Le processus d’établissement

I. L’établissement des relations diplomatiques, processus parlementaire ou exécutif ?

I. i. L’abrogation de l’amendement de 1867, une initiative du Congrès ?

Comme nous l’avons mentionné supra, le processus d’établissement de relations diplomatiques entre le Saint-Siège et les Etats-Unis commence par l’abrogation par le Congrès de l’amendement de 1867 qui interdisait le financement de toute mission américaine près le Saint-Siège. Ce n’est qu’une fois l’abrogation votée que la Maison-Blanche nomme un ambassadeur, arguant que le Congrès lui en a donné la possibilité. Pourtant, au regard des événements, cette abrogation semble avoir été conçue non par le Congrès, mais par la Maison-Blanche et William Wilson, comme un ballon d’essai pour prendre la température au Capitole et dans l’opinion publique, quitte à abandonner le projet s’il avait rencontré une trop forte opposition. De plus, une telle stratégie permettrait au Président de décider sereinement le cas échéant de l’établissement de relations diplomatiques, car il pourrait alléguer qu’en agissant de la sorte, il se contentait de suivre la recommandation des représentants du peuple.

D’autre part, en présentant l’initiative comme émanant du Congrès, la Maison-Blanche dissipe tout soupçon qui aurait pu peser sur le Président de courtiser le vote catholique au mépris de la Constitution.

Enfin, la présence d’un vote sur la question va également permettre à l’Administration d’affirmer que la question a fait l’objet d’un débat ouvert et démocratique. Ainsi, Larry Speakes, le porte-parole de la Maison-Blanche, va évoquer la possibilité offerte par le Congrès au Président comme motivation à l’établissement de relations lors d’une conférence de presse à ce sujet, déclarant que « la législation adoptée par le Congrès indiquait que nous avions la possibilité d’agir sur cette question, et nous avons choisi de le faire²⁰⁹ ».

Le sénateur Richard Lugar, qui, avec le président de la commission des Affaires étrangères à la Chambre des représentants, Clement Zablocki, fut l’un des deux parlementaires à avoir introduit l’amendement au Congrès, va défendre lui aussi ce scénario d’une initiative purement parlementaire après l’annonce de l’établissement de relations diplomatiques. Dans l’émission Face the Nation du 15 janvier 1984, il déclare :

209 Conférence de presse de Larry Speakes, January 10, 1984, box 3 folder 44, William A Wilson Papers, SC, GUL.

Pourquoi accuser le Président alors que le fait est que le 20 septembre, il a déclaré : « Ce n’est pas nous qui avons soumis l’amendement ». Certes, cela lui a donné la possibilité de procéder à une nomination, ce qu’il a décidé de faire, mais … ces insinuations qu’en septembre dernier, on travaillait avec les différents groupes ethniques à des fins électorales, sont tout simplement absurdes. Ce n’est pas le cas.

Son interlocuteur, Mgr Philip Cousin, président du National Council of Churches, n’est pas dupe :

Je … sénateur … je sais que vous n’êtes pas un novice en politique, mais prétendre que … prétendre que le Président n’a aucune connaissance de ce que vous faites au Congrès et prétendre que vous … que vous agissez de manière unilatérale, sans l’approbation du Président, cela dénote une certaine … une certaine naïveté dont je sais que vous n’êtes pas coupable.

Lugar persiste et signe, lui répondant : « Eh bien, il se trouve que j’ai effectivement agi de manière indépendante. Maintenant, c’est à lui de prendre une décision²¹⁰ ».

L’historien Gerald Fogarty a interrogé l’équipe du sénateur Lugar quant au rôle joué par ce dernier dans le processus ainsi qu’à ses motivations. Il rapporte qu’un des conseillers du sénateur lui a assuré que Lugar n’était absolument pas au courant de l’intention du président Reagan d’établir des relations diplomatiques, mais qu’il avait pour principe d’essayer d’abroger toute législation entravant l’action du Président en matière de relations diplomatiques²¹¹.

William Wilson s’emploie également dans ses mémoires à nier toute implication personnelle ou de l’exécutif dans le processus parlementaire ayant abouti à l’abrogation de l’amendement de 1867 :

Avant novembre 1983, Wilson n’avait joué aucun rôle dans les initiatives visant à rétablir les relations diplomatiques avec le Vatican. Il fut surpris quand il apprit l’existence de la résolution Zablocki. Il n’avait pas vu Zablocki depuis juin 1981, quand ils s’étaient rencontrés pour la première fois alors qu’ils se rendaient […]aux funérailles du cardinal Wyszinski en Pologne. Zablocki s’était intéressé à la récente nomination de Wilson au poste d’envoyé personnel, sujet dont ils avaient eu amplement le temps de parler pendant le vol entre Londres et Varsovie. A Varsovie, Wilson avait eu une entrevue avec le cardinal Casaroli, le secrétaire d’Etat du Vatican, à la résidence de Wyszinski, où Casaroli était descendu. Casaroli célébra la messe de funérailles et eut une entrevue d’une heure avec Wilson dans la matinée avant la messe. Zablocki témoigna d’un grand intérêt et parut impressionné par la capacité de Wilson d’organiser une telle entrevue. A aucun moment au cours du voyage Wilson et Zablocki ne parlèrent d’élever la présence américaine au Vatican à celle de relations diplomatiques officielles²¹².

Quant au sénateur Lugar, Wilson affirme l’avoir rencontré pour la première fois lors des préparatifs de son audition de confirmation devant la commission des Affaires étrangères du Sénat et qu’« à aucun moment avant cela, Wilson n’avait abordé la question d’élever le rang de la représentation américaine à Rome avec aucun membre du Sénat²¹³ ». Pour conclure, si

210 “Face the Nation”, January 15, 1984, folder: Vatican Lawsuit [2], box OA 12691, David B. Waller Files, RRL.

211 Fogarty, “The United States, 1939-1984”, p. 239.

212 Wilson, Chapter IV, p. 6.

213 Wilson, Chapter IV, pp. 7-8.

l’on en croit Wilson, « ni lui, ni l’Administration n’ont joué un rôle significatif dans le processus ayant conduit à la reprise des relations²¹⁴ ».

I. ii. Derrière le Congrès, la patte de la Maison-Blanche — et de Wilson

Pour le politologue Wilbur Edel au début des années 1990, s’il existe encore des interrogations quant à son modus operandi, l’origine du processus du côté de la branche exécutive ne fait pas le moindre doute :

On ne saura sans doute pas avant un certain temps exactement comment a été amorcée l’initiative visant à établir des relations diplomatiques. En fin de compte, on peut espérer que M. Reagan fera allusion à cette question dans ses mémoires, même si nous ne pouvons pas nous attendre à ce qu’il reconnaisse l’existence de négociations en coulisses pour inciter les membres du Congrès à faire le premier pas. Une source plus probable d’information serait les réminiscences de ces membres du Congrès avec lesquels s’est indubitablement entretenu Reagan afin que le processus puisse démarrer au Congrès plutôt qu’à la Maison-Blanche […]. Etant donné les implications majeures de cette décision pour la politique américaine traditionnelle de non-implication avec le Vatican, on est en droit de se demander quelles négociations ou discussions secrètes ont bien pu avoir lieu pour conduire les républicains et les démocrates à s’unir pour revenir sur une tradition datant d’un siècle, et pourquoi la commission des Affaires étrangères du Sénat n’a pas organisé d’audition publique sur l’amendement en question avant de se prononcer à son sujet²¹⁵.

En effet, de nombreux éléments contredisent ce scénario d’une initiative purement parlementaire. Tout d’abord, il convient de noter que l’amendement de 1867 n’était pas considéré comme un obstacle potentiel par les prédécesseurs de Reagan qui avaient envisagé la nomination d’un ambassadeur. Ainsi, en 1951, l’Administration Truman n’a mentionné que de manière anecdotique la nécessité d’abroger l’amendement avant de nommer le général Mark Clark ambassadeur près le Saint-Siège, mais n’a pas jugé utile de le faire (on ne peut s’empêcher de penser que cela aurait pu se révéler utile sur le plan stratégique, en révélant l’intense opposition suscitée par cette mesure)²¹⁶. En 1954, les conseillers du président Eisenhower notent que si le Président décidait de nommer un ambassadeur, aucune législation encore applicable à ce jour ne l’en empêcherait²¹⁷.

L’Administration Reagan va solliciter l’avis du département de la Justice sur l’abrogation de l’amendement et notamment sur la réponse du département d’Etat à la requête pour executive comment que lui a envoyée la Chambre des représentants. Le département d’Etat avait répondu aux législateurs « reconnaître que l’initiative de la commission

214 Wilson, Chapter IV, pp. 8-9.

215 Wilbur Edel, The Reagan Presidency: an Actor’s Finest Performance (New York: Hyppocrene Books, 1992), p. 10.

216 Fogarty, The Vatican and the American Hierarchy, p. 321.

217 Note, John Jones to Charles Elbrick, “Representation at the Vatican”, August 23, 1954, folder: Old Vatican Secret Documents 1951-1957, Records relating to Italy 1943-1968, Bureau of European Affairs, Country Director for Italy, Austria and Switzerland, GRSD, RG 59, NACP.

permettrait au Président d’exercer s’il le souhaitait son autorité constitutionnelle afin d’établir des relations diplomatiques avec le Saint-Siège ». La réponse du ministère de la Justice à David Stockman, directeur de l’Office of Management and Budget, ne laisse pas le moindre doute. Le département d’Etat, souligne le ministère de la Justice, a tort d’affirmer que l’abrogation de l’amendement permettrait au Président d’exercer son autorité constitutionnelle. Sa conclusion est la suivante :

Nous n’avons trouvé aucun élément indiquant que la branche exécutive ait reconnu par le passé le caractère permanent de la clause additionnelle à la loi de finances de 1867 […] ou le fait qu’elle empêche légalement le Président d’établir des relations diplomatiques avec le Vatican. Par conséquent […], nous ne saurions non plus considérer que cette clause de la loi de finance de 1867 ait eu un caractère contraignant au-delà du 30 juin 1868, ou que le Congrès puisse limiter le pouvoir du Président à établir des relations diplomatiques²¹⁸.

D’ailleurs, ni le droit constitutionnel, ni la jurisprudence ne laissent le moindre doute quant à l’autorité presque absolue dont dispose le président en matière de nominations diplomatiques.

A l’Article II de la Constitution, il est précisé qu’« [i]l proposera au Sénat et, sur l'avis et avec le consentement de ce dernier, nommera les ambassadeurs […] ». Conformément au système des checks and balances, la nomination doit faire l’objet d’un vote au Sénat, mais ce vote ne saurait en aucun cas porter sur le bien-fondé d’établir des relations diplomatiques avec tel ou tel Etat, mais sur les qualifications de la personne choisie par le président pour le représenter.

D’autre part, la primauté de l’exécutif en matière de politique étrangère a été confirmée et consacrée par la Cour suprême dans son arrêt de 1936, Curtiss-Wright Export Corporation.

Une remarque de Paul Kengor dans sa biographie autorisée de William Clark milite encore plus en faveur de cet argument d’une initiative émanant de l’exécutif. Kengor écrit ainsi qu’à la « mi-juillet 1983 […] la majorité des membres de la commission des Affaires étrangères de la Chambre, discrètement encouragés par Clark et d’autres membres de l’équipe Reagan, introduisirent une mesure législative abrogeant une loi de 1867 interdisant l’utilisation de fonds fédéraux pour financer une ambassade près le Saint-Siège²¹⁹ ». En outre, une note du Conseil national de sécurité concernant l’attitude à tenir quant à l’amendement est assez éloquente : « Concernant l’approche que nous avons suivie jusqu’à présent, l’opinion majoritaire est que l’Administration préfère laisser le Congrès prendre l’initiative. J’estime que le processus […] suit son cours […]. Je n’ai relevé aucune pression pour nous inciter à modifier la discrétion de notre position […]²²⁰ ».

218 Lettre, Robert McConnell à David Stockman, August 31, 1983, ID#179568, CO 170, WHORM: Subject Files, RRL.

219 Paul Kengor et Patricia Clark Doerner, The Judge (San Francisco: Ignatius Press, 2007), p. 236.

220 Mémo, Peter Sommer à William P. Clark, September 28, 1983, folder: Vatican 1983-1984 [3 of 10], box OA 90587, Peter Sommer Files, RRL.

La presse n’est pas dupe quant au recours à cette stratégie par la Maison-Blanche. Le Boston Globe rapporte les propos d’une source au sein de la commission des Affaires étrangères qui affirme avoir « reçu des signaux en provenance des plus hauts échelons de l’Administration selon lesquels elle y serait sensible » à cette idée²²¹. Quant à la publication catholique Our Sunday Visitor, elle affirme que des sources au Congrès ont affirmé que

« l’impulsion visant à abroger l’interdiction qui, depuis cent ans, empêche l’établissement de liens officiels n’émane pas du Congrès, […] mais du bureau de Wilson²²² ». Pour le National Catholic Reporter, « l’orchestration de cette élévation du niveau des relations « n’est pas le fait du Congrès, mais de la Maison-Blanche et de Reagan, par l’intermédiaire du représentant spécial du Président au Vatican, William A. Wilson²²³ ».

L’étude des archives personnelles de William Wilson permet d’infirmer les propos tenus par ce dernier dans ses mémoires, et surtout d’accréditer la thèse d’une initiative émanant de la Maison-Blanche. La lecture des télégrammes envoyés par la mission américaine au Vatican révèle que le représentant du Président a cultivé les contacts avec les membres des commissions des Affaires étrangères de la Chambre et du Sénat, notamment Lugar et Zablocki, et a défendu avec insistance auprès d’eux la nécessité d’une représentation officielle.

La mission américaine au Vatican a notamment organisé avec un soin tout particulier la visite de Clement Zablocki à Rome et a tout mis en œuvre afin de le convaincre d’appuyer son projet de relations diplomatiques. Quand Michael Hornblow, l’adjoint de Wilson à Rome, est informé de la prochaine visite, en janvier 1983, d’une délégation parlementaire de la commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants conduite par Zablocki, et du vif souhait de cette dernière d’avoir une audience avec le pape, il indique être prêt à appuyer vigoureusement leur requête : « Etant donné la position de Zablocki et le fait qu’il pourrait se révéler très utile si nous élevons [le niveau des relations] je suis prêt à faire pression assez fortement pour l’obtenir. Si vous en êtes d’accord vous pourriez en parler à Mgr Laghi et lui demander d’intervenir²²⁴ ». Wilson répond à son adjoint : « Je suis d’accord pour défendre l’idée d’une audience avec la délégation Zablocki et j’interviendrai auprès de Laghi. Je suggère que vous passiez en revue avec lui (ou avec eux, selon ce que vous jugerez opportun) les arguments […] au sujet de l’élévation [du rang des relations diplomatiques]. Je

221 “US Vatican Ties Reviewed”, Boston Globe, July 17, 1983, nc.

222 “William Wilson Appointed Ambassador to Vatican”, Our Sunday Visitor, January 22, 1984, p. 8.

223 Arthur Jones, “Reagan Pushes Full Vatican Ties”, National Catholic Reporter, October 21, 1983, p. 4.

224 Télex, Michael Hornblow à William Wilson, January 6, 1983, box 3 folder 9, William A. Wilson Papers, SC, GUL.

vous demande de chercher à déterminer sa (leur) réaction si jamais l’idée venait à être abordée au Congrès²²⁵ ». Après la visite de Zablocki, Michael Hornblow rapporte à Wilson dans un télex : « Visite de Zablocki réussie. Lui ai parlé de l’élévation. Il y est très favorable et pense que la commission devrait la soutenir. Egalement parlé avec le sous-secrétaire Moore qui est sous-secrétaire des Relations avec le Congrès. Moore pense qu’il n’y aura pas d’opposition significative au Congrès. Donc, qu’attendons-nous ?²²⁶ ». Les médias confirment que la question a été abordée lors de la visite de la délégation. Le National Catholic Reporter rapporte que « [s]i Zablocki et d’autres ont rencontré le pape Jean-Paul II au cours de ce voyage, des sources confirment que la question des relations diplomatiques n’a pas été abordée avec le pape. C’est en fait l’équipe de Wilson (Wilson lui-même était aux Etats-Unis à ce moment là) qui a affirmé aux visiteurs venus du Congrès que le statut de ‘représentant spécial’ était bien trop bas dans l’échelle protocolaire pour que les Etats-Unis aient l’accès qu’ils méritent au Vatican [...]²²⁷ ».

Il semble d’autre part que les efforts déployés par Wilson et Hornblow n’aient pas été vains. Comme le rapporte le National Catholic Reporter, « dans le rapport final rédigé par la mission [de Zablocki] intitulé “Mission d’étude en Amérique du Sud, Afrique et Europe” et dont le Vatican ne constituait qu’une étape parmi d’autres, un petit paragraphe laissait entendre qu’étant donné que “cent cinq pays ont déjà établi des relations diplomatiques” avec le Saint-Siège, les Etats-Unis devraient en faire de même²²⁸ ».

Les contacts entre Wilson et Zablocki à ce sujet n’en restent pas là. Contrairement à ce qu’il affirme dans ses mémoires (il prétend ne pas avoir eu de contacts avec le parlementaire depuis leur voyage en Pologne en juin 1981), Wilson aura à nouveau l’occasion de s’entretenir avec Zablocki de la création d’une ambassade. En juin 1983, il écrit à son assistant Michael Hornblow qu’il a « parlé avec Zablocki vendredi qui prévoit de présenter

225 Télex, William Wilson à Michael Hornblow, January 7, 1983, box 3 folder 7, William A. Wilson Papers, SC, GUL. Zablocki avait été sensibilisé au sort du représentant personnel lors de leur première rencontre. D’après Gerald Fogarty, ce catholique d’origine polonaise aurait été particulièrement chagriné lors des funérailles du cardinal Wyszinski et lors d’une messe à Rome de voir que Wilson n’était pas assis aux côtés des ambassadeurs.

226 Télex, Michael Hornblow à William Wilson, January 24, 1983, box 3 folder 7, William A. Wilson Papers, SC, GUL. Tous les membres du Congrès n’auront pas le droit au même traitement de faveur, loin s’en faut. La mission refusera notamment d’appuyer auprès du Saint-Siège la demande d’audience des délégations conduites par Peter Rodino et Neal Smith. Ceci, comme nous le verrons plus tard fut peut-être un mauvais calcul, dans la mesure où Neal Smith était président de la sous-commission des Finances à la Chambre des représentants, et à ce titre amené à se prononcer sur l’attribution de fonds pour l’ouverture d’une ambassade américaine près le Vatican. (Télex, Michael Hornblow à William Wilson, January 6, 1983, box 3 folder 9, William A. Wilson Papers, SC, GUL).

227Arthur Jones, “Reagan Pushes Full Vatican ties”, National Catholic Reporter, October 21, 1983, p. 4.

228 Arthur Jones, “Reagan Pushes Full Vatican ties”, National Catholic Reporter, October 21, 1983, p. 4.