Les Etats pontificaux et la jeune république américaine : des relations consulaires aux relations diplomatiques (1797-1867) relations diplomatiques (1797-1867)

I. i. Des premiers contacts sous le signe de la cordialité

A la naissance des Etats-Unis se pose la question des relations avec les autres Etats.

Les Etats pontificaux, à l’apogée de leur puissance temporelle, occupent alors un territoire considérable en Italie centrale qui recouvre entre autres le Latium, l’Ombrie, les Marches, ainsi que des enclaves dans le sud du pays. Pourtant, les propos de John Adams, dans une lettre au président du Congrès continental du 4 août 1779, augurent mal de ces relations :

Le Congrès n’enverra probablement jamais de ministre auprès du Saint-Siège, qui ne lui sera d’aucune utilité, si la condition est de recevoir un légat catholique ou un nonce en retour ; en d’autres termes, un tyran ecclésiastique, qui, espérons-le, les Etats-Unis auront trop de bon sens pour jamais admettre sur leur territoire¹.

1 Gerald P. Fogarty, The Vatican and the American Hierarchy from 1870 to 1965 (Collegeville, Minn.: Michael Glazier, 1982), p. XI.

C’est le Saint-Siège qui prend l’initiative des premiers contacts, désireux qu’il est de réorganiser l’administration ecclésiastique dans les anciennes colonies à la suite de l’indépendance américaine (jusque là, les colonies d’Amérique du Nord dépendaient d’un vicaire apostolique à Londres). Le pape confie à son nonce apostolique à Paris, Doria Pamphili, la mission d’entrer en contact avec Benjamin Franklin en 1783. Il lui remet à cet effet une lettre, datée du 28 juillet 1783, dans laquelle il est expliqué que les autorités de l’Eglise souhaitent nommer un vicaire ou un préfet apostolique aux Etats-Unis, et où il est demandé, au cas où le Vatican ne trouverait pas d’Américain pour occuper cette fonction, si le Congrès accepterait qu’un étranger, d’une nationalité la plus favorable possible aux Etats-Unis, soit désigné. Lors de sa séance du 11 mai 1784, le Congrès répond en des termes sans doute surprenants pour le Saint-Siège :

Qu’il soit demandé à M. Franklin d’informer le nonce apostolique à Versailles que le Congrès sera toujours heureux de témoigner de son respect envers son souverain et son Etat ; mais que le sujet de sa requête à M. Franklin, étant d’une nature purement spirituelle, ne relève pas des compétence et des pouvoirs du Congrès, qui n’est pas habilité à l’autoriser ou la refuser, ces pouvoirs étant réservés aux différents états individuellement².

Les relations s’annoncent sous des auspices plus favorables dans la mesure où, le 2 avril 1784 le Congrès évoque la possibilité de signer un traité d’amitié et de commerce avec les Etats pontificaux (ce qui ne sera pas suivi d’effet). Rome, de son côté, ouvre ses ports aux navires américains. Enfin, les Etats-Unis établissent des relations consulaires avec les Etats pontificaux en 1797, John Adams lui-même nommant à ce poste Giovanni Sartori. Cette décision a été prise afin de protéger les intérêts commerciaux américains, mais également afin de renforcer leur légitimité internationale. L’autre intérêt de cette mission pour les Etats-Unis est d’avoir un agent à Rome en mesure de rendre compte de l’agitation révolutionnaire en Europe. En 1826, les Etats pontificaux établissent un consulat à New York.

Si des relations existent bien entre les deux pays à partir de 1797, il faut néanmoins rappeler qu’en droit international, un consul n’est pas un agent diplomatique ; on ne peut donc fixer à 1797 l’établissement de relations diplomatiques à proprement parler. En revanche, Anson Phelps Stokes note que « bien que techniquement, il était uniquement représentant consulaire, du fait de la courtoisie du gouvernement pontifical, il était autorisé à exercer les fonctions d’un représentant diplomatique³». Dès le début de leurs relations avec le Vatican,

2 Robert A. Graham, Vatican diplomacy: a Study of Church and State on the International Plane (Lawrenceville, N.J.: Princeton University Press, 1959), p. 336.

3 Anson Phelps Stokes, Church and State in the United States, Volume 2 (New York: Harper and Brothers, 1950), p. 85.

les agents consulaires et diplomatiques américains se sont vu réserver un traitement des plus favorables par les autorités du Saint-Siège.

I. ii. L’établissement de relations diplomatiques

En 1848, les Etats-Unis décident d’établir des relations diplomatiques avec les Etats pontificaux. Cette mesure semble avoir été motivée par l’enthousiasme suscité par l’élection de Pie IX en juin 1846. Le nouveau pape est très populaire aux Etats-Unis, où il est perçu comme un progressiste disposé à octroyer plus de liberté à ses sujets, notamment du fait de plusieurs réformes prises au début de son pontificat (libération de prisonniers politiques, plus grande liberté accordée à la presse, instauration d’une constitution et de deux chambres pour le vote des lois, autant de réformes que nombre d’Américains pensaient influencées par l’exemple de leur république)⁴. Ainsi, aux Etats-Unis, la législature de New York se félicite des efforts du pape pour améliorer les conditions du peuple italien. Un rassemblement est organisé au Tabernacle, célèbre centre protestant de Broadway, le 29 novembre 1847, où un discours élogieux est prononcé par Horace Greeley, puis envoyé au pontife. Plusieurs journaux, tels que le New York Herald, se prononcent en faveur de relations diplomatiques comme témoignage de la sympathie et de l’admiration qu’éprouve le peuple américain à l’égard de Pie IX.La législature de Louisiane va plus loin encore en indiquant qu’elle serait très satisfaite si le gouvernement américain venait à établir des relations diplomatiques avec la cour de Rome⁵. Il semble que le pape ait été favorable à une telle mesure. Dans une dépêche au département d’Etat du 1^er juin 1847, le consul américain à Rome rapporte que de hauts responsables du gouvernement pontifical, et le pape lui-même, lui ont fait part de ce souhait⁶.

Le président James Polk annonce à l’occasion de son message annuel au Congrès, le 7 décembre 1847 que « le secrétaire d’Etat a présenté une estimation visant à couvrir les frais résultants de l’établissement de relations diplomatiques avec les Etats pontificaux ». Il invoque deux arguments pour justifier sa décision, d’une part, « les évolutions politiques notables en train de se produire dans ces Etats », d’autre part, « une préoccupation légitime concernant nos intérêts commerciaux⁷ ». Les intérêts commerciaux mentionnés par le Président étaient tout théoriques ; le commerce entre les deux pays était si faible que les

4 Phelps, Church and State in the United States, p. 85.

5 Phelps, Church and State in the United States, pp. 86-87.

6 Phelps, Church and State in the United States, p. 86.

7 Leo Francis Stock “The United States at the Court of Pius IX” Catholic Historical Review 3, n°1 (April 1923), p. 103.

consuls américains se plaignaient régulièrement de ne pouvoir vivre du revenu généré par leur poste⁸. Cependant, parmi les réformes proposées par Pie IX figure la formation d’une ligue commerciale, avec laquelle le gouvernement américain souhaite conclure un traité pour accroître le commerce du tabac et trouver un nouveau débouché pour les exportations de poisson séché ou de coton jadis destinées à la Grande-Bretagne (l’agitation qui a marqué la période rendra impossible tout commerce avec un gouvernement dont l’existence même est menacée). Cette décision coïncide aussi avec la guerre contre le Mexique, pays majoritairement catholique ; Polk aurait donc cherché par cette nomination à atténuer l’opposition catholique à la guerre⁹. Enfin, la décision est plus envisageable dans la mesure où la période est marquée par une accalmie de l’agitation « nativiste », qui avait secoué le pays pendant les années 1830 et 1840.

Conformément aux recommandations de Polk, le projet de loi de finance comporte un poste pour le salaire d’un chargé d’affaire. L’annonce du Président et le vote de cette ligne budgétaire font l’objet d’un débat houleux au Congrès. Les arguments des opposants à la Chambre des représentants sont de nature diverse. Ils vont d’une opposition reposant sur le principe constitutionnel, selon lequel le gouvernement ne saurait être mêlé aux questions ecclésiastiques, à une remise en question de la justification commerciale, en passant par des arguments anticatholiques. Lewis C. Levin, du Native American Party, déclare-t-ainsi : « Si vous votez cette loi, le nativisme américain deviendra synonyme de défense des droits et libertés des protestants contre la tyrannie pontificale et l’agression jésuite¹⁰ ». Cependant, malgré l’opposition virulente de Levin et d’une dizaine de Whigs¹¹, la proposition est adoptée par cent trente-sept voix pour, trente-cinq contre, à la Chambre¹². Cette importante majorité est d’autant plus remarquable qu’on ne comptait que deux catholiques parmi les représentants (dont l’un a voté contre). Au Sénat, les mêmes arguments sont repris, et la ligne budgétaire est adoptée par trente-six voix à sept¹³. Le 20 mars 1848, la proposition du sénateur Benton de nommer un ambassadeur est rejetée, au profit de celle d’envoyer un simple chargé d’affaires,

8Stock, “The United States at the court of Pius IX”, p. 103.

9 James Franklin, “The US and the Vatican/Reagan Scores an End Run/Upgrading Relations Outflanks the Bishops”, The Boston Globe, January 15, 1984, page non communiquée (nc).

10Anson Phelps Stokes, Church and State in the United States, p. 87.

11Albert J. Menendez, “Vatican Ambassador: Long-Time Source of Interfaith Tension”, Church and State, September 1983, pp. 6-8.

12 Anson Phelps Stokes, Church and State in the United States, p. 87.

13 Anson Phelps Stokes, Church and State in the United States, p. 88.

rang le plus bas dans la hiérarchie diplomatique, et ce sans qu’il y ait réciprocité avec l’envoi d’un diplomate du Vatican à Washington¹⁴.

Jacob L. Martin, qui a été désigné comme chargé d’affaire, présente ses lettres de créance à Pie IX le 19 août 1848, inaugurant ainsi vingt années de relations diplomatiques.

Dès le début, le gouvernement américain a à cœur d’éviter toute ingérence dans les questions d’ordre religieux ; le secrétaire d’Etat James Buchanan met en garde Jacob Martin en ces termes dans sa lettre d’instruction du 1^er avril 1848 :

Il existe une considération que vous devrez toujours garder à l’esprit dans vos rapports avec les Etats pontificaux. La plupart, si ce n’est tous les gouvernements qui ont des représentants diplomatiques à Rome, sont en contact avec le pape en tant que chef de l’Eglise catholique. A cet égard, la position du gouvernement des Etats-Unis est totalement différente. Il ne dispose d’aucun pouvoir sur les questions religieuses. Toutes les confessions chrétiennes sont sur un pied d’égalité dans notre pays, et chaque homme jouit du droit inestimable d’adorer son Dieu conformément aux exigences de sa propre conscience. En conséquence, vos efforts seront exclusivement consacrés à cultiver les relations civiles les plus cordiales possibles avec le gouvernement pontifical, ainsi qu’au développement du commerce entre les deux pays. Vous éviterez soigneusement de donner ne serait-ce que l’impression de vous mêler de questions ecclésiastiques, que celles-ci soient en lien avec les Etats-Unis ou avec toute autre région du monde. Il serait peut-être indiqué, si vous le jugez opportun, de faire connaître cette position […] au gouvernement pontifical, et ce afin qu’il n’y ait ni méprise, ni malentendu à ce sujet¹⁵.

Ces instructions sont accompagnées d’une lettre privée de Polk, dans laquelle il rappelle que si le Saint-Siège est reconnu en tant qu’Etat européen « avec lequel il convient d’établir des relations diplomatiques », il ne faut pas oublier que c’est « sans la moindre référence au fait que son souverain soit également chef d’une Eglise ». Il donne l’ordre à Martin d’informer le Vatican qu’il serait préférable que le représentant du Saint-Siège aux Etats-Unis soit un laïc¹⁶. Jacob Martin sera suivi par Lewis Cass Jr (1849-1858), John P. Stockton (1858-1861), Alexander W. Randall (1861-1862), Richard M. Blatchford (1862-1863) et Rufus King (1863-1867). En 1853, Lewis Cass demande au président Franklin Pierce d’accepter un nonce apostolique à Washington, la représentation diplomatique n’étant pas encore réciproque. Le pays traverse alors une phase d’anticatholicisme virulent, et Pierce juge cette période peu propice à l’envoi d’un représentant permanent du Vatican. Le climat pour le moins agité dans lequel se déroula la visite de Gaetano Bedini, de juin 1853 à février 1854, en est une bonne illustration. Ce dernier, fraîchement nommé nonce au Brésil, avait été chargé d’apporter une lettre du pape au président Pierce et au secrétaire d’Etat, ainsi que d’étudier la possibilité d’établir une nonciature aux Etats-Unis¹⁷. Il fut suivi dans chaque ville où il se rendit par des

14Carlo de Lucia, « Si svolse in italiano il primo colloquio tra un Papa e un diplomatico italiano » Osservatore Romano, lunedi-martedi 9-10 aprile, 1984, p. 6.

15 Anson Phelps Stokes, Church and State in the United States, pp. 88-89.

16Martin Hastings, “US-Vatican Relations”, Records of the American Catholic Historical Society of Philadelphia LXIX, n°1-2 (March-June 1958), p. 25.

17 Hastings, “US-Vatican Relations”, p. 49.

foules hostiles et dut quitter le pays de manière précipitée pour échapper à la vindicte populaire. L’archevêque de New York, John Hughes, aborda, à la demande de Bedini, la question de la nomination d’un nonce avec le ministre des Postes de Franklin Pierce, James Campbell. Campbell informa Hughes que le Président y serait favorable à condition qu’il s’agisse d’un représentant uniquement politique du gouvernement des Etats pontificaux¹⁸, et qu’il serait préférable qu’il s’agisse d’un laïc. Cette conversation ne fut pas suivie d’effet, Pie IX jugeant cette condition inacceptable¹⁹. Pour amadouer le Saint-Siège, le président Pierce éleva le rang du représentant américain à celui de ministre en 1854.

I. iii. Des relations sans grande substance

D’après l’historien Leo Francis Stock, les vingt années de relations diplomatiques furent cordiales, peu mouvementées et ne nécessitèrent rien de plus que des contacts épisodiques²⁰. La cordialité des relations est assez bien illustrée par deux anecdotes : en 1866, le ministre Rufus King informe le secrétaire d’Etat William Seward que le pape, dont les territoires étaient menacés, allait sans doute chercher refuge aux Etats-Unis. Le gouvernement américain dépêche donc les frégates Swatara et Frolic, ordonnant à leurs commandants de se tenir prêts à accueillir le pontife ! L’affaire Surratt constitue une autre illustration de cette cordialité. Impliqué dans l’assassinat d’Abraham Lincoln, John Surratt avait fui les Etats-Unis pour s’engager dans les zouaves pontificaux, où il fut reconnu par un engagé canadien. Le ministre américain King demanda au secrétaire d’Etat du Vatican le transfert de Surratt aux Etats-Unis, et ce malgré l’absence d’accord d’extradition, ce à quoi le Saint-Siège consentit.

Quant aux relations avec les confédérés, si Anson Phelps Stokes parle de reconnaissance virtuelle des Etats confédérés par les Etats pontificaux, l’historien Leo Francis Stock estime pour sa part que, bien que le Vatican ait subi de nombreuses pressions, « le gouvernement pontifical ne faillit pas dans sa loyauté envers le gouvernement fédéral²¹ », le pape proposant même de manière indirecte au diplomate Richard Blatchford de jouer un rôle de médiation entre les deux belligérants. La position du secrétaire d’Etat de Pie IX, Mgr Giacomo Antonelli, semble bien avoir été dépourvue de toute ambiguïté. Il aurait ainsi déclaré au ministre américain Richard Blatchford que s’il avait eu l’honneur d’être citoyen américain,

18 John Tracy Ellis, Life of Cardinal Gibbons, Volume I (Milwaukee: The Bruce Publishing Corporation, 1952), p. 602.

19 John Tracy Ellis, “Church, State and Papal Diplomacy”, America, July 30, 1983, p. 46.

20 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, pp. 104-105.

21 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, p. 116.

il aurait fait tout ce qui était en son pouvoir pour préserver la nation ; à Rufus King, son successeur, que les confédérés avaient opté pour une solution anticonstitutionnelle, et au consul Stillman que les Etats-Unis ne pouvaient suivre qu’une voie, celle de traiter avec un Sud soumis²².

Les confédérés cherchèrent malgré tout à rallier le Vatican à leur cause. En 1863, Jefferson Davis charge le diplomate A. Dudley Mann de transmettre au pape ses remerciements pour l’appel à la paix que ce dernier avait fait parvenir aux archevêques de Louisiane et New York. Mann bénéficie de plusieurs entrevues avec Antonelli et il est reçu en audience par le pape le 14 novembre, ce qui lui fait remarquer :

Quelle conduite éminemment majestueuse que celle du gouvernement des Etats pontificaux à mon égard, quand on la compare aux subterfuges sournois auxquels certains gouvernements d’Europe occidentale ont recours afin d’éviter tout contact avec nos commissaires ²³!

En décembre 1863, le pape répond à Jefferson Davis. Ceci, pour Mann, vaut reconnaissance du gouvernement confédéré, d’autant que le pape a adressé sa lettre au « Président des Etats confédérés », ce qui n’était en fait qu’une formule de courtoisie, comme le confirmera Antonelli à King, qui lui explique que les actions du pape à l’égard des confédérés sont dénuées de toute considération politique, et ne constituent qu’une simple expression de son souhait de voir la paix rétablie. D’après Stock, « le gouvernement fédéral n’a jamais pensé autrement²⁴ ». Les confédérés ne s’en tiennent pas là et en 1865, Mgr Patrick Lynch, évêque de Charleston, est nommé commissaire des Etats confédérés près le Saint-Siège. Il reçoit pour instruction d’œuvrer pour la reconnaissance, et à défaut, de maintenir des relations informelles et d’influer sur l’opinion publique mondiale par ses contacts avec les représentants d’autres puissances catholiques. Lynch se rend à Paris, où il rencontre le nonce apostolique et Napoléon III, puis à Rome, mais selon Stock, « le commissaire confédéré, bien qu’il fut évêque, ne reçut ni encouragement, ni reconnaissance de la part des autorités pontificales ». Antonelli s’efforça par ailleurs de rassurer King quant au fait que Mgr Lynch était reçu en tant qu’évêque et non pas en tant que représentant de la confédération²⁵.

Outre sa mission commerciale, la légation américaine a pour mission de suivre les évolutions politiques qui agitent le Vatican à mesure que les contours de l’Italie se précisent.

Parmi les événements les plus marquants dont rend compte le représentant américain figurent le bref épisode de la république de Mazzini en 1849 (que le Président ordonne à son consul de

22 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, p. 117.

23 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, p. 118.

24 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, p. 119.

25 Leo Francis Stock, “The United States at the Court of Pius IX”, p. 120.

ne pas reconnaître, ce qui, selon Hastings explique que la papauté ait apporté son soutien au Nord et non aux confédérés) et de la fuite du pape à Gaète ; la perte progressive du territoire pontifical et le retrait des troupes françaises. A cette occasion, le pape déclare au ministre Rufus King : « Le pauvre pape sera abandonné seul dans sa petite barque au milieu d’un océan déchaîné²⁶ ».

I. iv. La fin de la représentation américaine

Le 28 juin 1867, la légation américaine est fermée sans que le pape en ait été informé, et ce malgré les protestations vigoureuses de Rufus King auprès du secrétaire d’Etat. Les circonstances de sa fermeture sont assez caractéristiques de l’attitude américaine à l’égard du Saint-Siège à travers son histoire, qui est de négliger les susceptibilités de son homologue romain en raison de considérations de politique intérieure.

Cette décision est la conséquence du vote par le Congrès, le 28 février 1867, d’un texte stipulant qu’à partir du 30 juin 1867, « plus aucune somme ne sera allouée à la légation à Rome²⁷ ». Elle a été précipitée par la rumeur selon laquelle la chapelle protestante de la légation avait été fermée sur ordre du Vatican. Seul le culte catholique était autorisé dans les murs de la Ville éternelle, mais les diplomates protestants avaient depuis quelques temps l’autorisation tacite de célébrer des offices religieux dans l’enceinte de leur légation ou ambassade. Le problème était que l’assemblée de fidèles était devenue telle qu’ils devaient

Cette décision est la conséquence du vote par le Congrès, le 28 février 1867, d’un texte stipulant qu’à partir du 30 juin 1867, « plus aucune somme ne sera allouée à la légation à Rome²⁷ ». Elle a été précipitée par la rumeur selon laquelle la chapelle protestante de la légation avait été fermée sur ordre du Vatican. Seul le culte catholique était autorisé dans les murs de la Ville éternelle, mais les diplomates protestants avaient depuis quelques temps l’autorisation tacite de célébrer des offices religieux dans l’enceinte de leur légation ou ambassade. Le problème était que l’assemblée de fidèles était devenue telle qu’ils devaient