Histoire Généalogie de la
IV- Le XIXe siècle et le début du XXe siècle
2) Pour quoi intervenir ? Quelles exactions ?
Quelles sont les causes invoquées par ceux qui défendent, à cette époque, un droit d’intervenir ? « Quels actes, demande Rougier, peuvent justifier une intervention d’humanité » ?557 De quelles exactions, des violations de quels droits parle-t-on ?
On peut distinguer plusieurs questions. La première concerne l’origine du fait justificatif : des exactions de qui parle-t-on ? La deuxième, la nature du fait justificatif : de quelles exactions parle-t-on ? La troisième, la forme du fait justificatif : quelle étendue et quelle fréquence ?
a) L’origine du fait justificatif : les exactions de qui ?
Rougier écrit que « le fait justificatif de l’intervention doit être un fait de la puissance publique et non le fait de simples particuliers »558. Autrement dit, c’est contre un gouvernement que l’on intervient, les exactions en question doivent être causées par lui, directement ou indirectement. Ici, il est important de préciser que « la faute d’un gouvernement peut consister soit en un acte positif, soit en une abstention. Dans le premier cas, les mesures tyranniques sont accomplies ou ordonnées par les organes mêmes de l’Etat, dépositaires du pouvoir souverain, ou par les agents du service public. (…) Dans le second cas, les excès proviennent de simples
553 J. S. Mill [1996]. Voir C. A. L. Prager [2005].
554 Lettre de Gladstone à Novikov, du 24 août 1877, in W. T. Stead (ed.), [1909], p. 376. 555 Voir G. J. Bass [2008], p. 6.
556 G. J. Bass [2008], p. 347 et svts. 557 A. Rougier [1910a], p. 509. 558 Ibid., p. 512.
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particuliers, mais ils sont tolérés par le gouvernement alors qu’il avait le devoir et la possibilité de les empêcher »559. Dans les deux cas, il est légitime d’intervenir, puisque le fait justificatif est bien un fait de la puissance publique, soit à cause de son activité, soit à cause de sa passivité. En revanche, poursuit Rougier, « les faits individuels, accomplis par de simples particuliers contre la volonté du Souverain, sans qu’il ait été matériellement possible à celui-ci de les empêcher (…), même inhumains, ne sauraient être une cause d’intervention »560.
b) La nature du fait justificatif : quelles exactions ?
La deuxième question à se poser porte naturellement sur la nature du fait justificatif. On parle davantage, à l’époque, d’« atrocités » et de « massacres » que de violations massives ou systématique des droits de l’homme – une expression plus tardive qui apparaît après la seconde guerre mondiale561, mais qui est déjà anticipée par Engelhardt en 1880, lorsqu’il explique que l’intervention est admise lorsque l’Etat « se rend coupable d’une "violation énorme" des droits de l’humanité »562 - une formule qui rappelle celle que l’Eglise presbytérienne utilisait en 1808 pour condamner l’esclavage (« une violation énorme des droits les plus précieux et les plus sacrés de la nature humaine »)563.
« L’intervention dite humanitaire », explique Lauterpacht en 1937, est celle qui est « exercée en vue d’empêcher un Etat de traiter ses ressortissants d’une manière condamnée par la conscience du monde civilisée »564. Il reprendra la formule d’Oppenheim qui connaîtra une certaine postérité et est encore aujourd’hui abondamment utilisée : la cause juste de l’intervention est une exaction tellement grave qu’elle « choque la conscience de l’humanité »565. Ce n’est pas formulé en termes de droit, et c’est surtout beaucoup trop vague, car il est facile d’être relativiste et de dire, comme l’écrivait déjà Rougier, que « les notions d’humanité et d’inhumanité varient avec les races, les climats, les religions et les époques, avec la sensibilité physique et morale des
559 Ibid., p. 513. 560 Ibid., p. 514.
561 D. Rodogno [2007], p. 15, n. 18. 562 E. Engelhardt [1880], p. 365.
563 Harriet Stowe, La clef de la case de l’oncle Tom, Paris, Adolphe Delahays, 1847, p. 348.
564 H. Lauterpacht, « Règles générales du droit de la paix », Recueil des cours de l’Académie de droit international,
62, p. 238.
565 H. Lauterpacht [1950], p. 32 : « the precarious doctrine of humanitarian intervention in cases in which a State
maltreats its subjects in a manner which shocks the conscience of mankind ». L. Oppenheim avait utilisé cette formule dans son International Law depuis 1905.
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individus »566. Autrement dit, l’humanité n’a pas une conscience. Qui décide en quoi consiste « la conscience de l’humanité » ? Qui décide de ce qui la choque et ce qui ne la choque pas ? Nécessairement une certaine portion de cette humanité, et son estimation sera donc partielle, partiale et biaisée. La formule d’Oppenheim, si populaire encore aujourd’hui, est trop floue pour être vraiment utile.
Citant des cas tels que la répression turque de l’insurrection grecque en 1826, les massacres de Crète et d’Arménie, la persécution des chrétiens en Syrie en 1860, les horreurs bulgares de 1876 ou la révolte des « Boxers » chinois567, Rougier écrit que « toutes ces atrocités étaient une violation manifeste des droits essentiels de l’humanité, susceptible de donner naissance à un droit d’intervention collective »568. L’intervention d’humanité est donc justifiée par la nécessité de
protéger les « droits essentiels de l’humanité ».
Quels sont-ils, exactement ? Rougier en distingue trois, qui sont donc susceptibles de déclencher une intervention : le droit à la vie, le droit à la liberté et le droit à la légalité.
Premièrement, la question du droit à la vie est la plus consensuelle : « l’application de cette idée la plus universellement admise en doctrine vise le cas où le Souverain fait massacrer ou laisse massacrer ses sujets »569. Personne, parmi les interventionnistes bien entendu, ne conteste qu’il s’agisse de la cause juste la plus authentique. Mais l’hypothèse du massacre est facile. Il y en a d’autres, plus délicates, auxquelles on pense moins, et qui relèvent tout autant du droit à la vie. Arntz envisage en 1876 une hypothèse plus originale : « supposons encore qu’un Etat possède seul un produit reconnu comme un remède efficace contre une maladie généralement répandue, par exemple le quinquina. Le monde ne peut plus s’en passer sans subir de grandes souffrances. Cependant le souverain du pays producteur de ce remède en défend arbitrairement l’exportation. Faudrait-il que le monde pérît de la fièvre par respect pour la souveraineté d’un Etat ? »570.
Cette hypothèse a priori fantaisiste et moquée par les anti-interventionnistes571, a été reprise dans des manuels de droit international public, souvent paraphrasée, par exemple par Bry en
566 A. Rougier [1910a], p. 509.
567 La révolte des Boxers en Chine (1898-1900) a donné lieu en 1901 à une intervention de l’Allemagne, l’Autriche-
Hongrie, les Etats-Unis, la France, la Grande-Bretagne, l’Italie et le Japon pour la protection des chrétiens chinois et des étrangers menacés.
568 A. Rougier [1902], p. 345. 569 A. Rougier [1910a], p. 517.
570 Lettre de E. Arntz à G. Rolin-Jaequemyns, cité par G. Rolin-Jaequemyns [1876b], p. 674. 571 J. Tanoviceano [1884], p. 12.
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1891572 puis par Mérignhac en 1905 : « Dans l’intérêt de l’humanité, on serait encore autorisé à intervenir chez un peuple qui ne prendrait aucune mesure pour arrêter un fléau menaçant le monde entier, tel que la peste ou le choléra, ou qui se refuserait systématiquement à faire commerce d’un produit indispensable, dont son territoire aurait le monopole »573.
Rougier pense qu’il s’agit d’une « hypothèse un peu fantaisiste », mais il ajoute que « s’il était avéré que le gouvernement d’une nation contaminée par le choléra, la fièvre jaune ou la peste se refuse à prendre aucune espèce de mesure sanitaire pour enrayer le mal et faire disparaître le foyer épidémique », les gouvernements étrangers seraient « fondés à intervenir pour prendre des mesures de prophylaxie sur le lieu même où sévit le fléau, plutôt que de se fier à la sécurité trompeuse des cordons sanitaires établis dans leurs propres ports »574. Fauchille, plus
tard, écrira lui aussi que la protection du droit à la vie implique que l’« on doit donc considérer comme constitutif d’une intervention d’humanité le fait que le gouvernement d’une nation contaminée par une épidémie se refuse à prendre aucune mesure sanitaire pour enrayer le mal »575.
Mais cette hypothèse ne constitue pas une intervention humanitaire à proprement parler : ce n’est pas pour sauver la population de l’Etat cible que l’on intervient, mais pour sauver l’intérêt général, celui de l’humanité, celui des autres Etats. C’est ainsi, dira-t-on, que l’on justifie également les interventions d’humanité, en disant que le sauvetage d’une population particulière est en réalité la défense des intérêts de l’humanité toute entière, qui se trouve flétrie de voir quelques-uns de ses représentants opprimés sur un territoire donné. Mais dans ce dernier cas c’est plutôt une façon de parler, c’est en tout cas abstrait, symbolique, tandis que dans l’hypothèse d’une intervention pour se saisir d’un antidote susceptible de guérir l’humanité d’un fléau épouvantable, ce ne serait pas dans son esprit que l’humanité serait blessée si l’intervention échouait ou n’avait pas lieu, mais dans sa chair ; c’est son existence même qui est en jeu, et pour cette raison les deux situations sont très différentes.
Deuxièmement, la question du droit à la liberté est plus délicate. De quelle liberté parle-t- on ? Certains, comme Rougier, font des distinctions : seul le droit à la liberté physique, qui prohibe l’esclavage par exemple, peut selon lui déclencher une intervention – pas la liberté de la
572 G. Bry, Précis élémentaire de droit international public, Paris, L. Larose et Forcel, 1891, p. 131. 573 A. Mérignhac, Traité de droit public international, Paris, LGDJ, 1905, vol. I, p. 300.
574 A. Rougier [1910a], p. 518. 575 P. Fauchille [1922], p. 570.
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presse, qui relève des droits du citoyen (Rougier insiste sur la nécessité de distinguer les droits de l’homme, plus fondamentaux, des droits du citoyen)576. Sur l’esclavage, Kebedgy écrivait déjà en 1890 que l’une des causes justes acceptables était « la répression internationale de la traite des nègres » : « si l’on songe aux cruautés révoltantes qui accompagnent habituellement le trafic des esclaves (…), on n’hésitera pas à admettre avec nous la légitimité de l’intervention pour la répression de l’esclavage, commandée par les intérêts mêmes de l’humanité »577. Fauchille sera du même avis « la répression de l’esclavage doit être admise comme une cause juste d’intervention »578. C’est d’ailleurs ainsi que Löwenheim considère l’intervention britannique à Alger en 1816, sous la forme d’une gigantesque bataille navale, comme « one of the earliest, if not the first, large-scale armed humanitarian operations in history »579.
Quant à la liberté morale, Rougier estime qu’elle n’est pas concernée puisque, « à la différence de la liberté physique, [elle] ne peut jamais être enlevée à l’individu, maître absolu de son fort intérieur »580. Ce n’est pas l’avis de Fauchille, qui lui parle des « droit à la vie et droit à la liberté »581 comme déclencheurs potentiels de l’intervention, mais qui comprend « à la fois la liberté physique et la liberté morale ». Et la liberté religieuse ? Fauchille l’inclut : « on est en droit d’intervenir contre l’Etat qui attentera à la liberté religieuse en ce sens qu’il imposera à ses sujets l’obligation ou leur défendra le droit de se rattacher à une religion déterminée »582. Le Fur également, qui a une sélection assez généreuse des causes légitimant l’intervention, dont la « liberté individuelle, liberté religieuse, droit à l’usage de la langue maternelle »583. Idem chez Stowell, qui parle du « droit de parler sa langue, de professer sa religion et de garder les institutions caractéristiques de sa race »584.
Kebedgy, au contraire, écarte la persécution religieuse comme une cause juste d’intervention d’humanité : « Nous ne sommes point partisan de cette formule quelque peu vague. En fait, l’intervention aurait presque toujours lieu par les Etats forts contre les Etats faibles, et les premiers ne seront pas toujours à l’abri de tout reproche »585. Et, surtout, Rougier 576 A. Rougier [1910a], p. 518. 577 M. S. Kebedgy [1890], p. 85 et 86. 578 P. Fauchille [1922], p. 571. 579 O. Löwenheim [2003], p. 23. 580 A. Rougier [1910a], p. 519. 581 P. Fauchille [1922], p. 570. 582 P. Fauchille [1922], p. 571. 583 L. Le Fur [1939], p. 230. 584 E. C. Stowell [1932], p. 141. 585 M. S. Kebedgy [1890], p. 87.
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fait à cet endroit une distinction très nette : la liberté religieuse est exclue car il ne faut pas confondre l’intervention d’humanité avec l’intervention pour cause religieuse, comme nous l’avons vu.
Troisièmement, qu’entend Rougier par « droit à la légalité » ? C’est, confie-t-il, un point plus ambigu car « le droit de l’homme se confond ici avec le droit du citoyen. Le droit à la légalité n’est pas distinct du droit à la vie et du droit à la liberté : c’est le droit à ce que la vie et la liberté humaines soient socialement garanties »586. En l’espèce, le droit d’intervention est « possible dans deux cas : ou bien lorsque les institutions légales d’un Etat apparaissent inhumaines, ou bien lorsqu’un Etat viole les formes légales qu’il a édictées lui-même pour garantir les droits des citoyens »587.
A la même époque, d’autres ont des critères bien plus larges. Fauchille, par exemple, ajoute le droit à la propriété à la liste des causes justes d’intervention : « étant une forme de la liberté et de l’activité de l’homme, il faut encore, à notre avis, décider que la dépossession des propriétaires en dehors d’une nécessité publique et sans indemnité, peut justifier une intervention d’humanité »588. Une autre cause possible est la situation d’anarchie ou d’Etat « défaillant » : « l’intervention sera légitime vis-à-vis d’un Etat livré à l’anarchie ou dont les institutions sont en réalité inhumaines »589.
On trouve à l’époque à peu près toutes les causes possibles. Certains pensent que l’intervention n’est justifiée que dans les cas de guerre civile590, d’autres dans les cas de rébellion seulement591, d’autres enfin dans les cas d’oppression raciale seulement592. Le seuil des causes justes légitimant l’intervention est donc assez bas, le champ assez large : selon ces critères, il serait aujourd’hui justifié de lancer une intervention humanitaire contre n’importe quelle dictature, même tranquille, et sans qu’il y ait une urgence humanitaire à proprement parler. Cela porte donc le risque de confondre l’intervention humanitaire avec l’intervention politique visant un changement de régime. Nous y reviendrons.
586 A. Rougier [1910a], p. 521. 587 Ibid., p. 522.
588 P. Fauchille [1922], p. 571. 589 P Ibid.
590 A. G. Heffter, Le droit international public de l’Europe, 1844 (p. 105 de la traduction de Bergson, 1857) et H. W.
Halleck, International Law ; or, Rules Regulating the Intercourse of States in Peace and War, San Francisco, 1961, p. 340.
591 William Oke Manning, Commentaries on the Law of Nations, 1875, p. 97 et Sheldon Amos, Lectures on
International Law, London, 1874, p. 40.
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c) La forme du fait justificatif : quelle étendue et quelle fréquence ?
La troisième question que l’on peut se poser ne concerne pas la nature des causes justes à proprement parler, telle qu’on vient de l’examiner, mais l’étendue, l’ampleur et la fréquence des violations. Ce n’est pas tout qu’il y ait certaines exactions : pour déclencher une intervention, il faut encore qu’elles atteignent un certain degré de gravité, comme l’explique bien Rougier :
« Un mécanisme de contrôle aussi compliqué et difficile à faire fonctionner qu’une intervention collective ne pourra servir que dans des cas exceptionnellement graves, soit que la vie d’une population entière se trouve menacée, soit que les actes barbares se répètent habituellement, soit que leur caractère particulièrement horrible choque plus violemment la conscience universelle593. Le
concert des grandes puissances ne peut pas s’inquiéter des violations de l’humanité qui n’atteignent pas une certaine amplitude, ni prétendre au rôle de redresseur universel des torts. Ce ne sont pas les dénis de justice individuels qui provoqueront ordinairement son action, mais les troubles exceptionnellement graves qui bouleversent la vie d’une nation. »594
Stowell note également que la pratique internationale n’accepte l’intervention que dans les cas où il y a non pas un « motif général de conduite inhumaine », cela ne suffit pas, mais des « abus répétés ou continus »595. Lorsqu’il s’agit non pas d’un « abus occasionnel », mais « d’abus
persistants ou de crimes extraordinaires »596.
E/ L’exigence de désintéressement de l’Etat intervenant
La plupart des auteurs qui défendent l’intervention d’humanité l’assortissent d’un certain nombre de conditions, la première étant généralement le caractère désintéressé de l’Etat ou du groupe d’Etats intervenant(s). C’est très clair chez Rougier :
« Par définition l’intervention d’humanité est désintéressée. Le désintéressement est une condition essentielle chez l’intervenant dont l’action tend à faire respecter une règle de droit générale et non à
593 La formule est proche de celle d’Oppenheim (« choquer la conscience de l’humanité »). 594 A. Rougier [1910a], p. 524.
595 E. C. Stowell [1932], p. 141. 596 Ibid., p. 143.
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poursuivre la réalisation d’un avantage individuel. Que faut-il entendre par ce mot de désintéressement ? (…) L’intervention cesse d’être désintéressée lorsque l’intervenant a un intérêt à dépasser les limites où devrait se tenir son action. »597
Cette condition est bien entendu liée à la précédente, puisque la raison pour laquelle la plupart des auteurs défendent l’intervention collective, comme nous l’avons vu, est précisément qu’elle garantirait davantage le désintérêt des Etats concernés : « L’intervention collective, écrit Kebedgy en 1890, nous apparaît en effet dans ce cas comme la meilleure garantie contre les abus possibles et contre les agissements égoïstes et intéressés »598. Nous montrerons dans le chapitre consacré au critère de la bonne intention pourquoi ces deux conditions sont à la fois naïves et impraticables, qu’elles reposent, comme l’écrivait déjà Weber en 1940, « sur un idéalisme peut- être téméraire »599. C’est aussi ce qu’expliquait Stowell :
« Desirable as it is that humanitarian intervention should be, whenever possible, both disinterested and collective, this cannot be made a condition for the justification of the action taken. In the first place, because the practice of states is not in accord with this theory. States are not generally willing to incur the burdens of intervention, even on the appealing ground of humanity, unless they are also actuated by other and more selfish considerations. »600
N’y a-t-il donc aucun cas d’authentique intervention humanitaire au XIXe siècle ?