La décision de type «innovatif»

2.2.6.1. Os questionamentos sobre a representação política

No Século XIX, com o crescimento da população, a ideia de Estado-Nação e ampliação do direito de voto surge a noção de que deve haver substância na representação, de que os representantes devem ter, de algum modo, uma espécie de amostra da população a quem representam. Surge a questão da representação das minorias nos parlamentos. A representação passa a ter um significado descritivo no sentido de que deve existir elementos da população presentes no parlamento ou assembleia.75

A par disso, com a ascensão política do proletariado, surge nesse mesmo século, na França e na Inglaterra, a teoria da representação profissional, na qual se pensou em substituir a representação política pela representação das categorias profissionais. No entanto, por questões de ordem prática essa ideia não foi levada adiante, resultando disso, porém, alguns resultados positivos, a exemplo do reconhecimento do poder normativo das organizações sindicais.76

74_{CRONIN, Thomas E. op. cit., p. 26.}

75_{LAMOUNIER, Bolívar. Reflexões filosóficas e considerações políticas sobre os modelos de representação:} uma visão comparada. In: SEMINÁRIO SOBRE MODELOS ALTERNATIVOS DE REPRESENTAÇÃO POLÍTICA NO BRASIL, Painel II. Brasília: Ed. da UnB, 1981. p. 105-106.

2.2.6.2. A teoria dos órgãos

Na Alemanha, ainda no Século XIX, por intermédio de Gierke, Jellinek e Laband surge a teoria dos órgãos do Estado, segundo a qual todas as coletividades organizadas compõem uma pessoa jurídica e, por essa razão, devem possuir uma vontade e os meios para exercê-la. Como a vontade parte das pessoas, a pessoa jurídica confere, pela sua própria organização, a determinados indivíduos, a função de exprimir a vontade coletiva. Esses indivíduos constituem os órgãos da pessoa coletiva, os quais podem também ser coletivos. O mandato supõe sempre duas pessoas e o órgão jurídico, ao contrário, supõe a existência de uma só pessoa, a coletividade organizada, que quer e age por seus órgãos.77

Essa teoria que influenciou Carré de Malberg e Bigne de Villeneuve possuía a vantagem de afastar as dificuldades do regime representativo, principalmente no que dizia respeito à relação entre eleitores e eleitos, mas, por outro lado, apresentava como aspecto negativo a criação do absolutismo de Estado, numa espécie de retrocesso às teorias do passado, sem estabelecer a diferença entre a vontade do Estado e a dos governantes.78

2.2.6.3. O governo representativo de Stuart Mill

Stuart Mill vê como o único governo ideal aquele em que todo o povo pudesse participar, mesmo nas funções públicas mais modestas, e que seria desejável, como situação extrema, a admissão de todos a uma parte do poder soberano do Estado. Porém, observa que é impossível a participação pessoal de todos nos negócios públicos (salvo em pequenos e determinados assuntos) e que, por essa razão, o governo representativo seria o tipo ideal de governo. Além disso, a Constituição deveria reconhecer garantias para preservar o governo representativo com a instituição da representação das minorias, soberania popular, igualdade política dos cidadãos e princípio da proporcionalidade.79

Percebe-se em Stuart Mill a mesma preocupação constante dos federalistas Hamilton, Jay e Madison com relação à impossibilidade prática de existir o governo direto do povo, o que justifica a necessidade de representantes. No entanto, em Mill, a representação apresenta outro conteúdo, uma preocupação relacionada ao seu

77_{AZAMBUJA, Darcy. op. cit., p. 272-273.} 78_{Id., loc. cit.}

79_{MILL, John Stuart. O governo representativo. Tradução: E. Jacy Monteiro. 2. ed. São Paulo: Ibrasa, 1993.} p. 49 e 159.

funcionamento, ao seu aperfeiçoamento e principalmente com relação à representação de todos, inclusive das minorias.

2.2.6.4. A ampliação do direito de sufrágio

O historiador Eric J. Hobsbawn apresenta uma nítida fotografia sobre a ampliação do direito de voto e a democratização dos Estados no final do Século XIX e início do Século XX, traçando um panorama detalhado dessa época:

Após 1879, tornou-se cada vez mais claro que a democratização da política dos Estados era inteiramente inevitável. As massas marchariam para o palco da política, quer isso agradasse ou não os governantes. Foi o que realmente aconteceu. Sistemas eleitorais baseados em amplo direito ao voto e às vezes, teoricamente, até no sufrágio universal masculino, existiam já na França e na Alemanha, em 1870 (pelo menos para o parlamento nacional alemão) bem como na Suíça e na Dinamarca. Na Inglaterra, as leis da reforma de 1867 e 1883 quase duplicaram o eleitorado, que se elevou de 8 a 29% para os homens com mais de vinte anos. A Bélgica democratizou estes direitos em 1894, após uma greve geral realizada por essa reforma (o aumento foi de 3,9 para 37,3%, para a população adulta); a Noruega dobrou essas cifras em 1898 (de 16,6 para 34,8%). Na Finlândia, uma democracia extensiva única (76% dos adultos) surgiu com a revolução de 1905. Na Suécia, o eleitorado dobrou em 1908, alcançando o nível do da Noruega. A metade austríaca do império dos Habsburgo recebeu o sufrágio universal em 1907, e a Itália em 1913. Fora d Europa, os EUA, a Austrália e a Nova Zelândia já eram, é claro, democráticos, e a Argentina seguiu-lhes o exemplo em 1912. Segundo padrões mais recentes, essa democratização ainda era incompleta – o eleitorado comum, sob sufrágio universal, era de 30 a 40% da população adulta – mas deve-se notar que até o voto feminino já era mais do que um slogan. Havia sido introduzido nas margens dos territórios dos colonizadores brancos, na década de 1880 – No Wyoming (EUA), na Nova Zelândia e na Austrália do Sul – e nas democracias da Finlândia e Noruega, entre 1905 e 1015.80

Com o aumento da participação popular por meio do voto promovendo a escolha dos representantes, o aparecimento dos partidos de massa e de grandes organizações sindicais e econômicas, e com a expansão das atividades e burocratização do governo, as controvérsias sobre a representação se intensificam.

No Século XIX, a discussão passa a girar em torno da eficiência da representação, passa-se a discutir a seleção e as formas para controlar as atividades dos representantes.

80_{HOBSBAWN, Eric J. A era dos impérios: 1875-1914. Traduçao de Sieni Maria campos e Yolanda Steidel} de Toledo. 11. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2007. p. 127.

2.2.6.5. Os partidos políticos

No início do século XIX, os partidos políticos se afirmam como instrumentos eficientes da opinião pública. As principais tendências no Estado passam a exercer influência no governo e o partido se torna um veículo da representação política. Em razão disso, as agremiações se multiplicam, apresentando diversas características.81

A partir da segunda metade do século XIX, os partidos políticos passam a ser considerados como um componente essencial da democracia representativa e os programas políticos passam a ser um dos principais instrumentos da competição eleitoral no final do século.82

Maurice Duverger relata que, em 1850, apenas os Estados Unidos da América conheciam os partidos políticos, no sentido moderno do termo. Em 1950, ou seja, cem anos depois, os partidos funcionavam na maioria das nações civilizadas. Nas palavras do próprio autor: “Em seu conjunto, o desenvolvimento dos partidos parece associado ao da democracia, isto é, à extensão do sufrágio popular e das prerrogativas parlamentares. Quanto mais as assembléias políticas vêem desenvolver suas funções e independência, tanto mais os seus membros se ressentem da necessidade de se agruparem por afinidades a fim de agirem de comum acôrdo: quanto mais o direito de voto se estende e se multiplica, tanto mais se torna necessário enquadrar os eleitos por comitês capazes de tornar conhecidos os candidatos e de canalizar os sufrágios em sua direção”.83

Com os partidos políticos e seus programas, “os cidadãos, nesse modelo, não mais escolhem diretamente os governantes; exteriorizam, na realidade, opiniões políticas e a efetiva composição governamental é reservada aos eleitos e aos seus partidos”.84

Fato é que a representação política passa a ter uma nova perspectiva. Representação e partidos políticos passam a ser elementos inseparáveis. O partido político torna-se instrumento da representação política. E essa situação perdura até os dias atuais. Os partidos tornaram-se parte do processo governamental.85

81_{DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado, cit., p. 164.} 82_{MANIN, Bernard. As metamorfoses do governo representativo, cit.}

83_{DUVERGER, Maurice. Os partidos políticos. Tradução de Cristiano Monteiro Oiticica. Rio de Janeiro:} Zahar Editores, 1970. p. 19-20.

84_{DUVERGER, Maurice. Institutions politiques et droit constitutionnel, PUF, Paris, 1971, p. 107 apud} CAGGIANO, Monica Herman Salem. Sistemas eleitorais x representação política, cit., p. 17.

85_{Acerca dos partidos políticos, observa Dalmo de Abreu Dallari: “A crítica dos partidos políticos, que} envolve a crítica à própria representação política, tem indicado aspectos favoráveis e negativos. A favor dos partidos argumenta-se com a necessidade e as vantagens do agrupamento das opiniões convergentes,