Si l’objectif reste celui d’inciter l’offre à entrer sur le marché du travail, la remise au travail en France ne peut pas constituer une politique adéquate en elle-même si elle ne s’accompagne pas d’effets redistributifs importants. En effet, contrairement aux pays anglo- saxons, la France ne peut concevoir sa protection sociale sans référence à un impératif de justice sociale qui doit aboutir à une meilleure répartition des revenus et a donc pour but une redistribution équitable afin de limiter la montée des inégalités et de la pauvreté.
C’est ainsi que, dans l’optique d’une protection sociale solidaire, un certain nombre de dispositifs novateurs ont vu le jour ou ont été proposés afin d’accroître le revenu disponible des personnes qui reprennent un emploi. D’une part, la prime pour l’emploi, qui vise à
relever les bas taux de salaires ; ensuite, l’allocation compensatrice de revenu (ACR),
laquelle cherche à compenser l’insuffisance des revenus d’activité ; enfin, le RMI-bis qui,
quant à lui, permet d’allier à un minimum de ressources garanties une « conditionnalité faible ».
1. La prime pour l’emploi
En France, afin de compenser la faiblesse des revenus des personnes travaillant à bas taux de salaire (au Smic généralement) a été instaurée la prime pour l’emploi254 [graphique 2].
Celle-ci est accordée à tout ménage dont au moins une personne travaille et gagne entre 0,3 et 1,4 Smic. Elle est alors versée soit par déduction du solde de l’impôt sur le revenu, soit par octroi d’un chèque du Trésor public.
La prime à l’emploi ne vise pas donc à « compenser l’insuffisance de revenu liée à des
faibles durées de travail annuel »255, mais bien plus à « majorer les revenus faibles d’activité
compris entre 0,3 et 1,4 Smic »256. Cette mesure est en fait surtout incitative à occuper un
254 Pour plus de précisions sur la prime pour l’emploi, cf. le paragraphe « La prime pour l’emploi », dans le
chapitre intitulé « Les instruments de soutien aux bas revenus et leurs effets », in « Accès à l’emploi et Protection sociale », Rapport du CERC, Rapport n° 1, La Documentation française, Paris, 2001, pp. 84-89, ainsi que le paragraphe « Comparaison des deux types de mesure », ibid., pp. 93-102.
255 CERC, « Accès à l’emploi et Protection sociale », La Documentation française, Paris, 2001, p. 88. 256 CERC, ibid.
travail à temps plein plutôt qu’un temps partiel et vise ainsi à augmenter, pour les personnes déjà en emploi, leur temps de travail. En fait, il apparaît que la prime pour l’emploi est « d’un
montant d’autant plus élevé que les bénéficiaires ont une durée d’emploi proche du temps plein et un salaire proche du Smic »257.
Or, cette mesure est, en matière de redistribution, « peu ciblée sur les revenus
modestes » et donc « n’améliore guère la situation des travailleurs pauvres… »258. Qu’en est- il toutefois des personnes sans emploi ? En effet, quel est l’impact de ce dispositif sur le passage du chômage au travail ? Le CERC ne dit rien à ce sujet. On peut néanmoins déduire que ce dispositif, à partir du moment où il permet d’accroître le revenu disponible des travailleurs à faible revenu, est potentiellement favorable à la transition du non-emploi à l’emploi. En effet, avec un salaire minimum assez peu élevé qui aboutit à ce que le travail ne paie pas suffisamment (le Smic par exemple), les chômeurs ne sont pas incités à entrer sur le marché du travail.
En instituant une prime visant à relever les revenus compris entre 0,3 et 1,4 Smic, les pouvoirs publics ont donc implicitement voulus faire en sorte que le travail soit davantage rémunérateur et qu’il soit donc incitatif au retour à l’emploi pour les personnes au chômage – et ce principalement pour des emplois peu rémunérés. La logique de la prime pour l’emploi est donc, en matière de transition de l’inactivité à l’emploi, grâce à un mécanisme de majoration des revenus oscillant autour du Smic, propre à réintégrer le marché du travail en faisant accepter les emplois à faible taux de salaire.
2. L’allocation compensatrice de revenu (ACR)
Godino (1999) a proposé, afin de compenser l’insuffisance des revenus tirés d’une activité rémunérée, de créer et instaurer une allocation compensatrice de revenu259 (ACR), laquelle vise à assurer une transition régulière entre le RMI et le Smic [graphique 3]. De fait, cette allocation a pour finalité de se substituer au « RMI pour un ménage sans revenu
257 CERC, « Accès à l’emploi et Protection sociale », Rapport du CERC, Rapport n° 1, La Documentation
française, Paris, 2001, p. 21.
258 CERC, ibid.
259 Pour plus de précisions sur l’ACR, cf. le paragraphe « Compenser l’insuffisance du temps de travail », dans le
chapitre intitulé « Les instruments de soutien aux bas revenus et leurs effets », in « Accès à l’emploi et Protection sociale », Rapport du CERC, Rapport n° 1, La Documentation française, Paris, 2001, pp. 89-92, ainsi que le paragraphe « Comparaison des deux types de mesure », ibid., pp. 93-102, et enfin le paragraphe « Proposition », ibid., pp. 103-104.
d’activité, ni autre revenu ; elle est diminuée comme l’est le RMI au franc le franc pour tout revenu de remplacement ou revenu du patrimoine ; elle n’est diminuée que d’une fraction des revenus d’activité »260. Ainsi, « le supplément d’allocation par rapport aux dispositifs actuels
est nul pour un ménage qui perçoit le RMI et aucun revenu d’activité, il est maximal pour un ménage qui perçoit l’équivalent du RMI en revenus d’activité (…) »261.
L’ACR se distingue donc du RMI dans la mesure où celle-ci comporte un mécanisme permanent d’intéressement à l’exercice d’une activité pour tous les faibles revenus, cette dernière se réduisant alors, à partir d’un seuil défini par le revenu minimum hors emploi, à proportion du temps d’emploi effectué. Pour un coût budgétaire moindre de celui de la prime pour l’emploi (17 milliards de francs contre 24 milliards pour la prime), l’ACR est un mécanisme davantage incitatif que la prime pour l’emploi dans la mesure où cette allocation « accroît sensiblement,…, les incitations à l’emploi pour toutes les personnes allocataires du
RMI »262 et « accroît donc les incitations à occuper un emploi d’une durée inférieure à celle
qui permet de sortir du RMI ; [elle] accroît aussi les incitations à occuper un emploi de toute durée supérieure jusqu’au temps plein »263.
L’avantage d’un tel système est d’avoir des effets incitatifs suffisamment marqués sur l’offre de travail, le CERC précisant d’ailleurs que « l’incitation la plus efficace réside dans
un dispositif d’aide permanente, ce qui plaide pour un dispositif de type allocation compensatrice de revenu »264. Dans l’optique – toujours la même – de rendre le travail
davantage rémunérateur, l’ACR, qui concentre ses moyens autour des travailleurs pauvres, apparaît beaucoup « plus redistributif que la prime pour l’emploi en faveur des ménages à
faible niveau de vie »265. Son inconvénient est néanmoins d’être un dispositif surtout ciblé sur les travailleurs précaires et les temps partiels266 et peut donc aboutir à développer ce type d’emplois267.
Quoi qu’il en soit, la mise en place et la généralisation de ce type de mesure serait certainement profitable à l’emploi en France, dans la mesure où il permettrait de concilier les
260 CERC, « Accès à l’emploi et Protection sociale », Rapport du CERC, Rapport n° 1, La Documentation
française, Paris, 2001, p. 90. 261 CERC, ibid. 262 CERC, ibid. p. 98. 263 CERC, ibid. 264 CERC, ibid., p. 99. 265 CERC, ibid., p. 101. 266 CERC, ibid., p. 93.
267 Le CERC (2001) affirme en effet, en page 99, que l’ACR « conduirait à accepter plus facilement des emplois
exigences de flexibilité salariale du marché du travail et les impératifs visés par le système de protection sociale en matière d’insertion sociale et professionnelle (garantie de ressources minimales, minimum de couverture sociale, respect de la cohésion sociale et de la solidarité collective et nationale, justice redistributive,…).
3. Le RMI-bis
L’idée d’inciter l’offre oblige à admettre la remise au travail comme une contrepartie logique à l’attribution des allocations. Dès lors, le versement d’une prestation sociale doit être soumise à un devoir de reprise d’un emploi et, à ce titre, un dispositif tel que le RMI n’est pas adapté au contexte actuel puisqu’il est attribué sans condition : il n’y a en effet pas d’obligation de rechercher effectivement un travail pour pouvoir en bénéficier. Ainsi, les allocataires du RMI français se voient attribuer un minimum de ressources garanties sans aucune contrepartie au travail.
Plusieurs auteurs (Laville et Caillé entre autres) ont d’ailleurs critiqué cet état de fait et ont alors proposé un « RMI-bis », lequel serait « automatiquement accordé aux personnes
n’ayant pas l’équivalent d’un demi-SMIC, et cumulable avec d’autres ressources, quitte à ce que celles-ci soient imposées »268. Cette nouveau RMI ne ferait dès lors plus référence au
contrat d’insertion et, soumis à une faible conditionnalité, permettrait ainsi d’être en phase avec les impératifs de la société contemporaine qui ne conçoit le droit à une rémunération qu’en échange de la fourniture d’un travail.
Si les mesures qui visent à rendre le travail plus rémunérateur sont en phase avec les exigences actuelles du marché du travail, celles-ci ne peuvent toutefois suffire à stimuler l’offre de travail au point de l’inciter à reprendre un travail. En effet, en sus des dispositifs d’incitation financière et fiscale, les chômeurs ont besoin d’être suivis par les organismes d’insertion et des services de l’emploi afin de bénéficier de mesures de soutien et d’amélioration de leur employabilité.
§ 2 : Les mesures de soutien aux chômeurs
et d’amélioration de leur employabilité
Si la vocation intégrative de la protection sociale française ne peut aujourd’hui être évitée et semble être profitable à l’ensemble du système de protection sociale, il faut aussi accepter l’idée que la seule dimension financière, propre au workfare « pur », ne peut suffire à réintégrer l’offre sur le marché du travail. En effet, la dimension solidariste de l’insertion française aboutit à mettre en œuvre des mesures qui, s’ajoutant à des dispositifs d’incitation de l’offre via la fiscalité, ont pour objet d’accompagner les chômeurs et les bénéficiaires de l’aide sociale dans leurs démarches ainsi que de faciliter leur quotidien. La stimulation de l’offre passe alors par des mesures de soutien aux chômeurs qui visent notamment à accroître ce que l’on nomme leur « employabilité », c’est-à-dire leur capacité d’adaptation et leurs qualifications par rapport aux exigences du marché du travail.
C’est ainsi que dans l’idée d’une réarticulation de la protection sociale à la politique de l’emploi, une réorientation vers des politiques plus actives ayant vocation à apporter une aide aux chômeurs dans la recherche d’un travail apparaît préférable à l’activation des dépenses passives préconisée par le workfare américain et que, dans cette optique, des mesures d’accompagnement dans l’emploi doivent être mises en œuvre (A). L’insertion étant
préférée au workfare, le développement du tiers-secteur, en tant que lieu de réinsertion par l’économique, pourrait dès lors constituer une solution prometteuse en permettant l’insertion
et la réinsertion des bénéficiaires de l’indemnisation du chômage et de l’aide sociale (B).
A) Les mesures d’accompagnement dans l’emploi
Les politiques d’insertion françaises ne peuvent se contenter d’une simple activation des dépenses passives, car ce type de mesure n’est pas respectueuse des logiques et principes de l’insertion. Bien que les politiques d’activation soient au cœur de l’évolution du système de protection sociale, celles-ci ne pourront être mis en œuvre sans s’accompagner de politiques actives sur le marché du travail, comme c’est le cas dans les pays scandinaves. Ces politiques ont pour caractéristique d’apporter une aide aux chômeurs dans leur recherche d’emploi et, dans cette optique, doivent être mises en place des mesures d’accompagnement dans l’emploi.
Ces mesures ont donc pour objectif principal d’assurer le suivi personnalisé des chômeurs et d’accroître leur employabilité. Au-delà, celles-ci pourraient et devraient, dans l’avenir,
être utilisées en vue d’adapter le contrat de travail à la réalité économique et à l’évolution du marché du travail.
1. Assurer le suivi personnalisé des chômeurs et accroître leur
employabilité
L’idée qui prévaut en matière de remise au travail est celle que les personnes exclues du marché du travail ont des difficultés à retrouver un emploi par manque de qualification et parce qu’elles ne sont pas suffisamment aidées et soutenues dans leur démarche de réinsertion. Il appartient donc aux pouvoirs publics de mettre en oeuvre des politiques d’accès et de retour à l’emploi qui favorisent un suivi personnalisé des chômeurs et leur proposent des stages et formations qualifiants leur permettant d’accroître leur employabilité. Or, il apparaît actuellement indispensable de lier aux politiques d’accès et de retour à l’emploi un renforcement des contreparties exigées aux demandeurs d’emploi en retour d’un meilleur suivi de leur situation personnelle.
Ceux-ci sont alors tenus de se former, la formation des personnes au chômage devenant dès lors à la fois une priorité et un droit pour espérer augmenter leur niveau de qualification et donc accroître leur employabilité. C’est notamment le cas au Danemark, avec la « rotation des emplois » (ou « jobrotation »), qui repose sur l’intégration d’un chômeur de longue durée lors du congé d’un salarié269. C’est aussi le cas en Autriche, où des actions visant à donner une formation professionnalisante aux chômeurs en vue de leur réinsertion rapide dans l’emploi
269 T. Schnee, « Danemark, un congé contre l’intégration d’un chômeur de longue durée », in Alternatives
Economiques, Hors-série, n° 39, janvier 1999, p. 45. En fait, la jobrotation consiste en un remplacement d’un
travailleur salarié par un chômeur. Ce remplacement s’effectue quand le salarié prend un congé de formation, parental ou sabbatique. Dès lors, la place laissée vacante par le salarié est occupée, pendant son année de formation, par un chômeur de longue durée, préalablement formé à ce poste durantune période de stage dedeux mois. L’avantage d’un tel système est de permettre au salarié de se former et donc d’acquérir de nouvelles compétences et connaissances et, dans le même temps, le chômeur a pu s’initier à un métier ou se perfectionner dans un emploi. Depuis son officialisation en 1993 par la loi, 70 000 salariés et 35 000 chômeurs ont pu bénéficier de la « rotation des emplois ». Avec un taux de retour à l’emploi proche des 75 %, ce dispositif constitue une véritable réussite qui tient d’ailleurs « à une longue tradition de négociation entre les partenaires
sociaux, mais également à la reconnaissance d’un droit à la formation et à l’existence d’une administration de l’emploi très décentralisée, c’est-à-dire à même de gérer la mise en place de projets aussi complexes ».
sont à l’œuvre270. La formation représente alors l’obligation faite aux chômeurs inscrits de s’investir dans une démarche personnelle active de préoccupation pour leur retour à l’emploi en échange d’un meilleur accompagnement vers l’emploi et d’un suivi personnalisé de leur situation par le service public pour l’emploi.
Ce suivi se traduit d’ailleurs, au Danemark, par exemple, par « un plan d’action
individuel, élaboré par le service public de l’emploi (SPE) avec le chômeur, [qui] doit accélérer sa réinsertion sur le marché du travail en lui offrant un emploi approprié, conformément aux aspirations du chômeur et aux exigences du marché ». L’idée de plan
d’action individuel, déjà développée supra, fait son chemin en France également, notamment avec l’adoption du PARE (Plan d’aide au retour à l’emploi) qui insiste sur le PAP (Projet d’action individualisé) comme moyen privilégié de suivi personnalisé des allocataires permettant leur retour à l’emploi271.
Dans l’ensemble, les mesures d’accompagnement dans l’emploi paraissent plus que bénéfiques et nécessaires pour permettre le retour à l’emploi des personnes exclues du marché du travail. Le CERC indique d’ailleurs que « au total, l’accompagnement des chômeurs,
doublé ou non d’une formation, semble être un élément important dans l’efficacité des politiques d’emploi à destination des personnes en difficulté sur le marché du travail »272,
270 T. Schnee, « Autriche, une action massive de prévention », in Alternatives Economiques, Hors-série, n° 39,
janvier 1999, p. 45. L’idée est simple : tout travailleur licencié a droit, pendant une durée maximale de trois à quatre ans, à bénéficier d’actions de formation professionnelle. Cette démarche novatrice a l’avantage de maintenir le travailleur dans l’emploi. Ce dispositif, mis en place initialement en 1987 par la grande entreprise sidérurgique autrichienne Voest Alpine a connu un tel succès que cette mesure originale a abouti à être appliquée à l’ensemble des professions et c’est ainsi qu’en 1995, le gouvernement autrichien a, par voie législative, étendu et généralisé ce dispositif à l’ensemble du pays. On compte actuellement 86 000 fondations, ainsi que 25 000 personnes ayant bénéficié de ce type de mesure. La particularité de cette action réside surtout dans ses effets en matière de retour à l’emploi : en effet, les taux varient autour de 80 % à 90 %, le succès de ce résultat étant dû principalement à « l’existence d’un dialogue étroit entre l’Etat et les partenaires sociaux ».
271 En effet, dorénavant, tout demandeur d’emploi s’inscrivant à l’ANPE devra en même temps signer un « Plan
d'aide au retour à l'emploi (PARE) à travers lequel il s'engage à rechercher un emploi en bénéficiant d'une assistance dans ses démarches pour retrouver un travail ». Pour satisfaire à cet objectif, le demandeur d’emploi doit, dans le mois de son inscription, se présenter à l'ANPE pour un entretien approfondi et rechercher activement un emploi dans le cadre d'un PAP (projet d'action personnalisé) défini en commun avec l'ANPE. Celui-ci détermine notamment « les types d'emploi qui correspondent à la qualification et aux capacités professionnelles du demandeur (à un taux de salaire normalement pratiqué dans la profession et la région où il recherche un emploi)…, les types d'emploi vers lesquels le demandeur souhaite se reconvertir…, les formations nécessaires pour accéder à cet emploi ». Dans le même temps, « l'Assedic s'engage à verser les allocations si l'allocataire remplit les obligations de recherche d'emploi conformes aux obligations prévues par le code du travail, et à faciliter le reclassement des demandeurs d'emploi en partenariat avec l'ANPE », ainsi qu’à « faciliter les démarches et le reclassement du demandeur d'emploi dans le cadre du PAP ». Source des citations : site Internet www.unedic.fr., « Nouvelle convention de l’assurance chômage ».
272 CERC, « Accès à l’emploi et Protection sociale », Rapport du CERC, Rapport n° 1, La Documentation
John P. Martin (2000) ajoutant, à ce titre, qu’ « accroître la motivation des chômeurs et faire
le nécessaire pour les encourager et les suivre dans leur recherche d’emploi sont autant d’éléments qui contribuent à ramener plus rapidement les chômeurs dans l’emploi »273. Or, l’efficacité des dispositifs danois et autrichien démontrent néanmoins que de telles politiques ne sont viables que si elles se couplent avec une décentralisation assez prononcée pour la mise en œuvre des mesures d’accès et de retour à l’emploi et s’il existe des négociations assez développées entre les partenaires sociaux.
Or, en France, la centralisation administrative excessive viendrait étouffer ces projets et initiatives, d’autant que les négociations entre partenaires sociaux sont très peu courantes et souvent plus conflictuelles que constructives et fédératrices. Il appartient donc aux pouvoirs publics français – s’ils souhaitent que des mesures tels le PARE aboutissent et soient effectives dans la remise au travail des chômeurs – de mettre en œuvre des politiques de l’emploi plus proches du terrain et qu’ils favorisent également le dialogue social. De fait, l’Etat devrait cesser de diriger les négociations et donc laisser plus de champ d’action aux partenaires sociaux, ainsi qu’aux services et organismes chargés de l’emploi au niveau territorial (en encourageant par exemple les intermédiaires sur les marchés locaux du travail).