b. Une Charte victime de son audace
2. Des obligations de modification de leur organisation territoriale pour les Etats candidats
Alors que le régime soviétique avait imposé la rigueur de circuits verticaux de décision,
son éclatement147 déclenche un déluge de réformes institutionnelles œuvrant dans le sens
d’une décentralisation toujours plus importante. Dans un premier temps, tous les Etats
rétablissent l’autonomie de la commune148
, premier échelon de la vie locale. Cependant, ce mouvement s’essouffle rapidement ; une période d’« inertie » s’ensuit. D’une part, l’autonomie et les transferts de compétences n’ont pas été suivis de ressources financières suffisantes. D’autre part, les mouvements de décentralisation sont progressivement freinés
par les craintes des pouvoirs centraux de la renaissance de mouvements identitaires149.
C’est à la fin des années 90 et avec la perspective d’adhésion à l’UE que le processus de régionalisation est relancé (a). Concrètement, ces réformes territoriales sont essentiellement entreprises dans la perspective de bénéficier de la manne financière européenne (b).
a. Les perspectives d’adhésion à l’Union européenne, relance d’un
mouvement de régionalisation dans les pays candidats
La chute du bloc soviétique en 1989 génère une véritable onde de choc. Les demandes
d’adhésion à la Communauté européenne ne tardent pas à pleuvoir : en 1994, la Hongrie150
est le premier Etat de l’Est à demander l’adhésion à l’Europe communautaire, suivie
147 Chute du mur de Berlin dans la nuit du 9-10 novembre 1989. La dissolution définitive du bloc URSS avec
la création de la CEI (Communauté des Etats indépendants) le 8 décembre 1991.
148 La Hongrie est l’un des premiers Etats de l’Est à rétablir l’autonomie locale dès 1989. Le niveau
communal fait l’objet d’un certain nombre de réformes : le rétablissement d’élections au suffrage universel, la délégation de compétences ainsi que l’octroi de ressources financières. Suivra ensuite la Pologne, la république Tchèque et la Slovaquie en 1990 ; la Bulgarie en 1991 inscrit dans sa Constitution le principe de division du territoire en communes et en régions et des lois viendront compléter la même année le texte constitutionnel par l’octroi de l’autonomie locale aux collectivités consacrées ; la Slovénie, en 1993 ; les Etats baltes confirmeront également cette tendance : à commencer par l’Estonie, qui dès 1989, rétablit l’autonomie locale et instaure deux niveaux de collectivités locales qui seront inscrites dans la Constitution de 1992 ; la Lettonie, à partir de 1993 réorganise son espace local et en 1994, définit un cadre juridique des collectivités locales ; la Lituanie, en 1994 rétablit le niveau communal.
149 Dominique Hoorens et Isabelle Chatrie, « Les évolutions institutionnelles et financières du secteur public
territorial européen entre 2000 et 2005 », Revue française d’administration publique n°121-122, 2007,
pp.61-74 (p.63).
quelques jours plus tard de la Pologne151. Suivront ensuite en 1995, l’Estonie, la Lettonie,
la Lituanie, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie152, et pour finir en 1996, la
République Tchèque et la Slovaquie153 - concernant Chypre et Malte, les demandes
remontent respectivement au 3 et 16 juillet 1990-.
Il faut dire que les anciennes démocraties populaires ont bien compris le signal émis par
la Communauté européenne, lors du Conseil de Copenhague des 21 et 22 juin 1993 : « Le
Conseil européen est convenu aujourd'hui que les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne. L'adhésion aura lieu dès que le pays associé sera en mesure de remplir les obligations qui en découlent, en remplissant les conditions économiques et politiques requises ». Il s’agit des
critères de Copenhague : « L'adhésion requiert de la part du pays candidat qu'il ait des
institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment à souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire ». L’obligation de stabiliser le système institutionnel et administratif de l’Etat (après plus de quarante de centralisation extrême du pouvoir) était une des priorités
fondamentales154. Cette exigence va se traduire notamment par le renforcement des
institutions et capacités locales. Et par conséquent, la décentralisation dans les Etats candidats prend un nouvel élan.
Les différents Conseils européens qui se succèderont pour affiner les critères et exigences à l’adhésion à l’UE ont des conséquences directes sur l’organisation territoriale de ces Etats. Ainsi, le Conseil d’Essen (9 et 10 décembre 1994) invite les pays candidats à
s’engager sur la voie de la coopération régionale : « Les chefs d'Etat et de gouvernement,
conscients du rôle de la coopération régionale à l'intérieur de l'Union, soulignent
151 La Pologne a fait sa demande d’adhésion le 5 avril 1994.
152 La Roumanie a fait sa demande d’adhésion le 22 juin 1995, suivie de la Slovaquie le 27 juin, la Lettonie
le 13 Octobre, l’Estonie le 24 novembre, la Lituanie le 8 décembre, la Bulgarie le 14 décembre.
153 La République Tchèque a déposé sa candidature le 17 janvier 1996 et la Slovénie, le 10 juin 1996.
154La régionalisation en Europe : situation, perspectives d’évolution dans les Etats membres de l’Union européenne et dans les Etats d’Europe centrale et orientale candidats à l’adhésion, Rapport de
l'importance que revêt une coopération similaire entre les pays associés pour favoriser le développement économique et les relations de bon voisinage. C'est pourquoi le Conseil a adopté un programme visant à encourager cette coopération. Ce programme contribuera en outre à la réalisation des objectifs du Pacte de stabilité »155. La coopération régionale oblige les administrations centrales et locales à s’ouvrir, à établir des connexions, à nouer des relations entre les pays associés, voire d’autres pays, tels que la Russie, l’Ukraine, ou la Moldavie. Encore faut-il que ces administrations soient dotées de l’autonomie et des compétences pour réaliser ces coopérations. D’où la quasi-obligation pour ces pays de s’engager dans des réformes offrant toujours plus d’autonomie à leurs entités infra-étatiques. Plus tard, le Conseil européen de Madrid (15 et 16 décembre 1995) se recentre sur les priorités qui avaient été fixées à Copenhague : la stabilité des institutions, le développement d’une économie de marché, la capacité d’absorption de l’acquis communautaire, etc. Les conclusions de ce Conseil ont par ailleurs, insisté sur la nécessaire adaptation des structures administratives des Etats candidats.
Toutefois, c’est la reprise de l’acquis communautaire, et notamment son chapitre 21 « Politique régionale et coordination des instruments structurels » qui se révèle déterminante dans la nécessité de restructurer les institutions régionales ou locales pour accueillir la politique régionale européenne.
b. Les financements de l’Union européenne, catalyseur des réformes portant
sur les organisations territoriales des Etats candidats
Par exemple, la création de régions en Roumanie156 (entités purement fonctionnelles)
correspond en fait au découpage NUTS 2157 établi par l’UE. Ce sont des structures
155 La stratégie de pré-adhésion est lancée, accompagnée d’un programme de financement communautaire, le
programme Phare, destiné à aider les pays d’Europe centrale et de l’Est (PECO) à accomplir les critères imposés par le Conseil de Copenhague.
156 Les régions de développement de Roumanie ont été mises en place en 1998 dans le but de coordonner le
développement régional nécessaire à l'intégration à l'Union européenne. Elles correspondent aux divisions de niveau NUTS-II de l'UE. Bien que leur importance soit significative dans le domaine du développement régional, ces régions n'ont aucun statut administratif car elles ne possèdent ni de conseil législatif, ni de corps exécutif. Leur fonction est d'allouer des fonds du programme PHARE de l'UE ainsi que d'établir des statistiques régionales. De plus, les régions de développement coordonnent des
destinées à coordonner le développement économique de la zone désignée. Par conséquent, la construction européenne, même si elle n’a pas exigé la création d’autorités institutionnelles décentralisées, n’en a pas moins influencé le découpage territorial des Etats afin de faciliter l’action communautaire et l’aide financière en émanant.
Dès lors, dans l’ensemble des Etats d’Europe de l’Est, on assiste à un redécoupage territorial : la Pologne en 1999 revoit sa carte administrative en transformant les régions et
les départements en collectivités locales ; la Bulgarie crée des régions de planification158
pour le financement des programmes européens de pré-adhésion à l’UE ; la Hongrie, en 1996, crée des régions de planification qui deviendront en 1999 des régions statistiques mais ne sont que des échelons déconcentrés. La Roumanie, à partir de 1999, vote plusieurs textes de lois portant sur les collectivités locales et la fonction publique locale. La Slovaquie, entre 1994 et 1996, vote des lois portant sur le secteur local : le statut juridique des collectivités, la rémunération du maire, les règles budgétaires locales… Idem pour les Etats Baltes où de nombreuses lois rétablissent l’autonomie des communes, modifient le
système local, les règles de péréquation financière, etc. jusque dans les années 2000159.
Toutefois, les réformes les plus importantes ont concerné principalement la République Tchèque, la Slovaquie et la Pologne. La république Tchèque, à partir de 2000 a engagé la
deuxième phase160 de la décentralisation. Cette deuxième phase a consisté à créer des
régions quatorze «Kraje», avec le statut de collectivité locale ; la ville-capitale Prague
projets d'infrastructure régionale et sont devenues membres du Comité des Régions lors de l'entrée de la Roumanie dans l'UE en 2007.
157 Voir annexes.
158 Elles ne sont pas pour autant des collectivités locales. A l’image des régions de planification roumaine,
elles permettent la mise en place de programmes européens, et elle contribue également à la mise en œuvre d’une politique nationale d’aménagement du territoire et de développement régional.
159 La décentralisation a été initiée à partir des années 1993-1994. Concernant l’Estonie, entre 1993 et 1996,
elle a profondément modifié son système local, en privilégiant notamment les communes par d’importants transferts de compétences (éducation). La Lettonie a également connu une décentralisation importante dans ce sens : des lois de 1995 et 1998 ont porté sur la péréquation financière, en 2001, sur les délégations de services publics, en 2002, sur les budgets locaux. Par ailleurs, la loi de 1998 portant réforme de l’administration territoriale a modifié l’organisation institutionnelle du pays. Elle avait pour objectif de diviser le nombre de communes par trois ; ce qui s’est concrétisé en 2006 (la création de régions, collectivités locales est encore en suspens). Enfin, la Lituanie, un seul niveau de collectivité locale a opéré de nombreux transferts de compétences entre 1997 et 2002.
160 La première phase ayant consisté à rétablir à partir de 1990 l’autonomie communale, ainsi que l’octroi
d’un statut juridique des communes, des compétences, l’organisation d’élections municipales libres et la mise en place de ressources et de biens propres.
constitue la 14ème circonscription administrative mais n’est pas considérée comme une région administrative. Les communes ont bénéficié des plus importants transferts de compétences : elles peuvent coopérer entre elles soit sur une base contractuelle (pour l'exercice en commun d'une tâche), soit dans le cadre de la création d'une association de communes dotée de la personnalité morale, soit encore dans le cadre de la création de structures spécifiques. La plupart des coopérations concernent les secteurs du traitement des déchets ménagers, de l'eau, des transports, du développement local, du tourisme et des loisirs.
En Slovaquie, la deuxième vague décentralisatrice a donné de nouvelles compétences
aux communes161 et aux régions162 (créées le 1er janvier 2002). Les collectivités locales ont
notamment reçu une partie des compétences qui étaient du ressort des districts (structures
déconcentrées de l'Etat) avant leur suppression en 2004. Les autres compétences des
districts ont été attribuées à de nouvelles structures déconcentrées (regional authorities et
borough authorities).
Enfin, la Pologne, qui avait en 1990 rétablit l’autonomie des communes, complète en 1998 cette autonomie par l’organisation des premières élections municipales. Un volet
financier se met alors en place, et sera régulièrement amendé163 pour être en adéquation
avec la transformation des régions et départements en collectivités locales qui s’est opéré en 1999.
Le système de l’Union européenne parvient ainsi à diffuser les préceptes du principe de l’autonomie locale. Et plus généralement, l’autonomie parvient ainsi à se cristalliser dans une constitution européenne virtuelle à laquelle les Etats membres de l’UE obéissent. Ils intègrent, selon leur organisation constitutionnelle, le principe et rendent compte d’une variabilité de l’impact du principe d’autonomie locale dans les ordres nationaux.
161 Education, voirie, aménagement du territoire, maisons de retraite.
162 Développement régional, santé, enseignement secondaire, aide sociale, culture, voirie régionale,
aménagement du territoire.
163 Le volet financier de la décentralisation en Pologne, défini par une loi du 26 novembre 1998, sera
annuellement revu afin de permettre aux régions et départements de bénéficier à terme de ressources propres et non plus d’obtenir des financements de l’Etat.
S
ECTIONII.
L
A CONSTITUTIONNALISATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DEL
’
AUTONOMIE LOCALE DANS LESE
TATS MEMBRES DE L’U
NIONEUROPEENNE
Après la chute du mur de Berlin, l’Assemblée parlementaire et le Comité des ministres du Conseil de l’Europe firent savoir que les Etats désireux d’adhérer au Conseil de l’Europe s’engageraient à signer et ratifier la Charte européenne de l’autonomie locale, ainsi qu’un certain nombre d’autres conventions, dont la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans cette perspective, le
Congrès a incité les Etats candidats à l’UE à inscrire directement dans les Constitutions nationales, un système de démocratie locale et régionale où le principe d’autonomie locale
constituerait la clé de voute de l’organisation territoriale164 de ces Etats.
Au niveau de l’Union européenne, la constitutionnalisation du principe d’autonomie locale est moins éloquente. Si tous les Etats membres se sont acquittés de la ratification de
la Charte européenne sur l’autonomie locale165, l’autonomie locale peut parfois apparaitre,
dans les différents ordonnancements nationaux, sous des formes déguisées, empreintes des pratiques constitutionnelles ou légales propres à chacun des Etats membres. Certains Etats membres reconnaissent un brevet de constitutionnalité à l’autonomie locale et à ses
164 Nicole Belloubet-Frier, « Vers un modèle européen d’administration locale ? », RFAP n°121-122, 2007,
pp.5-19 (p.11).
165 La France et de la Belgique ont ratifié très tardivement la Charte européenne sur l’autonomie. La
Belgique, tout d’abord, a ratifié le texte de la Charte, le 25 Aout 2004 (entrée en vigueur le 1er
décembre 2004). Puis la France, le 1er janvier 2007, par la loi n°2006-823 du 10 juillet 2006. Cette
dernière s’était pourtant porté signataire du texte de la Convention dès le 15 octobre 1985. Mais en 1991, le Conseil d’Etat avait donné un avis négatif. Il dénonçait l’ambiguïté de la rédaction, source possible de contentieux, ainsi que l’existence d’une incompatibilité avec l’ordre juridique interne. A cet égard, le motif suivant fut évoqué : l’incompatibilité des exigences de la Charte avec les principes d’organisation des collectivités territoriales en France. Ces principes prévoyaient, sauf exception, l’irresponsabilité des exécutifs devant les assemblées délibérantes ainsi que la possibilité de recourir au suffrage universel indirect pour élire les assemblées territoriales. A ce jour, 44 Etats (sur 47) dont la totalité des Etats membres de l’UE ont ratifié la Charte européenne sur l’autonomie locale.
dérivés, tandis que d’autres recourent volontiers à des notions similaires ou qui s’en rapprochent fortement. Ces dernières témoignent bien de la présence de l’autonomie locale dans l’ordre juridique, mais elles demeurent privées d’une valeur constitutionnelle.
En dépit de ces différences, l’autonomie locale devrait intégrer à terme, le sérail des principes cardinaux de l’Union européenne. En effet, les Etats membres connaissent, à des degrés plus ou moins variables, une constitutionnalisation du principe de l’autonomie locale dans leurs ordonnancements. L’autonomie locale, vectrice de démocratie, garante de l’efficacité de l’action publique, se diffuse et devrait, par conséquent, enrichir les principes
fondamentaux de la Constitution virtuelle de l’UE166.
Cette constitutionnalisation est, certes, à géométrie variable. L’inscription constitutionnelle de l’autonomie locale est tantôt antérieure à la ratification de la Charte, tantôt, une conséquence de la Charte (dans le cas des anciennes démocraties populaires). Toutefois, des Etats ont souhaité avancé à leur rythme. L’autonomie locale n’appartenant pas toujours aux traditions constitutionnelles ou à leur culture juridique, il faut laisser du temps pour ancrer l’autonomie locale en Europe.
Ainsi, il faut reconnaitre un mouvement de constitutionnalisation du principe d’autonomie au sein des Etats membres de l’UE. Or, ce mouvement révèle aussi que ce processus ne conduit pas à une reconnaissance identique : facilité dans les Etats d’organisation fédérale et régionale (§.1), le phénomène est plus complexe dans les Etats de tradition centralisatrice où l’autonomie ne va pas toujours de soi (§.2).
§.1 Ŕ L’autonomie facilitée dans les Etats d’organisation fédérale et régionale
§.2 Ŕ L’autonomie locale à la conquête des Etats centralisés, l’exemple de la
France
166 Les constitutionnalistes contestent la validité d’une Constitution européenne, dans la mesure où on ne
peut concevoir de Constitution sans Etat. Pourtant, l’UE, au sens matériel, témoigne de l’existence d’une Constitution, par conséquent, « virtuelle ». La Cour de justice confirme cette conception : CJCE,
23 avril 1986, Parti écologiste Les Verts, aff. 294/86, rec.1339. Voir, Claude Blumann, Louis Dubouis
(dir.), Droit institutionnel de l’Union européenne, Litec, 2007, 653p. (pp.27-28). Voir également, Jörg
Gerkrath, L’émergence d’un droit constitutionnel pour l’Europe, Université de Bruxelles, coll. Etudes
européennes, 1998, 426p. ; Pernice Ingolf, Fondements du droit constitutionnel européen, Pedone, 2004.
§ 1. L’
AUTONOMIE FACILITEE DANS LESE
TATS D’
ORGANISATION FEDERALE ET REGIONALE
Bien antérieurement à la Charte européenne de l’autonomie locale et aux travaux du Parlement européen, le principe d’autonomie s’ancrait déjà dans les ordres constitutionnels
d’Etats membres de l’UE tels que la Belgique167
, l’Allemagne168 et l’Autriche169.
Toutefois, l’autonomie locale n’est pas l’apanage des seules fédérations (A). Les Etats régionaux vont à leur tour consacrer et développer une véritable culture de l’autonomie (B).
Pour des raisons pratiques, nous limiterons l’étude des Etats fédéraux à l’Allemagne.
A. L’
INSCRIPTION DU PRINCIPE D’
AUTONOMIE LOCALE ENA
LLEMAGNEEn Allemagne, il faut distinguer l’autonomie des Länder, tirée de leur nature étatique,
de l’autonomie des collectivités locales composées des communes (Gemeinden) et des
arrondissements (Landkreise). L’autonomie des collectivités locales allemandes est une
autonomie fonctionnelle (1) qui emportent des conséquences pratiques dans l’organisation territoriale allemande (2).
1. Une autonomie dite fonctionnelle
167 A partir des articles 41 et 162 de la Constitution, on déduit l’autonomie des institutions provinciales et
communales. Rappelons qu’à l’origine, la Belgique était un Etat unitaire, qui au grès des réformes, s’est mutée en fédération.
168 Article 28 §1 et §2 de la Loi fondamentale.
Si le droit des collectivités locales découle de la compétence législative de chacun des
Land170, l’autonomie est prescrite par la loi fondamentale171. Il s’agit d’une autonomie
fonctionnelle, à caractère administratif, dans la mesure où elle correspond à des champs de
compétences locales, ou attribuées spécifiquement par la loi du Land.
Ainsi, l’article 28 de la loi fondamentale, et principalement le §2 énonce :
(1) L’ordre constitutionnel des Länder doit être conforme aux principes d’un Etat de droit républicain, démocratique et social, au sens de la présente Loi fondamentale. Dans les Länder, les arrondissements et les communes, le peuple doit avoir une représentation issue d’élections au suffrage universel direct, libre, égal et secret. Pour les élections dans les arrondissements et communes, les personnes possédant la nationalité d’un Etat membre de la Communauté européenne sont également électrices et éligibles dans les conditions du droit de la Communauté européenne. Dans les communes, l’assemblée des citoyens de la commune peut tenir lieu de corps élu.
(2) Aux communes doit être garanti le droit de régler, sous leur propre responsabilité, toutes les affaires de la communauté locale, dans le cadre des lois. Les groupements de communes ont également le droit d’auto-administration dans le cadre de leurs attributions légales et dans les conditions définies par la loi. La garantie de l’auto-administration englobe également les bases de l’autonomie financière ; ces bases comprennent une ressource fiscale revenant aux communes, qui est assise sur le potentiel économique et dont les communes peuvent fixer le taux de perception.
(3) La Fédération garantit la conformité de l'ordre constitutionnel des Länder avec les droits fondamentaux et avec les dispositions des alinéas 1 et 2.
Autonomie locale et droit administration sont ici confondus. Le droit