Procédure et droit cantonal

Les droits cantonaux genevois, vaudois, jurassiens, neuchâtelois et fribourgeois sont étudiés, car seuls ces cantons ont fait 1 'objet de 1' enquête menée lors du séminaire de droit pénal de 1' année 1991-1992^5. Des rubriques semblables ont été appliquées à chaque droit afin de faire ressortir les similitudes et différences de chaque canton^6.

A. Autorité compétente

Il revient, en premier lieu, au droit cantonal de déterminer quelle est l'autorité compétente énoncée dans le Code pénal et la procédure à suivre^7.

4 ATF 119 IV 5.

5 Voir chapitre IV.

6 Voir appendices I à V du présent chapitre qui font état des dispositions en vigueur dans les cantons concernés au 31 janvier 1994.

7 Cependant, le Département fédéral de justice et police est compétent pour la prise de décision concernant les libérations conditionnelles, lorsque l'arrêt a été rendu par une juridiction fédérale civile de répression ( art.91it.f de l'Ordonnance donnant aux départements et aux services qui leur sont subordonnés la compétence de régler certaines affaires (Ordonnance sur! a délégation de compétences) du 28 mars 1990).

Trois types d'organisation de 1' autorité compétente sont connus: le modèle judiciaire, administratif pur et mixte^8.

En Suisse, deux voies se distinguent principalement: certains cantons optent pour une voie administrative au règlement de la libération conditionnelle et à sa réintégration (Neuchâtel, Jura, Fribourg- modèle administratif pur), d'autres instituent une commission mixte regroupant des services administratifs et des magistrats (Neuchâtel, Genève, Vaud -modèle mixte). Un juge seul est parfois compétent (régime exception-nel à Neuchâtel- modèle judiciaire).

A noter que seul le canton du Jura connaît une voie purement administrative. En effet, le Département de la justice et de l'intérieur est compétent pour exécuter les peines privatives de liberté et les mesures de sûreté prononcées par des tribunaux jurassiens, et il exerce toute compétence en matière de libération conditionnelle et de réintégration (voir appendice V).

Les autres cantons suivent principalement une voie tout en faisant des emprunts à l'autre. Il n'est donc pas possible de caractériser chaque canton par un modèle unique.

En effet, est-il plus judicieux de confier le prononcé de la libération conditionnelle et sa réintégration à une seule autorité- dans l'affirma-tive à celle de jugement ou à une autre autorité d'exécution- ou faut-il des autorités différentes soit pour la libération conditionnelle et pour la réintégration, soit selon le type de libération conditionnelle?

Chaque canton a sa solution; mais même à l'intérieur du système choisi, aucun critère rationnel ne semble régir la procédure applicable.

Ainsi, dans le canton de Neuchâtel, - selon les dispositions sur 1' exécution des peines et mesures modifiées au début de 1' année 1994, adoptées mais non encore entrées en vigueur - la commission de libération est compétente pour ordonner la libération conditionnelle des condamnés à la réclusion pour plus de cinq ans ou celle des condamnés à d'autres peines si le Département le décide avec 1' accord du ministère public. Elle est également compétente pour ordonner la libération conditionnelle et la réintégration des délinquants d'habitude internés et

la libération à l'essai des délinquants anormaux et leur réintégration. Le Département de la justice, de la santé et de la sécurité est compétent pour prononcer la libération conditionnelle et la réintégration des condamnés à la réclusion pour cinq ans au plus ou à l'emprisonnement. Quant à la libération conditionnelle et à la réintégration des alcooliques, des toxicomanes et des jeunes adultes, le président de l'autorité judiciaire qui a statué dans la cause est compétent.

Quels critères ont dicté un tel choix? Si l'on estime quel' autorité de jugement est mieux à même de prononcer la libération conditionnelle et la réintégration d'un délinquant dont elle a jugé la cause parce qu'elle le connaît, pourquoi ne serait-ce pas le cas pour la libération conditionnelle des articles 38, 42 et 43 du Code pénal? Pourquoi la commission ne serait-elle pas compétente pour tous les cas de libération conditionnelle ou, si l'on estime que le Département est l'autorité d'exécution, pour-quoi n'est-il pas compétent?

A noter que, selon les dispositions encore en vigueur, la commission n'existe pas. Le Département est compétent pour prononcer la libération conditionnelle des condamnés à la réclusion et à l'emprisonnement et des délinquants d'habitude et leur réintégration, mais le président de l'autorité qui a statué dans la cause est compétent en matière de libération conditionnelle et de réintégration des articles 43, 44 et lOOter CP (voir appendice III). Cette solution suscite les mêmes interrogations que le système futur qui a encore alourdi la procédure.

S'agissant du canton de Vaud, une commission de libération a été instituée pour décider des libérations conditionnelles des articles 38 et 42 CP. La réintégration de ces cas est de la compétence du Département de la justice, de la police et des affaires militaires. La commission ne serait-elle pas mieux à même de décider puisqu'elle a déjà eu à en traiter ou est-ce pour supprimer un risque de partialité que deux autorités sont compétentes? De plus, on ne comprend pas pourquoi le Département est compétent pour la libération conditionnelle et la réintégration des articles 43,44 et lOOter, à défaut de la commission (voir appendice II).

A ces interrogations, le chef du Service pénitentiaire du canton de Vaud, explique, s'agissant de la libération conditionnelle des articles 38 et 42 CP, que en cas d'inobservation des conditions légales ou spéciales octroyées au libéré conditionnel (art. 38 ch.4 et 45 ch.3 CP), aucun pouvoir d'appréciation n'est laissé à l'autorité administrative

cantona-le, qu'il serait donc superflu de faire appel à la commission de libération pour décider de la réintégration. Certes, mais qu'en est-il des cas de réintégration facultative?

S'agissant de la libération conditionnelle des articles 43,44 et lOOter du Code pénal, il n'est pas impérieux de recueillir l'avis d'une commis-sion pluridisciplinaire car les établissements spécialisés et les médecins concernés se prononcent régulièrement, de leur propre chef, quant aux mesures adéquates à prendre.

Dans le canton de Genève, dont la procédure est encore compliquée par une mauvaise mise à jour des textes légaux, une commission de libération est instituée pour la libération conditionnelle des articles 38, 42 et 1 OOter CP et leur réintégration excepté celle de 1' article 42 CP pour laquelle la Cour de justice ou le Tribunal de police sont compétents. Le conseil de surveillance psychiatrique est compétent pour la libération conditionnelle et la réintégration des articles 43 et 44 (toxicomanes), la commission de surveillance des alcooliques condamnés pour celles des individus faisant l'objet d'une mesure au sens de l'article 44 CP (voir appendice I). La procédure genevoise est ainsi complexe, mais ration-nelle dans la mesure où 1' autorité compétente est la même en matière de libération conditionnelle et de réintégration, excepté le cas de 1' article 42 du Code pénal.

Quant au canton de Fribourg, une commtsston de libération est également instituée, mais elle est seulement consultative, la décision appartenant au chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires tant pour la libération conditionnelle que pour la réintégration (voir appendice IV).

En définitive, une seule constante apparaît: la libération condition-nelle et la réintégration des articles 38 et 42 CP sont généralement traitées de la même façon, les articles 43 et 44 CP formant un autre groupe, sous réserve d'exceptions.

B. Procédure applicable

La procédure applicable est administrative^9• Elle est plus ou moins détaillée selon les cantons. Des normes de procédure se trouvent dans les lois spéciales, dans les lois de procédure administrative - quand elles s'appliquent. Les cantons doivent respecter les principes généraux de la procédure administrative tirés de l'article 4 de la Constitution fédérale.

Si des lois cantonales font défaut, ces principes s'appliquent directe-ment.

S'agissant de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), son article 6 n'est pas applicable en la matière car il ne s'agit plus d'un «accusé» mais d'un «condamn黹⁰•

Lorsqu 'un canton désigne un département comme autorité compé-tente, les textes légaux sont tacites quant à la procédure à l'intérieur même de ce dernier. Il faudra souvent se rapporter à la loi de procédure administrative, si elle existe.

C. V oies de recours a. Au niveau cantonal

Certains cantons instituent des voies de recours, d'autres non, ces dernières pouvant encore être différentes selon le type de libération conditionnelle ^11•

Ainsi, dans le canton de Neuchâtel, les décisions de la commission et du président de 1' autorité judiciaire qui a statué dans la cause peuvent faire l'objet d'un pourvoi à la Cour de cassation pénale. Les décisions du Département peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal adminis-tratif.

9 Voir note 2 du présent chapitre.

10 Cf. PoNCET D., La protection del' accusé par la Convention européenne des droits de l'homme, thèse, 1977, Genève, pp. 124 ss.

11 Il n'est pas fait état dans le présent chapitre des procédures de reconsidéra ti on, de revision, d'opposition, de révocation, de constatation, d'interprétation et de rectification, voies de recours horizontales, qui peuvent exister dans les cantons étudiés.

Des voies de recours sont aussi prévues dans les dispositions encore en vigueur.

Dans le canton de Genève, les décisions de la comm1ss10n de libération, celles de la commission de surveillance des alcooliques et celles de la Cour de justice ou du Tribunal de police ne peuvent faire 1 'objet d'aucun recours cantonal; celles du conseil de surveillance psychiatrique peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour de justice.

Dans le canton de Vaud, aucune décision en matière de libération conditionnelle et de réintégration ne peut faire l'objet d'un recours cantonal.

Dans le canton du Jura, les décisions du Département peuvent être portées devant la Cour administrative.

Dans le canton de Fribourg, les décisions prises par le Département de la police sont sujettes à recours devant le Tribunal administratif.

Le tableau va quelque peu être modifié ces prochaines années. En effet, l'article 98a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ), en vigueur depuis le 15 février 1992, exige des cantons, en matière administrative, qu'ils instituent en tant qu'autorité cantonale statuant en dernière instance une autorité judiciaire. La qualité pour recourir et les motifs de recours doivent être admis aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral.

Les cantons bénéficient d'un délai de cinq ans, soit jusqu'au 15 février 1997, pour édicter les dispositions d'exécution relatives à cette nouvelle disposition.

Cela implique pour les cantons qui n'ont pas prévu une autorité de recours judiciaire contre les décisions prises en matière de libération conditionnelle et de réintégration qu'ils modifient leur législation.

Parmi les cantons romands étudiés, ce changement concerne d'une part le canton de Genève qui ne permet pas l'examen judiciaire des décisions prises par la commission de libération, ni celles de la commis-sion de surveillance des alcooliques et celles de la Cour de justice ou du Tribunal de police, et d'autre part, le canton de Vaud s'agissant des décisions de la commission et celles du Département de la justice, de la police et des affaires militaires.

A noter que l'article 98a de la loi fédérale d'organisation judiciaire est parfois interprété différemment. Ils' agirait pour les cantons d'instituer non pas une voie de recours judiciaire en matière de libération condi-tionnelle et de réintégration, soit la garantie de la double instance, mais une autorité judiciaire comme autorité statuant en dernier, qu'elle soit unique ou de second degré¹²•

Cela impliquerait pour le canton de Genève une modification s'agis-sant des décisions prises par la commission de libération et celles de la commission de surveillance des alcooliques, ainsi que pour le canton de Vaud.

Cette interprétation va à l'encontre du Message du Conseil fédéral'³ et du projet actuel de révision du CP^14•

En effet, selon le Message, « .. .les cantons devraient désigner, en matière de juridiction administrative fédérale, des autorités judiciaires (tribunaux ou commissions de recours) compétentes en dernière instan-ce cantonale dans la mesure où le recours de droit administratif (RDA) devant le Tribunal fédéral est directement ouvert (art. 98a et 128 projet OJ)»^15• Les termes «commissions de recours» démontrent bien qu'il s'agit d'autorités judiciaires de second degré et non pas statuant en première instance. Un effet de filtrage est souhaité avant 1' accès au Tribunal fédéral.

En outre, la révision de la loi fédérale d'organisation judiciaire veut éviter que la voie à suivre soit différente selon que la décision attaquée a été prise en application du droit administratif cantonal ou du droit administratif fédéral. «Une décision fondée sur le droit cantonal peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif cantonal. Par contre, prise en application du droit administratif fédéral, la décision sur

12 Selon Meyer, une autorité judiciaire statuant en instance cantonale unique est permise par l'art.98a OJ. Cf. MEYER J., L'octroi de la libération conditionnelle:

vers un réaménagement des compétences et de la procédure?, RSJ, 1993, pp. 358 ss.

13 FF1991II461.

14 Avant-projet de la Commission d'experts concernant la Partie générale et du Troisième livre du Code pénal et concernant une loi fédérale régissant la condition pénale des mineurs, 1993, Berne, Office fédéral de la justice.

15 FF 1991 II476.

recours de l'auto ri té administrative cantonale échappe au contrôle du Tribunal administratif et peut ainsi directement faire l'objet d'un RDA devant le TF»^16•

Quant au projet actuel de révision du CP, il expose en son article 92, s'agissant des décisions concernant la libération conditionnelle et la réintégration, que «les cantons instituent une autorité judiciaire de recours et une procédure rapide, simple et gratuite pour les recours interjetés (ch.2). Les recours n'ont pas d'effet suspensif, à moins que l'instance de recours n'en dispose autrement (ch.3). Les dispositions plus favorables du droit cantonal demeurent réservées (ch.4)»¹⁷•

L'avant-projet édicte encore d'autres minima de procédure. Ainsi, l'autorité compétente examine d'office si le détenu peut être libéré conditionnellement. Elle requiert un préavis de la direction de 1' établis-sement. Elle procède à l'audition du détenu lorsque la libération condi-tionnelle est susceptible d'être refusée. En cas de refus, l'autorité compétente doit examiner à nouveau au moins une fois par an si les conditions de son octroi sont réunies (art. 86 ch.2 et 3). Par ailleurs, les décisions doivent être communiquées par écrit et motivées (art. 92 ch.l).

Le choix de l'autorité compétente demeure donc aux cantons, la procédure reste administrative.

b. Au niveau fédéral

Quant aux voies de recours fédérales, le recours de droit administratif devant la Cour de cassation pénale ainsi que le recours de droit public devant la première Cour de droit public sont ouverts contre les décisions des autorités statuant en dernière instance en matière de libération conditionnelle et de réintégration dans tous les cantons étudiés, la seconde voie étant subsidiaire à la première (art. 84 ss., 97 ss. et 98 let.g OJ; art.2 et 7 du Règlement du Tribunal fédéral).

S'agissant du recours de droit administratif, en matière d'exécution des sanctions pénales, les prononcés incombant aux «autorités

compéten-16 FF 1991 II 4 77 et cf. Luzerner Gerichts- und Verwaltungsentscheide 1987 (LGVE) 1987 II n°35.

17 Meyer exclut une interprétation strictement littérale du texte de 1' avant-projet au motif d'un simple problème de rédaction. Cf. MEYER J., op. cit. note 12, p. 361.

tes» et non au <<juge» sont des décisions au sens des articles 97 alinéa 1 de la loi fédérale d'organisation judiciaire et 5 alinéa 1 de la loi fédérale de procédure administrative, et non pas des jugements au sens de 1' article 268 chiffre 1 de la loi fédérale de procédure pénale (qui ouvriraient la voie du pourvoi en nullité au Tribunal fédéral)^18•

Le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation, et pour la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (art. 104 OJ). Cependant, lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, saufs' ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles essentielles de procédure (art. 105 OJ).

Les motifs invoqués sont donc différents selon que la décision de libération conditionnelle a été prononcée par une autorité judiciaire ou non. Les recourants des cantons de Genève, sauf pour les décisions prises par la Cour de justice et le Tribunal de police, et de Vaud peuvent ainsi invoquer plus de motifs que dans les autres cantons.

Le recours de droit public (RDP) peut être formé contre une décision ou un arrêté cantonal pour violation des droits constitutionnels des citoyens et de l'article 4 de la Constitution fédérale (art. 84 et 87 OJ).

La forme, les délais de ces recours, le pouvoir d'appréciation et de cognition du Tribunal fédéral en la matière sont régis par les articles 84 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire s'agissant du recours de droit public et 97 et suivants de cette lois' agissant du recours de droit administratif.

4. Conclusion

Au vu de ce qui précède, on constate que les différentes procédures en matière de libération conditionnelle ne reposent sur aucun critère rationnel, tant dans le choix du système adopté par le canton qu'à l'intérieur même de ce système.

18 Voir note 2 du présent chapitre.

Cette différence crée pour les candidats à la libération conditionnelle une inégalité, d'autant plus choquante que des individus se trouvant en exécution de peine dans le même établissement subissent un traitement différent en matière de libération conditionnelle selon le canton compé-tent pour prendre cette décision.

Par exemple, le droit du candidat d'être entendu, garanti au niveau fédéral, est plus ou moins assuré selon qu'il existe ou non une voie de recours cantonale- inégalité qui devrait cependant être supprimée suite à 1' introduction de 1' article 98a de la loi fédérale d'organisation judi-ciaire. Il y a ainsi inégalité de traitement selon qu'une personne est condamnée dans le canton de Vaud ou dans celui du Jura.

A noter encore que deux personnes jugées dans le même canton peuvent être traitées différemment si le canton de jugement délègue sa compétence en matière de libération conditionnelle au canton dans lequel la personne condamnée est détenue comme le Concordat sur l'exécution des peines et mesures concernant les adultes dans les cantons romands et du Tessin le permet.

En définitive, peut-on encore parler à propos de la libération condi-tionnelle d'une institution fédérale?

B. M.

Appendice 1: Procédure d'octroi de la libération conditionnelle et de réintégration dans le canton de Genève

DISPOSITIONS LÉGALES

- Loi d'application du Code pénal et d'autres lois fédérales en matière pénale du 14 mars 1975 (LACP\GE).

- Loi sur l'exécution des peines, la libération conditionnelle et le patronage des détenus libérés du 22 novembre 1941 (LEP\GE).

- Règlement sur la libération, la réintégration et le patronage des condamnés et des internés du 10 mars 1942 (RLC\GE).

- Règlement des services du patronage du 13 mars 1964 (RSP\GE).

- Loi sur le régime des personnes atteintes d'affections mentales et sur la surveillance des établissements psychiatriques du 7 décembre 1979 (LSP\GE).

- Loi surla procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA \GE).

- Code de procédure pénale genevoise du 29 septembre 1977 (CPP\GE).

A. Libération conditionnelle: art. 38 CP a) Octroi de la libération conditionnelle

aa) Qualité pour agir

Examen d'office par l'autorité compétente dès que les conditions temporelles à la libération conditionnelle sont réalisées. Requête du détenu possible.

art. 38 CP art. 8A LACP\GE art. 4 RLC\GE ab) Autorité compétente pour statuer sur la libération conditionnelle La commission de libération conditionnelle est compétente pour statuer sur les demandes de libération conditionnelle. Elle se compose du conseiller d'Etat, chef du Département de justice et police (DJP), du Procureur général ou d'un de ses substituts (dans la pratique du

art. 38 CP art. 8A LACP\GE art. 4 RLC\GE ab) Autorité compétente pour statuer sur la libération conditionnelle La commission de libération conditionnelle est compétente pour statuer sur les demandes de libération conditionnelle. Elle se compose du conseiller d'Etat, chef du Département de justice et police (DJP), du Procureur général ou d'un de ses substituts (dans la pratique du