(M. Salvetti, Onema)
En France, la gouvernance des services d’eau et d’assainissement repose sur une régulation par la promotion des performances des services et des bonnes pratiques. Ce système s’articule principalement autour de la définition et du suivi d’indicateurs de performance qui sont conçus comme des outils de pilotage visant des objectifs de résultat. Ces instruments de bonne gouvernance doivent permettre aux opérateurs d’atteindre un certain niveau de qualité de service et d’assurer la satisfaction des usagers. Les indicateurs de performance sont donc directement utiles pour évaluer l’efficacité d’un service en fonction de résultats attendus non seulement en termes d’amélioration de la qualité et de réduction de la non-qualité mais également en termes de diminution et de maîtrise des coûts associés. En quoi ces indicateurs constituent-ils un système de pilotage permettant, entre autres, de maîtriser le coût de la qualité et de réduire le coût de la non-qualité ? Sont-ils, par ailleurs, suffisants pour couvrir et décrire l’ensemble des enjeux associés à cette problématique ?
Afin de répondre à ces questions, il convient de définir préalablement ce que recouvrent les coûts d’obtention de la qualité, et de montrer comment ces concepts peuvent utilement constituer une grille de lecture des indicateurs de performance réglementaires applicables aux services publics d’eau et d’assainissement.
Le concept du coût d’obtention de la qualité (COQ) a été théorisé aux Etats-Unis dans les années 1950 lors de la mise en place des premiers systèmes d’assurance-qualité. Le COQ est constitué par la somme du coût d’investissement dans la qualité (CIQ) et du coût de la non-qualité (CNQ). La norme française NF X 50-126 « guide d'évaluation des coûts résultant de la non-qualité » propose une classification et une définition des différentes composantes du coût de la qualité (voir tableau ci-contre).
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Le coût d’obtention de la qualité (COQ)
CIQ CNQ
Coûts de détection Coûts de prévention Coûts des anomalies sont répartis entre indicateurs d’anomalies internes et externes. Ainsi, les indicateurs P151.1, P152.1, P251.1, P155.1 et P258.1 sont des taux permettant d’évaluer certaines défaillances externes du service. Sur la base de l’observation et du suivi de ces indicateurs, les anomalies externes constatées peuvent être quantifiées et réduites. Il en va de même pour les indicateurs de défaillances internes que sont le rendement du réseau (P104.3) et les indices linéaires de perte (P106.3) et de volumes non comptés (P105.3). Leur évaluation est un préalable à leur correction. Les indicateurs de détection ont pour objet de vérifier la conformité du service aux exigences de qualité, qu’il s’agisse de la conformité de l’eau distribuée au robinet de l’usager (P101.1 et P102.1), de la conformité des équipements ou de leur performance (P204.3, P205.3, P254.3, P203.3) ou du taux de boues évacuées selon des filières conformes (P206.3). Enfin, les indicateurs de prévention servent à vérifier, prévenir et réduire les anomalies. Ainsi, les indices de connaissance du patrimoine (P103.2 et P202.2), de connaissance des rejets au milieu (P255.3) ou d’avancement de protection de la ressource (P108.3), le taux moyen de renouvellement du réseau (P107.2 et P253.2), la durée d’extinction de la dette (P153.2 et P256.2), ou le nombre du réseau de collecte nécessitant un curage fréquent (P252.2) sont des indicateurs qui visent à vérifier, prévenir et réduire de possibles anomalies techniques, financières ou environnementales.
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Indicateur de qualité Indicateurs de non-qualité
Indicateurs de détection Indicateurs de
A la lumière de cette classification, les indicateurs de performance réglementaires peuvent donc être perçus comme un outil de pilotage des services publics d’eau et d’assainissement permettant non seulement d’améliorer la qualité du service mais également de réduire la non-qualité du service et les coûts qui lui sont associés.
Cependant le pilotage de la qualité et la réduction de la non-qualité ne se limitent pas à ces seuls indicateurs. A titre d’exemple, au sein d’un service d’assainissement, les obstructions, les fuites ou les ruptures de canalisations sont autant d’éléments caractéristiques de défaillances résultant de la non-qualité qui pourraient utilement être
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pris en compte. Ces défaillances engendrent des coûts pour leur correction mais également par leurs conséquences juridiques, économiques, sociales, environnementales et sanitaires. Ainsi, une rupture de canalisation d’eau potable entraîne un coût économique et financier puisqu’elle implique une réparation en urgence et donc une dépense non programmée. A ces coûts peut s’ajouter la livraison d’eau en bouteille afin d’assurer la continuité du service (coût observé en 2011 pour l’achat d’eau en bouteille par un service d’eau potable du département de la Marne : 800€/jour pour une commune de 2300 habitants). De plus, le service peut avoir à payer des dommages pécuniaires au titre d’indemnisations décidées par des tribunaux. Dans certains contentieux devant les cours administratives françaises, le montant des dommages suite à une rupture de canalisation peut se monter à plus de 100.000 euros.
Le coût de la non-qualité peut également être de nature environnementale et sociale.
La rupture de canalisations d’eaux usées et/ou les débordements de trop-plein lors d’épisodes pluvieux importants peuvent entraîner la contamination des ressources et milieux aquatiques, comme ce fut le cas en 2001 au lac d’Aiguebelette en Savoie, troisième lac naturel de France par sa taille. Ces défaillances du service d’assainissement ont eu pour conséquence la fermeture de plages et l’interdiction de la baignade, entraînant un manque à gagner important pour certaines activités touristiques locales.
De façon plus générale, les anomalies peuvent avoir des conséquences financières importantes sur les activités économiques locales (tourisme, pisciculture…) et sur les activités récréatives (baignade, promenade, pêche, activités nautiques…).
Les dommages causés par la non-qualité des services d’assainissement ont également des conséquences en termes de dégradation du patrimoine écologique et d’impacts sur les milieux aquatiques. Ces dommages environnementaux, à la croisée du petit cycle et du grand cycle de l’eau, ne sont pas aisés à quantifier mais sont loin d’être négligeables.
L’annexe du document Evaluer les bénéfices d’un changement d’état des eaux fournit des tableaux de valeurs-guides qui pourraient être utilisés pour monétariser les conséquences environnementales des défaillances d’un service d’assainissement.
Les enjeux de qualité, de non-qualité et des coûts associés sont au cœur de la démarche de mise en œuvre des indicateurs de performance réglementaires. Ces derniers sont des outils de pilotage qui doivent être utilisés dans une approche dynamique d’amélioration continue de la qualité du service. Ainsi la qualité ne découle plus seulement de la performance du service mais en devient le principal moteur. Cependant, les indicateurs de performance réglementaires ne suffisent pas à eux seuls à couvrir l’ensemble des champs possibles d’amélioration de la qualité et de réduction de la non-qualité dans les services publics d’eau et d’assainissement. Dans le cadre d’une démarche volontariste et innovante de chaque service, leur liste doit être complétée. La problématique d’amélioration de la qualité, de réduction de la non-qualité et des coûts associés apparaît d’autant plus cruciale dans un contexte de diminution des consommations d’eau potable (1% par an en moyenne depuis 2000), d’exigence toujours plus accrue des normes sanitaires et environnementales nationales et européennes, et de vieillissement du patrimoine des services. Elle est un point central et incontournable de la politique des services publics d’eau et d’assainissement de demain.
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