Le débat au sein de l’Administration Reagan

III. i. Le débat à la Maison-Blanche

L’intérêt très vif que porte Wilson à l’ouverture d’une ambassade près le Saint-Siège remet cette question à l’ordre du jour. Aucun document d’archive ne donne à penser qu’elle ait été abordée par la Maison-Blanche avant l’intervention de ce dernier. Si l’intérêt d’une telle décision apparaît comme non négligeable pour la diplomatie américaine, les considérations de politique intérieure vont prédominer pendant tout le début du premier mandat de Reagan, comme ce fut le cas avec les présidents précédents. En dépit des requêtes pressantes de Wilson, les relations ne seront établies qu’en 1984, délai nécessaire pour évaluer les forces en présence, vaincre ou surmonter les réticences de certains (notamment celles de George Shultz et du département d’Etat), et attendre le passage de plusieurs échéances électorales !

L’Administration Reagan va progressivement prendre conscience de ce qu’il y a d’insolite à être la seule grande démocratie au monde à ne pas avoir d’ambassadeur au Vatican, ainsi que des avantages qu’elle pourrait retirer d’une présence en bonne et due forme. Quand Wilson est nommé représentant personnel le 11 février 1981, quatre-vingt-cinq pays déjà jouissent de relations diplomatiques pleines et entières avec le Vatican, et le chiffre ne cesse d’augmenter. En 1983, ces pays sont au nombre de cent deux. Face à cette déferlante, les arguments traditionnels d’incompatibilité avec la Constitution et l’Article Premier du Bill of Rights (qui établit le principe de non établissement et de non préférence) ne font plus le poids. Comme le souligne Donald Planty, l’un des principaux arguments des défenseurs d’une présence américaine à Rome était que l’Angleterre protestante y était représentée, que les Israéliens entretenaient une certaine forme de contacts et souhaitaient ardemment l’établissement de relations diplomatiques, et que même l’Iran y avait un ambassadeur. Il devenait pour le moins incongru pour les Etats-Unis de continuer à recourir à la formule du représentant personnel¹⁸¹.

180 Lou Cannon, “President Acted out of Conviction in Restoring Vatican Ties”, Washington Post, January 16, 1984, p. A3.

181 Planty, entretien avec l’auteur.

D’autre part, l’intérêt d’être représenté officiellement à Rome n’échappe pas à certains membres du gouvernement. Peter Sommer, qui s’occupe des affaires européennes et soviétiques au Conseil national de sécurité avec Tyrus Cobb indique ainsi : « Comme je l’ai déjà souligné, nous estimons que l’établissement de véritables relations diplomatiques présente des avantages indéniables du point de vue de la politique étrangère¹⁸² ». Quant à Elliot Abrams, sous-secrétaire d’Etat aux droits de l’homme et aux affaires humanitaires, il parle d’une « idée dont le moment est venu ». Une telle décision mettrait en relief selon lui le soutien des Etats-Unis à l’Eglise en tant que défenseur des libertés sous la direction de Jean-Paul II¹⁸³.

Pourtant, tout en reconnaissant que des relations apporteraient des bénéfices substantiels sur le plan diplomatique, la Maison-Blanche souligne que « les considérations de politique intérieure sont tout aussi importantes¹⁸⁴ ». Dennis Blair, un des responsables de la

Les Etats-Unis jouissent actuellement d’excellentes relations avec le Saint-Siège et d’un accès très aisé aux responsables du Vatican, y compris le pape. Jusqu’à il y a peu, le département d’Etat était neutre sur la question de l’établissement de relations officielles, arguant que nos relations actuelles étaient efficaces et que la question était essentiellement d’ordre intérieur et sortait donc du cadre de ses prérogatives. Le 13 janvier, Shultz a signé une note dans laquelle, pour la première fois, le département recommande l’établissement [de relations diplomatiques], énumérant une liste d’avantages. Ces avantages peuvent se résumer ainsi : le département estime qu’établir des relations permettrait de remédier à une anomalie. La note du département reconnaît qu’un « débat national prolongé et acrimonieux risque de remettre en question le système très efficace, bien qu’informel, dont nous disposons actuellement ». Morton Blackwell, qui est responsable à la Maison-Blanche des relations avec les groupes protestants, comme par exemple les médias, estime que soulever la question des relations avec le Vatican risque de provoquer un tollé chez ces groupes. D’un autre côté, Bill Wilson (à ce que j’ai entendu dire) aurait abordé la question avec Jesse Helms. Ce dernier en aurait parlé à Jerry Falwell, qui n’a pas d’objection. Les relations que nous entretenons actuellement avec le Vatican sont excellentes, bien qu’informelles. Si les élever au rang de relations diplomatiques ne comporte aucun risque, alors nous devrions le faire. Cependant, le risque existe d’une réaction virulente chez certains groupes protestants fondamentalistes, et plus généralement d’une réaction négative, bien que discrète.

Par conséquent, si le Président veut prendre cette mesure, il devra le faire à un moment où il peut se le permettre, quand il a une bonne marge de popularité. A l’heure actuelle, alors que l’économie touche le

185 Mémo, Dennis Blair à William Clark, September 29, 1982, Vatican 1983-84 [9 of 10], box OA 90587, Peter Sommer Files, RRL.

fond et que la popularité du Président est au plus bas, ce n’est pas le moment de prendre une décision susceptible de faire polémique […]. Il serait préférable d’attendre l’année prochaine que la conjoncture économie se soit améliorée, ou même après la victoire du Président aux élections de 1984¹⁸⁶.

Pour autant, et ce contrairement à ce qui était le cas pour les présidents précédents, si la nomination d’un ambassadeur près le Saint-Siège risque de mettre en péril le vote protestant, l’Administration perçoit un avantage potentiel pour ce qui est du vote catholique.

En 1980 déjà, Ronald Reagan avait remporté 51% des voix des catholiques américains, rééditant l’exploit de Nixon en 1972, et donnant à penser qu’une recomposition politique majeure était en train de s’opérer. Il devient donc intéressant de consolider ce vote, ce que Reagan va s’efforcer d’accomplir. Il va ainsi apporter son soutien à plusieurs initiatives auxquelles les catholiques sont sensibles, tel que le crédit d’impôt aux parents dont les enfants fréquentent un établissement confessionnel. D’autre part, il fait de nombreuses apparitions dans des forums catholiques, notamment au centenaire des Chevaliers de Colomb en août 1982.

Nommer un ambassadeur est donc perçu comme une décision à double tranchant.

Ainsi, le bureau du sénateur Richard Lugar qui, comme nous allons le voir, va promouvoir la mesure au Sénat, conseille à Reagan d’attendre le printemps 1984 afin de maximiser les chances d’un afflux de voix catholiques pour Reagan en novembre 1984¹⁸⁷ tandis que le NSC parle d’attendre après les échéances électorales de novembre 1984 de peur de courroucer l’électorat protestant ! Wilson a pour sa part mis en avant la dimension positive de cette décision sur le plan électoral, de même qu’Elliot Abrams¹⁸⁸. L’établissement de relations diplomatiques s’apparente donc à un numéro d’équilibriste : il s’agit de trouver le moment opportun, celui qui permettra d’attirer les catholiques sans rebuter les protestants¹⁸⁹.

La présence de nombreux catholiques à des postes majeurs de politique étrangère a pu être considérée comme déterminante dans la décision d’établir des relations diplomatiques avec le Saint-Siège. Parmi les catholiques les plus distingués, on compte William Casey, le directeur de la CIA ; Richard Allen et William Clark, tous deux conseillers spéciaux à la sécurité ; Vernon Walters, ambassadeur itinérant du président et Alexander Haig, son premier

186 Mémo, Dennis Blair à William P. Clark, February 22, 1983, folder: Vatican, box OA 17962, Mariam Bell Files, RRL.

187 Mémo, Peter Sommer à Robert McFarlane, November 15, 1983, folder: Vatican [1 of 10], box OA 90587 box 4, Peter Sommer Files, RRL.

188 Note, Elliot Abrams à William Clark, July 12, 1982, folder: Vatican 1983-84 [9 of 10], box OA 90587, Peter Sommer Files, RRL.

189 Note, Peter Sommer à Robert McFarlane, November 15, 1983; folder: Vatican [1 of 10], box OA 90587 box 4, Peter Sommer Files, RRL.

secrétaire d’Etat¹⁹⁰. Pourtant, hormis l’activisme de Wilson, la lecture des archives ne révèle pas un enthousiasme considérable de la part des membres catholiques de l’Administration.

Wilson rapporte dans ses mémoires que William Clark, conseiller spécial à la sécurité au moment où fut prise la décision, était favorable mais ne jugeait pas que cela relevait de sa compétence¹⁹¹, ce que semble confirmer les propos de Donald Planty¹⁹². Ce dernier va plus loin : pour lui, il existait même une certaine hostilité à la mesure au sein même la Maison-Blanche chez certains qui craignaient que la décision ne nuise à Reagan¹⁹³, mais les réticences les plus prononcées sont à chercher du côté du département d’Etat.

III. ii. Des réticences en haut lieu

Si la Maison-Blanche ne semble pas opposer une résistance farouche à la question, elle va devoir composer avec le département d’Etat et notamment avec George Shultz, qui a succédé à Alexander Haig au poste de secrétaire d’Etat, et qui voit d’un mauvais œil le rétablissement de relations diplomatiques avec le Saint-Siège. Wilson rapporte dans ses mémoires que Shultz et son adjoint Kenneth Dam ont fait fortement pression afin d’empêcher la reprise des relations. Selon Wilson, le secrétaire d’Etat ne voyait pas l’urgence d’établir des relations. Il craignait que la décision n’érode le soutien des chrétiens fondamentalistes à la politique étrangère américaine. D’autre part, l’établissement de relations avec le Saint-Siège, qui lui-même refusait l’établissement de relations diplomatiques avec Israël, serait mal perçu par la communauté juive américaine, entraînant un refroidissement de ses rapports avec l’Administration Reagan à un moment où cette dernière avait besoin de soutien pour sa politique au Moyen-Orient. Enfin, Shultz aurait utilisé Dam pour faire passer le message qu’il s’agissait pour lui d’une ingérence supplémentaire du kitchen cabinet dans la conduite de la politique étrangère américaine, et que personne au département d’Etat ne voulait la création d’une ambassade dont le titulaire aurait une fois de plus été nommé pour ses rapports avec la présidence. Wilson affirme que la position de Shultz et Dam était très répandue dans l’institution¹⁹⁴. Les souvenirs de Donald Planty vont dans le même sens :

Les opinions allaient de l’indifférence à une sorte d’hostilité voilée. Il n’y avait pas beaucoup d’intérêt au département d’Etat [pour la question]. [Il] se montre parfois très bureaucratique, peu enclin à la réflexion, et il n’en voyait pas les avantages. Il y avait des préjugés au département d’Etat contre cette décision. Je me rappelle qu’au moment où Wilson s’apprêtait à partir pour Rome, j’étais à Washington.

J’étais un des candidats pour devenir son adjoint et à un moment il a décidé que ce serait moi. Je le

190 Bernstein et Politi, His Holiness, p. 261.

191 Wilson, Chapter IV, pp. 7-8.

192 Planty, entretien avec l’auteur.

193 Planty, entretien avec l’auteur.

194 Wilson, Chapter IV, p. 5.

suivais lors de ses différents rendez-vous et il ressortait clairement qu’il n’y avait en fait d’enthousiasme [pour la décision] à aucun niveau du département d’Etat. Il y avait même une certaine hostilité¹⁹⁵.

Thomas Melady pour sa part se souvient que « Shultz y était fortement opposé et a fait tout ce qu’il pouvait pour le bloquer. En tant que secrétaire d’Etat, il reflétait probablement l’opinion prédominante au sein de son département : ‘ce n’est pas constitutionnel, ça ne passera pas, ne perdez pas votre temps avec ça’ et il l’a d’ailleurs dit à Wilson et ils se sont fâchés de manière définitive ». Il avance qu’à l’automne 1983, le département d’Etat serait allé jusqu’à retarder le processus. Pour lui, l’opposition de Shultz aurait été teintée de jalousie, car le fait que Wilson passe Noël chez les Reagan dans leur ranch californien aurait profondément irrité le secrétaire d’Etat. L’homme politique, d’habitude si consciencieux dans son travail, aurait laissé des considérations personnelles l’emporter et serait intervenu personnellement pour retarder la nomination de Wilson¹⁹⁶.

Wilson a fait dans ses mémoires un récit détaillé de ses déboires avec le département d’Etat. Il rapporte qu’en décembre 1983, peu après l’adoption par le Congrès d’un projet de loi abrogeant l’amendement de 1867 qui interdisait tout financement d’une mission américaine près le Saint-Siège, il apprit l’existence d’une initiative émanant des plus hauts échelons du département d’Etat visant à retarder la communication de son nom au Sénat. Il rapporte avoir eu une brève entrevue avec Shultz ce même mois, au cours de laquelle ce dernier avait manifesté un vif mécontentement à son égard pour avoir défendu le rétablissement de relations diplomatiques. Shultz lui aurait demandé de renoncer à son projet, car il mettait le Président dans une situation délicate. Juste après leur entrevue, Wilson aurait reçu un appel d’une source au département d’Etat l’informant du projet de retarder sine die sa confirmation au Sénat¹⁹⁷.

Quand il apprend cela, Wilson contacte John Herrington, assistant du Président en charge du personnel, par l’intermédiaire de sa propre fille, Marcia Hobbs, une proche de Herrington. A la suite de cela, Herrington aurait appelé le sous-secrétaire d’Etat, Kenneth Dam, pour l’informer que le bureau d’Herrington suspendrait toutes les autres nominations au département d’Etat tant que Wilson ne serait pas confirmé, ce qui mit un terme à ses velléités de bloquer le vote de confirmation¹⁹⁸.

L’hostilité de Shultz et du département d’Etat continuera de se manifester même après l’établissement de relations diplomatiques. Peter Murphy se souvient que la section politique

195 Planty, entretien avec l’auteur.

196 Melady, entretien avec l’auteur.

197 Wilson, Chapter IV, pp. 8-9.

198 Wilson, Chapter IV, p. 33.

de l’ambassade américaine à Rome leur était assez hostile, car elle jugeait la nouvelle ambassade superflue. D’autre part, la décision mettait à mal la séparation entre les Eglises et l’Etat. Mais au delà d’une hostilité assez compréhensible de la part d’une entité qui se voyait amputée d’une de ses prérogatives, Murphy affirme avoir ressenti de l’animosité de la part d’autres interlocuteurs, y compris du public américain, de membres de délégations du Congrès en visite à Rome, ainsi que du département d’Etat, de la CIA, du NSC et de la Maison-Blanche¹⁹⁹.

III. iii. Le Saint-Siège et la question des relations diplomatiques

Le Saint-Siège, s’il a pour principe de ne jamais en faire la demande, est toujours disposé à recevoir favorablement les requêtes d’Etats souhaitant l’établissement de relations diplomatiques²⁰⁰. D’après des sources proches du Vatican, ce dernier estime que l’absence de véritables relations diplomatiques grève l’efficacité des initiatives communes menées pour lutter contre la famine ou aider les réfugiés. D’autre part, la présence sporadique des représentants américains à Rome soulève des spéculations excessives quant au but de chacun de leurs déplacements²⁰¹.

Ceci étant dit, si le Vatican était impatient de voir des relations diplomatiques s’établir, Donald Planty affirme qu’à aucun moment il n’appliqua de pression sur les Etats-Unis en ce sens :

Ils étaient très subtils [à ce sujet], conformément à leur tradition ; ils n’ont jamais abordé la question.

C’était juste quelque chose qu’on sentait en arrière-plan. De temps à autre, quand on lisait entre les lignes, ce qui est le propre de la diplomatie, on pouvait y déceler un signe, mais c’était très subtil et ça n’a jamais été évoqué ouvertement ; mais à travers nos conversations non officielles et nos contacts mondains au Vatican, ça ne faisait pas le moindre doute. Quand on sait que la puissance la plus influente au monde n’était pas représentée officiellement au Vatican, on se doute que c’était quelque chose qu’ils souhaitaient, qu’ils voulaient. […]. [Ca] n’était pas perçu par le Vatican comme une offense, plutôt comme une anomalie, ils trouvaient cela étrange²⁰².

Au dire de l’historien et désormais archevêque de New York, Timothy Dolan :

On peut dire sans hésiter que cette évolution a satisfait deux siècles d’espoirs du côté du Saint-Siège, car depuis le début […] Rome souhaitait une représentation stable et personnelle aux Etats-Unis.

Certains observateurs ont insinué que le Saint-Siège avait activement cherché à obtenir l’établissement de ces liens officiels et avait eu recours à des manigances, tout particulièrement au cours de ce siècle, pour avoir un nonce à Washington. Mais ce n’est tout simplement pas le style du Vatican ; car son mode

199 Murphy, Oral History Interview.

200 Barberini, Le Saint-Siège, sujet souverain de droit international, p. 136.

201 Arthur Jones, “Reagan Pushes Full Vatican Ties”, National Catholic Reporter, October 21, 1983, p. 4.

202 Planty, entretien avec l’auteur.

d’action est bien plus raffiné. Il prend rarement l’initiative en matière d’échanges diplomatiques. En d’autres termes, le Saint-Siège attend que l’ [autre] Etat fasse le premier pas²⁰³.

La question a bien été abordée au Saint-Siège, notamment par Wilson, qui rapporte au président de la commission des Affaires étrangères du Sénat, Charles Percy, à l’automne 1981 avoir évoqué les relations diplomatiques la semaine précédente²⁰⁴. Il rapporte également en février 1982 avoir « reçu l’assurance de personnes clés au Vatican que la décision serait très bien accueillie par le Saint-Siège », ce qui tend à indiquer que c’est encore Wilson qui a été à l’origine du processus²⁰⁵.

Si le Saint-Siège ne s’est pas livré à un « lobbying » intensif, il a su, à plusieurs reprises, faire connaître son opinion à son homologue américain. Ainsi en 1982, il profite du centenaire des Chevaliers de Colomb pour organiser une rencontre entre Mgr Casaroli et le président Reagan, où la question aurait été abordée²⁰⁶. Le 22 novembre 1983, alors que l’interdiction de financer une mission américaine au Vatican vient d’être levée par un vote du Congrès, Mgr Casaroli déclare à Donald Planty que l’existence de relations diplomatiques avec les Etats-Unis sera très importante pour le Saint-Siège et démontrera de manière univoque à tous que les Etats-Unis sont très attachés à la dimension morale des enjeux internationaux²⁰⁷.

Cette fois néanmoins, le Vatican n’est plus disposé à passer sous les fourches caudines et à accepter sans réserve les exigences de Washington. La nomination de Mark Clark en 1951 avait été faite auprès de l’« l’Etat de la cité du Vatican ». Cette fois-ci, le Vatican se montre intransigeant. Il précise au sujet du document établissant des relations diplomatiques entre les deux pays qu’il est fondamental qu’ « en terme de vocabulaire, le texte de l’accord parle du « Saint-Siège » et non de l’“Etat de la cité du Vatican”²⁰⁸ ».

203 Timothy M. Dolan, “Hence we cheerfully send one who should represent our person: a century of Papal representation in the United States”, US Catholic Historian 12, n°2 (spring 1994), p. 22.

204 Lettre, William Wilson à Charles Percy, October 30, 1981, box 1 folder 9, William A. Wilson Papers, SC, GUL.

205 Câble, William Wilson à Alexander Haig, “Recommendation that Full Diplomatic Relations Be Established between US and the Holy See”, February 1, 82, ID# 062639, CO 170, WHORM: Subject Files, RRL.

206 James Nicholson, The United States and the Holy See: The Long Road (30 Giorni Books: Rome, 2004).

207 “Situation Room Checklist”, December 9, 1983, folder: Vatican 1983-1984 [3 of 10], box OA 90587, Peter Sommer Files, RRL.

208 “Situation Room Checklist”, December 9, 1983, folder: Vatican 1983-1984 [3 of 10], box OA 90587, Peter Sommer Files, RRL.