paradigme ainsi que les éléments empiriques et monographiques analysés ont souligné le fait que les retours avaient lieu, ce qui est un attendu théorique. Ainsi le phénomène récent que nous analysons relève moins d’une rupture contemporaine qu’il ne s’inscrit dans le prolongement d’une tendance lourde quoique discrète. Il participe des échanges denses tissant sur le temps long le champ migratoire des Indiens les plus qualifiés. Le non-retour apparaît comme un mythe populaire et officiel, élément fondateur d’un discours politique utile dans une période bien circonscrite sur les plans historique et géopolitique, qui n’est pourtant pas celle où le déséquilibre entre départs et retours semble pourtant avoir été le plus marqué. En effet on a pu relever la rupture entre les deux décennies qui ont immédiatement suivi l’Indépendance - où peu de retours mais aussi peu de départs avaient lieu - et la période postérieure à 1965 où l’explosion des départs consécutive à l’ouverture des pays neufs anglo- saxons a été concomitante d’une fermeture de l’économie indienne aux returnees. Ce mythe recouvre également de nombreux échecs et difficultés expérimentés par les returnees, qui ont pu entraîner une non-pérennisation massive de la migration de retour. Ceci diffère donc d’une absence totale de retours, distinction que l’on prendra garde de faire par la suite.

La posture officielle de l’Etat indien sur cette question a par ailleurs connu de réelles évolutions qui correspondent aussi au passage du paradigme du brain drain à celui du brain gain. Il importe pour notre propos que ces évolutions soient orientées dans une perspective élitiste : l’Inde dessine et restreint les contours de la diaspora à sa convenance, comme le montre l’expérience de la carte de PIO. Dans la perspective du brain gain, l’Etat indien s’intéresse principalement à la population résidant dans les pays riches de migrants éduqués, pouvant potentiellement contribuer au développement du pays et constituer une arme de soft power sur le plan des relations internationales. Ces éléments créent un nouveau contexte, dont le retentissement dans la sphère transnationale est difficile à évaluer, mais qui constituent un « retour » incontestable du pays vers ses migrants et sa diaspora.

Chapitre 5