Vers une position hégémonique du ministère de l’Intérieur dans la gestion de l’asile

contrôle et de sélection de l’immigration, au détriment des institutions spécialisées qui en avaient jusqu’alors la charge (Bernardot, 2008). Ainsi, cette évolution illustre la volonté du ministère de se placer au premier plan de la gestion des phénomènes migratoires, le plus vraisemblablement de façon à mettre en place un encadrement plus strict de l’accueil des étrangers en France. Il est donc légitime de se demander si cette stratégie est également à l’œuvre dans le cas spécifique de l’asile. Autrement dit, est-il possible d’observer une implication croissante du ministère de l‘Intérieur dans ce domaine en vue d’affermir la politique de l’asile ?

De fait, l’application du droit d’asile en France relève des attributions de la place Beauvau. Néanmoins, la gestion du système de l’asile fait appel à une multitude de partenaires, qui n’agissent évidemment pas tous sous l’autorité directe de l’État et, a fortiori, sous celle du ministère de l’Intérieur. Celui-ci dispose donc d’une marge de progression certaine en termes de contrôle des dispositifs structurant le parcours des demandeurs. Or, les récentes mesures entreprises par la puissance publique, en particulier dans le cadre de la réforme du droit d’asile, semblent effectivement témoigner, sous certains aspects, d’un accroissement de l’ascendant de ce ministère sur les dispositifs en question.

À ce sujet, il convient, dans un premier temps, d’évoquer le transfert de plusieurs compétences, endossées notamment par l’acteur associatif, vers l’OFII, établissement public administratif de l’État placé sous la tutelle du ministère de l’Intérieur.

Parmi les attributions ainsi cédées figure la gestion du versement des allocations financières à destination des demandeurs d’asile, dorénavant désignées par le terme ADA39_.

39 _{Allocation pour demandeur d’asile. Créée par la loi du 29 juillet 2015, elle se substitue respectivement à}

l’allocation temporaire d’attente (ATA), délivrée aux demandeurs d’asile non hébergés en CADA, et à l’allocation mensuelle de subsistance (AMS), qui s’adressait quant à elle aux occupants des structures CADA. Source : Raphaële Karayan. « Demandeurs d’asile : à quelles aides ont-ils droit ? ». L’express. [en ligne]. Disponible sur http://www.lexpress.fr/actualite/societe/demandeurs-d-asile-a-quelles-aides-ont-ils-droit_1714482.html. (Dernière modification le 10/09/2015)

39

Cette nouveauté introduite par la loi du 29 juillet 2015 portant réforme du droit d’asile semble s’accompagner d’un durcissement des conditions d’attribution de l’aide financière.

Ainsi, les demandeurs d’asile ayant formé une demande de réexamen de leur dossier auprès de l’OFPRA, à la suite d’une décision de rejet définitive, peuvent désormais se voir refuser l’attribution de l’ADA. Tandis que l’aide financière préexistante leur était acquise40_{, le}

bénéfice de la nouvelle allocation est subordonné à la décision de l’OFII, au regard de la situation de vulnérabilité du requérant :

« [O]n refuse l’ADA pour certaines catégories de personnes, notamment les réexamens. […] Là, l’OFII ne prendra pas en considération, ne prendra pas en charge les conditions matérielles d’accueil. […] On ne dit pas que le demandeur d’asile n’a plus le droit à la prise en charge de ses conditions matérielles d’accueil mais il est dit que l’OFII peut refuser la prise en charge des conditions matérielles d’accueil. Donc la position de l’OFII est de notifier une intention de refus mais … notifie donc cette intention de refus à la personne, laisse à la personne un délai de quinze jours pour, effectivement, apporter des éléments qui pourraient justifier, malgré tout, une prise en charge des conditions matérielles d’accueil, notamment par rapport à des éléments de vulnérabilité. Ensuite, tout ça, c’est le siège, le siège de l’OFII, effectivement, qui statue, en commission, sur le bienfondé de la demande de prise en charge pour les réexamens ou, sinon, qui confirme, effectivement, le refus de prise en charge des conditions matérielles d’accueil, voilà. […] »

Directeur territorial de l’OFII en région Centre - Val de Loire

Dans ce cas, le transfert de compétence en matière de versement des allocations coïncide avec une restriction des conditions d’éligibilité de certains publics. Cela suggère effectivement que l’élargissement des attributions de l’OFII dans le cadre de la procédure d’asile et, par extension, de celles du ministère de l’Intérieur, répond à un objectif de contrôle accru.

De même, les demandeurs d’asile pour lesquels la prise d’empreinte ne peut être réalisée41 _{se voient refuser le versement de l’ADA, en raison du risque de fraude dénoncé par}

l’OFII :

« La plupart du temps, les demandeurs d’asile ne sont pas titrés. Si on va leur demander, ils prétendent ou, réellement, n’ont aucun document pour justifier leur identité. Ils n’ont aucune pièce d’état civil, aucun passeport, donc ce n’est que du déclaratif. Dans 90 % des cas, c’est ce qui est constaté. […]. Si, en plus, on n’a pas les moyens de leur prendre leurs empreintes digitales, eh ben, la personne, elle peut s’inventer dix identités différentes et percevoir dix fois l’ADA. Et recommencer indéfiniment. Donc une décision qui a été prise récemment, qui consiste à refuser la demande d’asile d’une personne dont on ne peut pas prendre les empreintes, mais elle peut toujours le faire à Lyon, à Calais ou à Rennes, qui sont équipées de bornes Eurodac spécifiques qui

40 _{Source : Pôle Emploi. Flash info n°2013/FIO10, 22 janvier 2013}

41 _{Dans le but de se soustraire à la réglementation « Dublin », qui détermine le pays responsable de l’examen d’une}

demande d’asile, de nombreux requérants effacent délibérément leurs empreintes digitales, par le biais de différents procédés (usage de colle ou de produits chimiques, dégradation par le feu). Source : Cédric Vallet. « Calais : ces migrants qui rendent leurs empreintes digitales invisibles ». Les inRocks. [en ligne]. Disponible sur http://www.lesinrocks.com/2012/08/18/actualite/calais-ces-clandestins-qui-rendaient-leurs-empreintes- digitales-invisibles-11285593/. (Dernière modification le 18/08/2012)

40 permettent la prise d’empreintes, y compris lorsque les empreintes sont dégradées. Donc ça, c’est une [mesure], la semaine dernière, qui a été décidée, pour éviter cette brèche ouverte. Parce qu’un demandeur d’asile, ce n’est que du déclaratif. »

Directeur territorial de l’OFII en région Centre - Val de Loire

Cette seconde mesure de durcissement des critères d’attribution de l’allocation, survenue des suites d’une décision ministérielle prise à la demande de l’OFII42_{, montre que l’office constitue}

un relais en mesure de rapporter au ministère les abus constatés sur le terrain. En cela, il conforte la thèse selon laquelle l’influence grandissante du ministère de l’Intérieur sur la gestion du système de l’asile, par l’intermédiaire de l’OFII, est sous-tendue par une logique de contrôle et de fermeté vis-à-vis des pratiques abusives.

Cette hypothèse est en outre corroborée par une autre observation. Il semblerait en effet que cette perte de compétence puisse être source de difficultés pour les gestionnaires de CADA eux-mêmes :

« Alors, pour nous, localement, c’est problématique pour plusieurs raisons. […] [O]n avait une souplesse, une réactivité, c’est-à-dire qu’aujourd’hui, il y a une naissance, ben, dès qu’on avait l’acte de naissance, on pouvait, même si le mois n’était pas terminé, on pouvait tout de suite réajuster l’allocation en fonction de la composition familiale. Là, il va y avoir un délai en fonction de la date de la naissance, du moment où l’acte pourra être transmis à l’OFII, en fonction de la période dans le mois où ça va tomber … […] Et ça, ça a des incidences très importantes pour les familles […] C’est juste un exemple mais ce type de réactivité-là, on le perd avec le transfert à l’OFII. […] On avait aussi quelque chose qui était le prélèvement de la caution directement sur l’allocation. Alors, l’OFII verse à terme échu aujourd’hui, nous, on versait à terme d’avance par quinzaine. Donc l’OFII verse mensuellement à terme échu donc, là, déjà, c’est très différent pour les usagers. »

Directrice du CADA de Romorantin-Salbris

Pour cette directrice de CADA, le transfert à l’OFII de la gestion de l’ADA pose problème à différents égards. Il induit en premier lieu une perte de réactivité de la structure face à une éventuelle évolution de la situation des demandeurs. Cette difficulté risque de leur nuire à eux autant qu’à l’association gestionnaire, qui sera probablement contrainte de trouver des solutions palliatives. De plus, le système de versement à terme échu, qui plus est mensuel, retarde le prélèvement de la caution par l’organisme hébergeur et constitue donc une diminution des garanties dont il bénéficiait jusque-là :

« [D]ans la grande majorité des cas, dans 99 % des cas, les gens sont de bonne foi et viennent payer au moment où on leur demande de venir payer la caution mais on n’est pas à l’abri de personnes qui ne veulent pas

41 payer et nous, du coup, on n’a pas de moyens de pouvoir récupérer cette caution, qui est quand même une garantie pour l’entretien des logements et leur restitution en bon état à la fin du séjour. »

Directrice du CADA de Romorantin-Salbris

Ce système engendre en outre une charge de travail supplémentaire pour l’organisme, qui reçoit désormais les cautions en espèces à défaut de pouvoir les prélever sur une aide dont il n’assure plus la gestion :

« Nous, ça nous oblige aussi à gérer des espèces, chose qui, avec ce système de virement, auparavant, duquel on défalquait informatiquement le montant de la caution, on n’avait pas la gestion physique des espèces, voilà. »

Directrice du CADA de Romorantin-Salbris

Le témoignage recueilli fait ainsi état d’un certain nombre de désavantages pour les CADA, ce qui laisse à penser que cette mesure est d’abord motivée par l’ambition d’une gestion plus stricte de l’attribution de l’allocation pour demandeurs d’asile.

Dans le cadre de la réforme de l’asile, l’OFII se voit également attribuer de nouvelles fonctions de contrôle en matière d’hébergement des demandeurs d’asile. Anciennement prises par les gestionnaires de CADA, les décisions d’admission, de sortie et de transfert relèvent dorénavant de la responsabilité de l’office. De l’avis de ce cadre de l’OFII interrogé au cours de l’enquête, ce changement indique bel et bien la volonté de l’État - en l’occurrence, celle du ministère de l’Intérieur - de redoubler d’implication dans l’organisation de la procédure d’asile à des fins de surveillance :

« Oui, alors ça, c’est une volonté politique, qui n’a jamais été clairement explicitée. Après, on peut avoir un point de vue personnel sur la question. Je pense que c’est, un petit peu, une reprise en main par l’État, effectivement, de la gestion de la demande d’asile, d’une façon très générale. […] Et je pense que le fait de confier à l’OFII l’orientation des demandeurs d’asile vers ces structures, permet aussi à l’OFII d’exercer, un petit peu, une surveillance et une vigilance sur la façon dont les choses se passent. »

Directeur territorial de l’OFII en région Centre - Val de Loire

Dans ce cas précis, l’ambition affichée est claire. Ce transfert de compétence suit en effet un objectif de fermeté accrue, les associations étant généralement jugées trop indulgentes à l’égard des demandeurs d’asile se maintenant indument au sein des structures CADA :

42 « Alors qu’avant, si c’était des associations qui orientaient, on était dans une relation inter associative, je dirais avec, forcément, un regard différent, mais ce qui est normal, enfin je dirais les associations qui s’occupent de demandeurs d’asile ont quand même, je dirais, ont pour vocation, un petit peu, d’aider ces populations et parfois de les aider … je sais pas comment qualifier, effectivement, cette nature d’aide, mais … d’être d’une extrême bienveillance à l’égard de ces publics, au point, parfois, d’en oublier le cadre réglementaire et législatif, c’est-à- dire qu’un demandeur d’asile qui n’est plus demandeur d’asile a vocation à repartir dans son pays d’origine. Et ça, c’est quelque chose que l’OFII peut avoir comme point de vue, comme regard. Ça sera très difficile, pour une association, de considérer les choses de ce point de vue. »

Directeur territorial de l’OFII en région Centre - Val de Loire

D’une manière plus générale, la prise en charge des déboutés du droit d’asile cristallise les griefs des pouvoirs publics à l’égard de l’ensemble des associations à vocation d’hébergement, au-delà des seules structures CADA :

« Notre idée générale sur la question, c’est que les personnes déboutées de l’asile, la première urgence, c’est d’arrêter de se voiler la face sur ce sujet et d’arrêter de faire ce que font souvent les acteurs associatifs, c’est- à-dire une espèce de prise en charge humanitaire au titre de l’hébergement d’urgence, indistincte et infinie, qui ne résout rien, qui ne leur permet pas d’accéder aux droits et qui ne leur permet même pas d’envisager un retour digne dans leur pays d’origine, qui ne leur permet rien. Ça leur permet juste d’être cachés aux yeux du public. »

Haut fonctionnaire en poste à la DGEF

La plus grande maîtrise de la gestion de l’asile à laquelle aspire le ministère de l’Intérieur se heurte donc à ce qu’elle considère comme une complaisance fautive de certains acteurs - associatifs en premier lieu - à l’égard d’individus n’ayant plus vocation à être hébergés. De fait, elle ne cautionne visiblement pas les justifications avancées par les partenaires concernés, ce dont eux-mêmes semblent être conscients :

« Et avec, de temps en temps, on a l’impression, comme un regard malveillant de l’État, genre ils font pas leur taf. Non, on fait notre taf. »

Directeur régional FNARS Centre - Val de Loire

Les arguments opposés par les acteurs en charge de l’hébergement des demandeurs - associations et administrations sociales - au procès qui leur est intenté sont de deux types. D’une part, ils font valoir qu’il est éthiquement très difficile de refuser la mise à l’abri de personnes en situation de grande détresse, quand bien même celles-ci n’ont pas été jugées éligibles au droit d’asile. S’ils reconnaissent volontiers l’incompatibilité de l’hébergement des personnes avec l’injonction au départ qui leur est adressée, ces acteurs signalent néanmoins que l’intransigeance totale ne peut décemment pas être l’unique règle :

43 « Alors, la règle, normalement, les déboutés, ils ont une OQTF, une obligation de quitter le territoire français, donc la logique veut que, normalement, on les héberge pas, hein, parce qu’on ne peut pas associer une obligation de quitter le territoire français à un hébergement. Pour autant, humainement, il y a des situations qui nécessitent qu’on héberge les gens. »

Responsable service développement animation régionale et intégration DRDJSCS Centre - Val de Loire

« L’État considère qu’ils n’ont plus à être sur le territoire donc on ne va pas héberger, payer pour des personnes, alors qu’elles doivent quitter le territoire. Donc on est un peu dans cette dialectique permanente. Il en reste pas moins que, quand on est face à des personnes en détresse, il faut les prendre en charge. »

Directrice adjointe DDCSPP du Loir-et-Cher

D’autre part, il est souligné que le travailleur social, parce que sa mission constitue l’antithèse de la logique de contrôle visant à assurer l’expulsion des déboutés (Kobelinsky, 2008), ne peut tout simplement pas prendre l’initiative de certaines mesures coercitives. Ce faisant, il perdrait en effet la confiance des personnes et ne pourrait donc plus remplir son rôle d’accompagnement social :

« C’est comme l’acceptation, en fait, que la police rentre dans des centres d’hébergement et ainsi de suite. Mais on est qui, nous ? Comment les gens vont venir chez nous s’ils n’ont pas confiance ? Est-ce qu’on est des auxiliaires de justice ? Parce que ça, ça peut aller très très loin, derrière. Des auxiliaires de police ? C’est-à-dire qu’en fait c’est moi, en tant que gestionnaire d’un CADA ou autre, qui doit dire : « Ah ben, l’autre, il est pas rentré depuis deux jours. » ? Eh, faut pas mélanger les gens. C’est pour ça qu’en fait, une société tient, une société démocratique tient. […] Le travail social ne tient que sur la confiance qu’il y a entre un individu singulier et un travailleur social. On viendra te voir pour te raconter ses problèmes parce qu’on aura confiance en toi […] Quand je vais voir un travailleur social, j’y vais en confiance. J’y vais pour livrer des choses, qui, parfois, ne sont pas simples. Et je n’y vais pas pour que celui-là me balance. Si la confiance est rompue au niveau de l’accompagnement social, c’est même pas la peine d’essayer. La base-même d’un accompagnement social réussi, c’est la confiance qu’on réussit à tisser entre deux personnes. […] Donc, moi, ce que je dis simplement, c’est que ce n’est pas notre métier. On ne peut pas le faire. Si on le fait, on ne pourra plus faire notre boulot. On sera reconnus comme des auxiliaires de justice ou de police, au pis, et, à ce moment-là, c’est même plus la peine qu’on parle d’accompagnement social ou de concept d’accompagnement social. Ce n’est pas possible. »

Directeur régional FNARS Centre - Val de Loire

Le dilemme moral posé par le refus systématique de l’hébergement d’urgence aux personnes déboutées du droit d’asile, indépendamment de leur état de vulnérabilité, semble insoluble. En revanche, le problème issu de l’opposition naturelle entre travail social et contrôle coercitif est partiellement résolu dès lors que le second est pleinement assumé par la puissance publique. De fait, la disposition de la réforme de l’asile visant à transférer, du gestionnaire d’établissement vers la préfecture, la responsabilité d’engager les procédures d’expulsions des déboutés et réfugiés statutaires se maintenant de façon indue au sein des lieux d’hébergement semble plutôt bien perçue par une partie des acteurs associatifs :

44 « [D]u fait que, 8 fois sur 10, les personnes sont déboutées de leur demande d’asile, jusqu’à la réforme, c’était aux associations gestionnaires de se débrouiller de la sortie des personnes. Donc, ça, c’était aussi une grosse difficulté, qui, ben, normalement, a été entendue avec la réforme, puisqu’aujourd’hui, de ce côté-là, la préfecture devrait pouvoir nous assister. »

Chef de service des dispositifs HUDA et CAO à l’ASLD 41

Les institutions garantes du maintien de l’ordre public apparaissent donc comme étant davantage en mesure de faire preuve d’une plus grande fermeté que les partenaires associatifs en général et qu’une partie des acteurs administratifs rattachés à d’autres ministères, notamment celui des affaires sociales. Ainsi, on comprend que la place Beauvau s’emploie à acquérir une gestion plus directe de certains dispositifs, en particulier ceux ayant trait à la question des déboutés du droit d’asile. Explicitée par la circulaire du 23 juillet 2015, la volonté de mettre en place des centres expérimentaux d’aide au retour, gérés par l’OFII, est fortement révélatrice de cette démarche :

« [C]e qu’on souhaite mettre en place, c’est plutôt des hébergements dédiés qui peuvent être pris en charge par le Ministère de l’Intérieur - on a monté une expérimentation en Moselle qui donne de bon résultats - dans lesquels on propose notamment des aides au retour à un certain nombre de migrants et des projets de réinsertion dans leur pays d’origine. »

Haut fonctionnaire en poste à la DGEF

Si ces établissements ont effectivement vocation à accompagner les étrangers en situation irrégulière, déboutés du droit d’asile inclus, il convient de préciser que les personnes y seront assignées à résidence et que faute de départ volontaire, un retour contraint sera mis en œuvre.

Le cas des centres expérimentaux d’aide au retour vient donc conclure cette série d’exemples témoignant de l’implication grandissante du ministère de l’Intérieur dans la gestion de l’asile, dans la perspective d’un contrôle plus coercitif. La place Beauvau accroit ainsi son