Des manques de communication nuisibles de la part de la Direction Territoriale de l’OFII

de communication entre les partenaires en charge de la gestion de l’asile, quoi qu’avec différentes intensités et au sujet d’acteurs ciblés de manière plus ou moins précise :

« Le parcours est un peu cloisonné. [...] [Il faudrait] que les gens se parlent plus, qu’il y ait des réseaux, qu’il y ait des échanges. Bon, là, on va dire, s’il y a le schéma régional d’accueil des migrants, c’est déjà un bon point parce que ça oblige les gens concernés par le parcours d’un demandeur d’asile à se réunir. »

Chef du bureau de l’Immigration et de l’Intégration Préfecture de Loir-et-Cher

« [S]urtout, [la gestion de l’asile] relève d’administrations différentes qui ne communiquent absolument pas entre elles. »

Collaborateur au cabinet du Maire de Blois

Ces lacunes en matière de communication sont notamment perceptibles dans la restructuration du système d’accueil. La responsabilité de bon nombre d’entre elles est imputée à l’OFII, qui, de fait, se retrouve au cœur de ce processus :

« [Ce] qui rend les choses un peu, des fois, difficiles à prévoir ou à lire, c'est que [...] l’OFII communique très peu, pour pas dire pas du tout, sur ce qu’elle fait, ce qu’elle doit faire, à qui on doit rendre compte, à qui on doit demander telle ou telle chose. »

Chef de service des dispositifs HUDA et CAO à l’ASLD 41

La communication de l’office est en effet critiquée à l’égard de la mise en œuvre des dispositions de la réforme lui attribuant de nouvelles compétences, notamment en matière d’orientation des demandeurs d’asile vers l’hébergement. Ce partenaire associatif regrette par exemple d’avoir dû prendre l’initiative de solliciter des informations essentielles à la réorganisation des dispositifs, qu’il a par ailleurs eu du mal à obtenir :

« [I]l a fallu que j’insiste beaucoup auprès de l’OFII pour comprendre, finalement, que les notifications de prise en charge, on les aurait encore, mais que les notifications de fin de prise en charge, fallait aller regarder sur le logiciel, le fameux Dn@68 _{[...]. »}

Chef de service des dispositifs HUDA et CAO à l’ASLD 41

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L’insuffisance des échanges entre les acteurs n’est donc pas favorable à la territorialisation de l’action publique, dans la mesure où elle entrave la démarche d’adaptation des partenaires. En particulier, il découle de cette situation de cloisonnement que la phase de mise en œuvre ainsi abordée ne peut être le siège de « moments d’apprentissage pour les acteurs concernés » (Lascoumes et Le Galès, 2012). Ceux-ci se voient en effet privés de la possibilité d’une « découverte de la complexité des positions », ce qui réduit la probabilité qu’ils fassent évoluer leur perception des difficultés en faveur d’une production plus efficace de l’action publique locale. De ce point de vue, les différences dans la manière dont est appréhendée la question de la modularité des hébergements - appelée à être fortement accentuée au regard des instructions gouvernementales - sont évocatrices des carences en matière de communication :

« [C]e qu’on veut, c’est la modularité des CADA, qu’on puisse mettre des isolés, des familles pourquoi pas, mais, après, des isolés, revenir à des familles, avoir des choses modulables. Il faut avoir des lits séparés, tout simplement, c’est pas plus compliqué que ça. »

Directeur territorial de l’OFII en région Centre - Val de Loire

« [La modularité], ça a ses limites, c’est-à-dire que vous ne pouvez pas transformer du jour au lendemain un appartement pour famille en appartement pour isolés ou un appartement pour isolés en appartement pour famille. Alors, il y a l’aménagement pratique, du style : si vous mettez un lit pour un couple ou deux lits une personne, ce n’est pas la même chose. Alors, on module, bien évidemment […] Après, lorsque vous avez un appartement en cohabitation, ce que j’appelle un appartement avec des isolés, ben, il faut qu’il y ait des espaces privatifs fermés et, en fonction de l’agencement de l’appartement, on peut le faire ou on ne peut pas le faire. [...] [T]transformer un appartement famille en appartement isolés d’un coup de baguette magique, c’est pas possible, matériellement parlant. »

Directrice du CADA de Romorantin-Salbris

On voit donc que l’OFII et les structures associatives présentent des conceptions relativement diverses de cette problématique. Pour l’office, la solution se résume à une adaptation des critères de choix du mobilier tandis que France Terre d’Asile réfute l’idée que cette mesure suffise à elle-seule à garantir une meilleure flexibilité des dispositifs. Objectivement, il semble raisonnable de penser que ces différences de perception soient le signe d’un dialogue insuffisant entre les deux partenaires.

En somme, il ressort de ces divers éléments que des progrès de communication sont possibles et souhaitables, tant en ce qui concerne la mise en œuvre de dispositions établies législativement que dans l’élaboration de stratégies visant à concrétiser l’application de directives moins cadrées.

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2.4 Conclusion partielle

Au même titre que la première, la seconde partie de cette étude établit que la puissance publique ne maîtrise pas tous les aspects du processus de production de l’action publique dans le domaine de l’asile. Plus précisément, ce deuxième chapitre s’emploie à démontrer que l’application de la politique engagée est influencée par divers paramètres, qui s’avèrent plus ou moins maîtrisables selon les cas.

En premier lieu, nous avons pu observer que le déroulement de cette phase de mise en œuvre est en partie soumis à des facteurs externes sur lesquels les pouvoirs publics ont relativement peu prise. Ainsi, le contexte économique actuel s’avère contraignant en ce qu’il impose, dans le secteur de l’action sociale comme ailleurs, une restriction des moyens humains et financiers préjudiciable à la territorialisation des mesures gouvernementales. Les difficultés à généraliser l’hébergement en CADA, plus coûteux que les autres dispositifs, illustrent notamment cette problématique. À ce titre, l’approche managériale de la gestion des dispositifs peut être analysée comme une stratégie visant à s’affranchir des contraintes financières dans la mise en œuvre de l’action publique, bien que les marges de manœuvre connexes apparaissent limitées. En outre, l’application des évolutions visées par la puissance publique se révèle également tributaire de la configuration initiale (capacités d’accueil, type d’organisation, jeu d’acteurs) en matière de gestion de l’asile au niveau local. En conséquence, la facilité de mise en œuvre est susceptible de varier considérablement d’un territoire à l’autre.

Néanmoins, les faits observés suggèrent que la puissance publique dispose par ailleurs de marges de manœuvre non négligeables en vue d’accroître sa maîtrise de la production de l’action publique dans ce domaine. Autrement dit, il semblerait que certaines dispositions puissent être prises par les autorités afin de favoriser la mise en œuvre des actions engagées. De fait, une large part des obstacles à ce processus sont inhérents aux modes de territorialisation, sur lesquels il est possible d’influer en y apportant les ajustements nécessaires. Notamment, ce travail s’est attaché à rendre compte de l’importance du cadrage de la phase de mise en œuvre vis-à-vis de l’appropriation de la politique de l’asile par les acteurs locaux. On constate en effet qu’un manque de clarté dans l’attribution des tâches assignées à chaque partenaire peut s’avérer nuisible à cet égard, au même titre que le choix d’imposer des modes de fonctionnement jugés trop contraignants par partie des opérateurs. Sur ce point, les acteurs en charge de la gestion territoriale de l’asile font valoir l’intérêt d’une certaine flexibilité, que leur capacité d’adaptation permet d’exploiter au mieux. Il convient à ce sujet de souligner que l’adaptabilité globale des partenaires constitue un facteur de maîtrise de l’action publique, en ce qu’elle limite

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l’impact des difficultés rencontrées au cours de ce processus de mise en œuvre. En outre, la coopération au sein du réseau d’acteurs représente un autre levier à disposition des autorités pour faciliter la concrétisation de l’action publique telle que conçue initialement. En effet, les informations recueillies dépeignent une collaboration satisfaisante à l’échelle départementale mais qui mériterait d’être élargie dans le cadre du pilotage régional, notamment en privilégiant la concertation à la consultation lorsque cela est pertinent. Encourager une meilleure communication entre les partenaires semble par ailleurs souhaitable pour renforcer cette coopération.

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CONCLUSION GÉNÉRALE

La réforme du droit d’asile, la mise en place du plan migrants ou la participation de la France au programme européen de relocalisation sont autant de signes d’un déploiement multiforme de l’action publique dans le domaine de l’asile politique, sous l’impulsion du gouvernement. À première vue, cette mobilisation en faveur des publics relevant de l’asile plaide donc en faveur d’une conception étatiste de l’action publique, en ce que la politique ainsi engagée s’apparente à un programme d’action gouvernemental. Pourtant, nombre d’auteurs s’opposent à ce que l’action publique soit assimilée aux seules activités gouvernementales (Lascoumes et Le Galès, 2012). Selon eux, ces dernières n’en constituent en fait qu’une partie, dont l’importance diminue au fil des changements contemporains dans la production de l’action publique : aux modèles de gouvernement traditionnels se substitue un système de gouvernance caractérisé par la multiplication des acteurs et des échelles d’action spatiale, qui tend à reléguer l’État et la régulation politique au rang de « facteur parmi d’autres » dans ce processus. Partant de là, nous avons donc souhaité déterminer le rôle réel de la puissance publique vis-à-vis de la construction des mesures d’accueil observées. En d’autres termes, nous nous sommes attachés à essayer de caractériser le degré de maîtrise des pouvoirs publics à cet égard.

Dans un premier temps, nous nous sommes intéressés à la naissance de l’action publique, que nous avons analysée selon trois axes différents, à savoir les causes de l’intervention, le credo suivi à travers elle et l’anticipation des obstacles à sa mise en œuvre.

Premièrement, connaître les raisons qui ont présidé à cette mobilisation politique dans le champ de l’asile nous a semblé utile en vue d’apprécier le positionnement des pouvoirs publics par rapport à ce processus. Autrement dit, il s’agissait de déterminer si l’intervention des autorités françaises relevait davantage d’une démarche d’anticipation - considérée comme indicateur du contrôle exercé par l’État sur la politique engagée - ou d’une logique de réaction. Finalement, les éléments recueillis tendent à confirmer la seconde hypothèse. On constate en effet que les présentes mesures sont motivées par l’objectif de contenir une situation critique, résultant des effets combinés de l’essoufflement du modèle de gestion de l’asile et de la forte progression de la demande de protection liée au contexte géopolitique international. Ainsi, l’action de la puissance publique apparaît comme étant davantage imposée par ce contexte de crise que librement initiée par elle.

Deuxièmement, nous nous sommes demandé si les formes de l’action publique arrêtées dans le cadre de l’élaboration de ces mesures avaient été privilégiées en raison de leur

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pertinence au regard d’une éventuelle vision étatique globale des orientations à adopter en matière de gestion de l’asile. Ce faisant, nous avons souhaité évaluer la capacité de la puissance publique à bâtir un programme d’action cohérent, fondé sur une stratégie clairement établie. Il ressort de ce travail qu’une telle stratégie existe effectivement et qu’elle vise un encadrement plus strict de l’asile sur le plan financier et en termes de maintien de l’ordre public. De ce point de vue, force est de constater que les autorités ont su promouvoir un ensemble de pratiques et de dispositifs conformes à ce double objectif.

Troisièmement, nous avons également pris le parti de considérer la faculté à anticiper la phase de mise en œuvre comme un indicateur de maîtrise de la production de l’action publique, étant donné que cette étape décide largement du succès d’une politique donnée. À cet égard, nous avons pu observer que le choix des modalités d’application avait fait l’objet d’une réflexion visant à favoriser la territorialisation de l’action publique. Cela tend à confirmer le constat établi précédemment, à savoir que l’État exerce un contrôle effectif sur la construction de l’action publique au travers des modalités de mise en œuvre retenues.

Ces résultats permettent donc de conclure que bien que la puissance publique ait vraisemblablement été prise de cours par la crise migratoire actuelle, notamment faute de s’être attaqué rapidement aux dysfonctionnements du dispositif national d’accueil, les réponses politiques élaborées témoignent d’un fort cadrage étatique.

Dans un second temps, nous nous sommes penchés sur la territorialisation de ces mesures, en soupçonnant que l’espace de la mise en œuvre puisse constituer un lieu de rupture avec le projet politique initial, du fait de la difficulté à prévoir et donc à maîtriser les différents phénomènes qui s’y produisent (Lascoumes et le Galès, 2012). Aussi, nous avons pris le parti d’exprimer la question du contrôle de l’État sur la production de l’action publique en termes de succès dans l’application locale du programme d’action défini au niveau national. En outre, cette phase de territorialisation était toujours en cours au moment de l’étude, excluant de fait la possibilité de chercher à en évaluer l’issue. En conséquence, nous avons plutôt choisi de distinguer les paramètres de mise en œuvre peu influençables par la puissance publique de ceux susceptibles d’être modifiés favorablement, indépendamment de l’issue de cette phase transitoire. Pour ce faire, nous nous sommes principalement intéressés à la mise en œuvre de l’action publique au sein d’un réseau territorial donné, regroupant les acteurs de l’asile présents sur le département du Loir-et-Cher et leurs partenaires chargés du pilotage de cette politique à l’échelle de la région Centre - Val de Loire.

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Ainsi, nous avons pu établir que le contexte économique morose et les restrictions budgétaires s’y rapportant pèsent sur l’application des mesures élaborées au niveau national, sans grandes possibilités pour les acteurs de l’asile de s’affranchir de ces difficultés. De même, nous avons eu l’occasion de constater que les particularités territoriales - contextes politiques et socio-économiques locaux, configurations initiales en matière de gestion de l’asile - influencent vivement le degré de difficulté associé à la territorialisation de la politique de l’asile. Toutefois, les faits constatés rendent compte de marges de manœuvre considérables en termes de facilitation de l’appropriation locale de cette politique. En effet, ce travail témoigne de l’intérêt de proposer un cadrage équilibré de la mise en œuvre, de façon à optimiser le travail de terrain des acteurs locaux. En outre, le cas spécifique de la réorganisation du système de gestion de l’asile en région Centre - Val de Loire souligne l’importance d’un pilotage régional solide, qui soit dans le même temps suffisamment directif et fortement inclusif.

Le fait que les principales difficultés de mise en œuvre signalées en Loir-et-Cher ou, plus largement, en Centre - Val de Loire, relèvent des modalités de territorialisation de l’action publique laisse à penser que le déroulé de cette étape cruciale reste en grande partie maîtrisable par la puissance publique.

En définitive, ce travail de recherche suggère donc que, d’une manière générale, l’État joue - ou du moins est capable de jouer - un rôle à la fois moteur et prééminent dans la construction de la politique française de l’asile. En cela, cette étude tend à supporter une conception étatiste de la production de l’action publique, dans ce cas précis.

Cependant, force est de reconnaître que les limites de ce travail imposent de considérer la conclusion précédente avec le recul nécessaire. En effet, la présente étude demeure profondément qualitative, en ce qu’elle est presque exclusivement sous-tendue par des témoignages forcément empreints de subjectivité. Par ailleurs, il convient de rappeler que les aspects de l’application de la politique de l’asile observés ici sont rattachés à un territoire spécifique. Dans un autre contexte, rien ne permet de penser que les principales difficultés de mise en œuvre auraient également été liées aux modalités de territorialisation de l’action publique, ce qui aurait potentiellement pu conduire à des conclusions différentes quant à la nature du lien de subordination entre action publique et pouvoirs publics. Il serait dommage de l’oublier à travers une généralisation excessive, après avoir disserté sur l’importance des spécificités territoriales.

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