L’AFDC, établie en 1962 en remplacement de l’ADC (Aid to Dependent Children), créée en 1935, consistait en « une prestation administrée par chaque Etat, mais financée
conjointement par le budget fédéral et le budget de l’Etat »138. Or, la réforme du welfare en
1996 a débouché sur l’entrée en vigueur du PRWORA le 1er janvier 1997, qui a supprimé
l’AFDC qui existait depuis plus de cinquante ans, pour lui substituer le TANF. Or, le TANF est une enveloppe budgétaire plafonnée, consistant en une dotation forfaitaire de 16,5 milliards de dollars octroyée chaque année, jusqu’en 2002, par l’Etat fédéral aux Etats fédérés.
Le TANF met ainsi fin au principe du droit individuel à l’assistance puisque l’enveloppe budgétaire est d’un montant fixe. En contrepartie, les Etats ont la possibilité de contrôler l’utilisation des sommes allouées et ont également plus de liberté pour fixer les critères d’éligibilité à l’aide sociale (ils déterminent les catégories de personnes y ayant droit ainsi que le montant de l’aide par bénéficiaire). L’aide aux mères isolées pauvres dépend donc depuis lors de la capacité de payer des Etats et de leur volonté de financer l’assistance sociale plutôt que d’autres programmes.
En substituant le TANF à l’AFDC, le pouvoir politique américain a ainsi opté pour une conception restrictive des droits des allocataires, en corrélation avec une extension progressive de leurs devoirs, par rapport à ce qui prévalait auparavant. Par exemple, avec le FSA (Family Support Act) adopté en 1988, la loi obligeait les Etats à offrir aux allocataires des mesures de soutien (les services de garde, par exemple) ou encore étaient tenus de financer certaines dépenses liées au travail lorsque cela était nécessaire pour exercer un emploi ou participer au programme JOBS. Or, depuis la réforme du welfare et l’adoption du TANF en 1996, les Etats ne sont désormais plus obligés de fournir les services de garde aux mères qui participent au workfare, bien que l’enveloppe budgétaire qui leur soient consacrée
138 M. Dollé, « La réforme du Welfare aux Etats-Unis : une tentative d’évaluation », in Revue française
ait été doublée139 (elle est actuellement d’un montant de 2,3 milliards de dollars annuel et est prévue d’être versée sur une période de six ans).
Le TANF a de fait mis en œuvre une décentralisation accrue de la gestion de l’aide sociale, permettant aux Etats de déterminer eux-mêmes les règles applicables aux allocataires des programmes de workfare. Avec ce nouveau mode de gestion, les Etats en ont profité pour rendre plus restrictives, voire plus coercitives, les mesures relatives à l’AFDC. En effet, alors que le programme JOBS (programme de retour à l’emploi inclus dans le dispositif de l’AFDC) admettait des exemptions au workfare pour certaines catégories d’allocataires de l’AFDC, le programme TANF n’autorise dorénavant, en principe, aucune exemption140. De même que pour l’AFDC, le TANF impose aux personnes candidates à l’allocation d’accepter d’exercer une activité rémunérée en contrepartie de l’aide reçue. En fait, à partir du moment où l’allocataire est resté bénéficiaire de l’aide sociale pendant au moins deux ans, celui-ci est contraint de participer à des activités de travail. En effet, comme le fait remarquer Dollé (2000), « les adultes appartenant à des familles recevant des prestations d’assistance dans le
cadre TANF doivent participer à des activités « de travail » (…) dès lors qu’ils les ont reçues sur une période de vingt-quatre mois »141.
Dès lors, le travail est exigé après une durée maximale d’admissibilité à l’assistance de deux ans, car « si les bénéficiaires adultes n’ont pas d’emploi lors de la première perception
de l’aide, ils doivent participer, dans les deux mois qui suivent, à des community services, activités réalisées dans le cadre des associations sur base communautaire »142. La durée
requise pour les activités de travail est maintenant définie par les Etats, d’autant que les conditions de temps de travail ont elles aussi été élargies puisque « pour que l’activité d’une
personne soit comptée dans le ratio global d’activité que doit respecter l’Etat (…), elle doit être au moins égale à 20 heures par semaine pour les années fiscales 1997 et 1998, 25 heures pour l’année fiscale 1999, 30 heures pour l’année fiscale 2000 et au-delà ; pour les familles
139 Les sommes allouées au dispositif TANF ont considérablement progressé par rapport à celles octroyées au
titre de l’AFDC, notamment parce que la suppression du JOBS (remplacé par le TANF) s’est traduite par le report intégral des moyens budgétaires originellement affectés à ce programme de remise au travail des allocataires de l’AFDC aux crédits du programme TANF.
140 En réalité, l’exemption est interdite par la loi fédérale, mais les Etats ont tout de même la possibilité, sous
certaines conditions, d’exempter les parents isolés s’occupant d’enfants âgés de moins d’un an de participer au programme TANF. Mais comme l’autorisation d’exemption n’est pas générale, l’application différenciée de ce principe selon les Etats considérés amène à un brouillage des règles définies au niveau national et ainsi à une complexification du dispositif.
141 M. Dollé, « La réforme du Welfare aux Etats-Unis : une tentative d’évaluation », in Revue française
d’Economie, n° 3/2000, janvier 2001, Paris, p. 86.
bénéficiaires ayant deux enfants cette obligation est de 35 heures par semaine depuis l’année fiscale 1997 »143.
Les obligations de travail ont donc été renforcées parallèlement aux conditions d’accès aux prestations, bien que les allocations TANF soient restées assez faibles – de l’ordre de 210 $ par mois au Mississippi à 577 $ dans l’Etat de New York, la valeur médiane étant de 442 $, indique Dollé (2000).