Optimiser l’organisation des services publics d’eau et d’assainissement

1.1 Comment encourager les regroupements de services dans un périmètre pertinent ?

(Ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt - Groupe national GSP)

Comme vu précédemment dans le présent ouvrage, le regroupement des collectivités au sein d’un service d’eau intercommunal dépend d’une multitude de facteurs : historique, géographique, complexités techniques, habitudes de travail en commun, …

Ainsi le regroupement intercommunal est il plus fréquent dans l’Ouest lié à la nécessité de capter une eau difficile et de faible qualité par rapport aux zones de montagne où la ressource abondante et de bonne qualité permet à chaque commune isolée d’assurer seule son service.

Aujourd’hui, les services vont devoir faire face à des dépenses importantes d’investissement : renouvellement des canalisations ; réhabilitation des usines pour répondre aux normes, à l’augmentation de la population ou simplement à la vétusté des équipements, …

De même dans la mouvance actuelle de « remunicipalisation » des services d’eau, les services de petite et moyenne taille n’ont même pas la possibilité de se poser la question du meilleur mode de gestion pour elles, n’ayant pas la taille suffisante pour étudier la possibilité de la régie pure.

Enfin, les exigences réglementaires et techniques, des associations de protection des usagers, des usagers eux mêmes, font que les services doivent se doter de plus en plus de technicité et de moyens.

C’est dans ce contexte qu’est parue la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Bien que d’une portée générale, cette loi a ou peut influer l’organisation des services d’eau.

L'article 35 de cette loi mentionne la réalisation d'un Schéma départemental de coopération intercommunal (SDCI).

Comment améliorer le financement et la durabilité des services publics d’eau et d’assainissement français? | 12/02/2013

Les orientations de ce schéma sont les suivantes :

- Couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (sans enclave ni discontinuité et > 5000 hab), - Rationalisation des périmètres et des structures (territoire pertinent : bassin de vie,

unité urbaines,…),

- Accroissement et rééquilibrage de la solidarité financière,

- Réduction très significative du nombre de syndicats intercommunaux.

L’idée de cette loi est bien de simplifier le paysage institutionnel (empilement des structures, enchevêtrement des compétences, labyrinthe des financements croisés) dans un souci à la fois économique et technique.

Certes, la mise en œuvre de cette loi, dans des délais souvent trop courts, avec plus ou moins de concertation selon les territoires, a pu sembler cavalier à certains.

Néanmoins elle lance les bases d’une réflexion que les services d’eau doivent impérativement mener et met en place des outils de simplification administrative pour les collectivités souhaitant se regrouper.

Il est désormais indispensable pour nos services d’eau de se poser la question de la taille optimale de leur service dans l’optique du développement durable de leur territoire.

Cela consiste a étudier les 3 axes du développement durable que sont l’économie, l’écologie et la sociologie.

Quel service peut-on offrir aux usagers, à un tarif adapté et en respectant l’environnement ?

Certains pays ont fait le choix de traiter la problématique de l’eau à son échelle la plus naturelle : le bassin versant.

Il est temps aujourd’hui en France de trouver la taille et le mode de gouvernance adaptés pour nos services publics de l’eau en général.

100

Comment améliorer le financement et la durabilité des services publics d’eau et d’assainissement français? | 12/02/2013

1.2 L’assistance à la maîtrise d’ouvrage, fonction indispensable pour garantir la pérennité du service et maîtriser les coûts : comment aider les petites et moyennes collectivités à l’assurer dans de bonnes conditions ?

(Ministère de l'Agriculture, de l'Agroalimentaire et de la Forêt - Groupe national GSP)

Un maître d’ouvrage peut faire appel à un assistant à maîtrise d'ouvrage pour faire les études nécessaires à la réalisation d'un projet. Cet Assistant à Maîtrise d'Ouvrage (AMO) a pour mission d’aider le maître d'ouvrage (MOA) à définir, piloter et exploiter, le projet réalisé par le maître d'œuvre (MOE). L’assistant a un rôle de conseil et de proposition, le décideur restant le maître d’ouvrage.

Le recours à une assistance à maîtrise d'ouvrage se justifie souvent par la taille, la complexité ou certaines spécificités du projet concerné. Ce recours peut aussi être déclenché par un besoin de compétences spécifiques qu'il faut aller chercher en externe ou bien par le besoin de faire intervenir un acteur "neutre".

Les services déconcentrés de l’Etat ont longtemps été les acteurs principaux de cette mission, leurs services d’ingénierie publique rassemblant les compétences nécessaires. Ces services étaient présents tant dans les DDAF (directions départementales de l’agriculture et de la forêt) que les DDE (directions départementales de l’équipement) ; regroupées depuis au sein des DDT (directions départementales des territoires). Aujourd’hui, l’Etat se retire de ces missions et les collectivités se doivent de trouver des alternatives à ce désengagement.

Dans les collectivités de taille importante, ce désengagement a été moins problématique. En effet, les services de l’Etat avaient déjà peu de contrats d’AMO avec ces structures, souvent à même de recruter leurs propres agents ou de rémunérer un prestataire privé pour cette mission. Ce sont surtout les petites collectivités, pour lesquelles les DDT étaient des interlocuteurs réguliers, qui ont souffert de ce désengagement.

Sans assistant pour les aider à formuler leur projet, nombreux sont les services qui ont rencontré des difficultés à définir leurs besoins et les traduire. Les conséquences de cette carence ont été d’une part des difficultés pour les maîtres d’œuvre privés pour répondre à des demandes peu ou mal formulées et d’autre part des difficultés pour les maîtres d’ouvrages de comparer des offres très différentes et ne répondant pas toujours à leurs attentes.

Les collectivités sont alors souvent tentées de retenir l’offre la moins chère alors même qu’elle ne correspond pas vraiment à leurs attentes, ce qui se traduit hélas par un effet contraire de celui attendu, c’est à dire une dépense financière accrue. En effet, ces marchés mal définis font souvent l’objet d’avenants en cours d’exécution, qui alourdissent les budgets initiaux.

Aujourd’hui, les collectivités de petite et moyenne taille sont incitées au regroupement afin de pouvoir se doter de possibilités financières d’avoir une AMO soit interne (personnel compétent) soit externe (bureau d’étude privé).

Comment améliorer le financement et la durabilité des services publics d’eau et d’assainissement français? | 12/02/2013

Cette idée directrice a été fortement traduite dans la loi du 16 décembre 2010 avec l’instauration des schémas de coopération intercommunale (SDCI) approuvés en 2011.

Cependant, les domaines de l’eau sont très spécifiques, tant au niveau technique, réglementaire, administratif que financier. Et bien souvent, il est difficile de trouver un personnel compétent dans tous ces domaines. L’externalisation auprès d’un bureau d’étude privé peut être alors une solution dès lors que la collectivité dispose d’un minimum de personnel compétent pour définir les besoins et attentes afin de lancer une consultation appropriée, et pour suivre cette consultation. Sans cette compétence, l’externalisation a de grandes chances d’aboutir à un résultat loin de l’optimum. L’exemple du SMAEP des Eaux de Loire : en 2005, 5 syndicats d’eau représentant 78 communes du Maine et Loire se sont regroupés en un seul syndicat. Ils ont désormais 2 techniciens, 1 secrétaire et une directrice pour mener les travaux nécessaires sur leur territoire.

Sans aller alors jusqu’au regroupement au sein d’une même collectivité, il peut être envisagé une mutualisation de personnel entre différentes structures afin de bénéficier de l’aide d’un personnel compétent mais trop « onéreux » pour une seule collectivité.

Les groupements de commandes entre collectivités peuvent également être une solution ; par exemple pour la réalisation d’un Schéma directeur d’alimentation en eau potable (surtout s’il existe une liaison technique entre les services). Ainsi, les services d’eau de la Mayenne ont fortement utilisé ce système pour réaliser leurs schémas directeurs.

Enfin, certains départements ont fait le choix d’une structure à cette échelle administrative, soit sous la forme d’un service au sein du conseil général (par la mise en place d’une agence technique départementale), d’un syndicat départemental (tel le syndicat départemental des Cotes d’Armor) ou encore d’une association (tel par exemple l’ASMEAU 71), afin de se doter d’un personnel apte à remplir cette mission d’AMO.

102

Comment améliorer le financement et la durabilité des services publics d’eau et d’assainissement français? | 12/02/2013

1.3 L’optimisation des services ruraux : exemple(s) d’organisation à l’échelle d’un département

(Noréade)

Le SIDEN-SIAN est un Etablissement Public de Coopération Intercommunale entièrement dédié à ses missions de distribution d’eau et d’assainissement. Les collectivités adhérentes au Syndicat sont des communes et des EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale). Avec près de 700 communes adhérentes du Nord, du Pas-de-calais, de l’Aisne et de la Somme, ce Syndicat Mixte est le plus vaste groupement de collectivités locales intervenant dans ces domaines en France.

Son histoire débute avec la création du SIDEN (Syndicat Intercommunal de Distribution d'Eau du Nord) en 1950, motivée par la préoccupation des élus du département du Nord d’assurer au territoire rural l’adduction en eau potable. Tout est alors à faire : le conseil général du Nord s’engage à ce que l’ensemble des travaux soit réalisé dans un délai de 20 ans.

L’objectif est atteint puisque qu’en 1971, le SIDEN peut annoncer l’achèvement de la première desserte en eau potable des 400 communes alors adhérentes. Dans les années 60, l’expansion démographique, l’accroissement des besoins industriels et l’augmentation constante des consommations entraînent des rejets d’eaux usées dans le milieu naturel de plus en plus importants. Rapidement, la protection des cours d’eau et des nappes phréatiques apparaît comme une priorité pour préserver l’avenir de la ressource en eau potable. C’est ainsi que les élus décident la création du Syndicat Intercommunal d’Assainissement du Nord, le SIAN, en 1971. Comme pour le SIDEN, le SIAN est mis en place en proposant aux communes adhérentes un transfert complet de la compétence exercée et en assurant le financement, la conception, la réalisation, l’exploitation et le renouvellement des ouvrages nécessaires au service.

Depuis janvier 2009, les deux Syndicats se sont unifiés en un seul Syndicat Mixte, le SIDEN-SIAN, qui regroupe l’ensemble des compétences: l’eau potable et industrielle, l’assainissement collectif, l’assainissement non collectif et les eaux pluviales (compétences à la carte). Pour l’exploitation de ses services à caractère industriel et commercial, le SIDEN-SIAN s’est doté d’une régie, Noréade, à personnalité morale et autonomie financière. Le Syndicat est donc responsable, au travers de sa Régie, du fonctionnement du service, des relations avec les usagers, de l’émission des factures et des investissements à réaliser.

Les communes rurales y sont fortement représentées. En effet, l’organisation du Syndicat, basée sur l’intercommunalité et la mutualisation de l’ensemble des moyens, représente une véritable force pour les communes adhérentes. Elles peuvent, quelles que soient leur taille et la dispersion de l’habitat, disposer de capacités techniques et financières nécessaires au développement et au maintien des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement.

Comment améliorer le financement et la durabilité des services publics d’eau et d’assainissement français? | 12/02/2013