L’appellation COM rassemble toutes les collectivités qui ne ressortent pas de l’article
73 de la Constitution et regroupent des collectivités au statut souvent très épars. Pour
autant, elles ne constituent pas « une auberge espagnole »256. Cette catégorie regroupe des
collectivités au statut différencié auxquelles on fait correspondre une dynamique
commune : le statut de base énonce les conditions d’application des lois et règlements
selon le principe d’assimilation ou de spécialité législative. Ensuite, il est toujours susceptible d’évolution, au regard des particularités de la collectivité jusqu’à parvenir à l’autonomie totale. Relève ainsi de l’article 74, des collectivités qui font l’objet d’une simple déconcentration jusqu’aux collectivités en situation de quasi-autonomie. Toutes ont
fait l’objet de l’adoption d’un statut particulier257 qui tient compte de chacune de leurs
255 Il s’agit de Mayotte, Saint Pierre et Miquelon, saint Martin, saint Barthélemy, Wallis et Futuna, la
Polynésie française, la Nouvelle Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). Toutefois, concernant Mayotte, suite à la consultation référendaire de la population du 29 mars 2009 (95,2 % de votes favorables), elle deviendra en 2011 un département d'outre-mer de la République française régi par l'article 73 de la Constitution.
256 Jean Pierre de Lisle, « Réflexions sur les évolutions constitutionnelles des outre-mers français », AJDA
2002, p. 1275.
257 Mayotte : 1976, collectivité à statut particulier, puis la loi n°2001-616 du 11 juillet 2001 en a fait une
collectivité départementale. La loi constitutionnelle de 2003 ayant classé cette collectivité parmi les collectivités d’outre mer, la loi organique n°2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre mer a organisé son statut. Saint Pierre et Miquelon : TOM en 1946, puis DOM en 1976. La loi n° 85-695 du 11 juin 1985 en a fait une collectivité à statut particulier, jusqu’à ce que la loi organique de 2007 ait organisé son statut de collectivité d’outre mer. Saint Barthélemy et Saint Martin sont d’anciennes communes de la Guadeloupe. La révision constitutionnelle de 2003 permettait qu’une partie d’un DOM puisse changer de statut. La consultation de la population de ces deux îles, le 7 décembre 2003, a démontré leur désir de se séparer de la Guadeloupe. Leurs statuts ont ensuite été aménagés par la loi organique de 2007. Wallis et Futuna qui a désormais un statut proche de l’administration directe, dispose aujourd’hui d’un député et d’un sénateur. La Polynésie française a fait l’objet de plusieurs statuts : en 1977, elle bénéficiait de l’autonomie administrative et financière ; en 1984, de l’autonomie interne (révisée plusieurs fois en 1990 et 1995) ; en 1996, l’autonomie est renforcée. Toutefois, la révision constitutionnelle offre des perspectives nouvelles à la Polynésie pour creuser davantage l’autonomie qui s’est concrétisée par l’adoption d’un nouveau statut :
particularités. Le statut définit les conditions d’application de la loi et du règlement, les compétences qui pourront être transférées à la collectivité (sauf celles énoncées par l’article 73 al.4), les règles d’organisation et de fonctionnement du régime électoral, ainsi que les conditions de consultation des institutions quand il s’agit d’adopter les dispositions législatives ou réglementaires qui devront faire l’objet d’une adaptation au regard des spécificités de la collectivité.
Concernant les collectivités qui bénéficient d’une autonomie plus « poussée » - la
Polynésie française258 par exemple - la loi organique détermine les conditions dans
lesquelles le Conseil d’Etat exerce son contrôle juridictionnel259. La collectivité d’outre
mer peut décider de modifier une loi qui serait postérieure à l’entrée en vigueur de son statut, à la condition qu’elle soit saisie et qu’elle ait fait constater par le Conseil
constitutionnel que cette loi intervenait dans le champ de ses compétences260. Les
nécessités locales justifient la prise de mesure par la collectivité dans des domaines identifiés par la Constitution : l’accès à l’emploi, le droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle, la protection du patrimoine foncier. Parfois, la collectivité participe à l’exercice de compétences propres à l’Etat, mais sous son contrôle, dans le
loi organique n°2004-192 suivie le même jour d’une loi ordinaire n°2004-193 du 27 février 2004 portant organisation du statut de la Polynésie. Enfin, notons une mention spéciale pour les COM de Nouvelle Calédonie et des TAAF : ce sont des collectivités dites sui generis. Pour la première, elle fait l’objet d’un titre spécifique de la Constitution (XIII). S’agissant des TAAF, la loi statutaire du 6 Aout 1955 a été modernisée par la loi organique de 2007 qui rattache les îles éparses : Bassas de India, Europa, Juan de Nova, les Glorieuses et Tromelin. Ces îles n’avaient jamais fait l’objet de statut particulier ; il s’agit pour l’essentiel d’îles très peu peuplées, voire désertiques ou présentant un intérêt écologique.
258 La Polynésie française a été la première collectivité d’outre mer à voir adopter son statut suite à la
révision constitutionnelle de 2003, par la loi organique 192 suivie d’une loi ordinaire n°2004-193 du 27 février 2004. Selon le statut, la Polynésie française constitue le seul « pays d’outre mer au sein de la République ». Toutefois, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2004-490 du 12 février 2004, a fait savoir que cette désignation n’emportait aucun effet de droit (cons.13) ; voir
François Luchaire, « La Polynésie française devant le Conseil constitutionnel », RDP 2004 (6),
pp.1727-1737 ; Jean Eric Schoettl, « Un nouveau statut pour la Polynésie française après la révision
constitutionnelle du 28 mars 2003 », RFDA 2004 (2), pp.248-272.
259 Le CE exerce un contrôle juridictionnel sur certains types d’actes de l’Assemblée de la Polynésie
française. L’article 140 de la loi organique du 27 février 2004 affirmait la compétence du CE concernant le contrôle des « lois du pays ». Le CC, dans sa décision n°2004-490 DC du 12 février 2004 avait fait savoir que les « lois du pays » avaient bien un caractère administratif, car elles procèdent des délibérations d’une assemblée (cons.90).
260 Ainsi les compétences des collectivités d’outre mer à statut d’autonomie sont protégées contre les
interventions intempestives du législateur par une procédure de déclassement devant le Conseil constitutionnel ; Olivier Gohin, « L’outre mer dans la réforme constitutionnelle de la décentralisation »,
respect des libertés publiques. L’Assemblée délibérante devra être consultée concernant les modalités de fonctionnement de la collectivité ou encore, si jamais le statut devrait être modifié. Enfin, l’article 74-1 laisse toujours au gouvernement la possibilité d’étendre, dans les matières relevant des compétences de l’Etat, des dispositions législatives applicables en métropole, ou encore de les adapter, à l’organisation particulière de la collectivité ; à la
condition que la loi n’ait pas exclu cette éventualité261
. Cette disposition réduit la portée de la spécialité normative des collectivités d’outre mer. En effet, le pouvoir central peut toujours avoir recours au mécanisme simplifié d’une nouvelle catégorie d’ordonnances
issues de l’article 74-1 de la Constitution262
.
Concernant la Nouvelle Calédonie263, ce territoire n’est pas une collectivité d’outre mer
comme les autres, dans la mesure où il fait l’objet d’un titre spécifique de la Constitution
(titre XIII). En fait, il s’agirait d’une collectivité sui generis264. Elle présente des caractères
autonomiques plus poussés que dans les Etats dits autonomiques ŔEspagne, Italie- du fait
de l’existence d’une citoyenneté calédonienne ; des « lois du pays »265
qui sont
261 L’article 74-1 al.2 : « Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assemblées
délibérantes intéressées et du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant cette publication ».
262 Le mécanisme des ordonnances de l’article 38 de la Constitution exige l’habilitation du législateur
préalablement à la prise de l’ordonnance qui est aussi enfermée dans un délai. Toutefois, le législateur peut interdire le recours à cette catégorie d’ordonnances.
263 L’histoire de la Nouvelle Calédonie est riche de rebondissements. Pour un aperçu historique, voir Jean
Yves Faberon, Jacques Ziller, Le droit des collectivités d’outre mer, Librairie générale de droit et de
jurisprudence, coll. Manuel, 2007, pp.346-358. Des mêmes auteurs : Les outre-mers entre
décentralisation, intégrationeuropéenne et mondialisation, RFAP n° 101, 2002. L’accord de Nouméa du 5 mai 1998 (JO, 27 mai 1998, p.8039) a été constitutionnalisé par la loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998. Le statut de la Nouvelle Calédonie a été défini par une loi organique n°99-209 et une loi ordinaire n°99-210 du 19 mars 1999 (voir les décisions du Conseil constitutionnel n°99-409 DC et 99-410 DC du 15 mars 1999). La Nouvelle Calédonie bénéficie notamment de la compétence d’édicter des normes de valeur législative : les « lois de pays ». Il est prévu que la population soit consultée entre 2014 et octobre 2018 sur l’indépendance de la Nouvelle Calédonie. Voir article 217 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999.
264 Voir les conclusions du Commissaire du gouvernement, Stéphane Verclytte, sur la décision du CE,
section, 13 décembre 2006, Genelle, RFDA 2007, pp.18 et svt. « Tel n’est pas le cas, en revanche, de la
Nouvelle Calédonie dont, plus généralement, les traits fondamentaux se distinguent de ceux qui caractérisent les collectivités territoriales de l’article 72, et en font une collectivité sui generis, sans équivalent à ce jour en droit français ».
265 Les lois de pays portent sur douze matières relevant normalement de la compétence législative ; voir
véritablement des actes législatifs, soumis à l’examen du Conseil Constitutionnel (contrairement aux lois de pays en Polynésie qui demeurent du ressort du CE). Le statut « constitutionnalisé » de la Nouvelle Calédonie lui confère un caractère politique, et non administratif contrairement aux autres collectivités d’outre mer dont les statuts relèvent de la compétence du législateur. Un réel partage de souveraineté s’opère entre la France et la
Nouvelle Calédonie266 en attendant son éventuelle accession à la pleine souveraineté.
Ainsi, les nouvelles dispositions issues de la révision constitutionnelle de 2003 ont constitutionnalisé un droit des collectivités territoriales françaises, en proposant parfois des situations originales portant des atteintes, tantôt timides, tantôt importantes au principe d’unité et d’indivisibilité de la République. Ces atteintes, tant qu’elles ne remettent nullement en cause le territoire (exceptée la Nouvelle Calédonie qui, à terme, devrait acquérir son indépendance), permettent aux collectivités de disposer d’une autonomie plus large qui dépasse initialement le cadre fixé par la libre administration.
Les collectivités locales de l’UE ont, globalement, gagné des pouvoirs et des compétences, sous l’effet de la rencontre de deux mouvements parfois antagonistes : la construction européenne et la régénération des identités régionales dans certains Etats de l’UE. Ces forces centrifuges guident les collectivités locales sur la voie de l’autonomie qui se traduit tantôt par le droit à la décentralisation pour les unes, tantôt un droit à la régionalisation pour les autres.
Toutefois, en dépit de ces réformes ambitieuses, l’Etat demeure une constante invariable et incontestable de la construction européenne.
266 Le statut constitutionnel de la Nouvelle Calédonie dépasse largement le simple cadre d’un transfert de
compétences à destination de ce territoire ultramarin. En fait, parler d’une souveraineté partagée s’avère juridiquement appropriée au regard des compétences nombreuses concédées par la France (article 22 de la loi organique n°99-209) et qui anticipent de l’éventuelle scission de ce territoire. La « souveraineté partagée » figurait déjà dans l’accord de Nouméa en 1998. Cette expression a été reprise : voir
notamment Jean Yves Faberon, « La Nouvelle Calédonie, pays à souveraineté partagée », RDP 1998,
pp. 645 et svt ; Pascal Clément, rapport de l’Assemblée nationale n°376 relatif au projet de loi constitutionnelle adoptée par le Sénat portant sur l’organisation décentralisée de la République et la proposition de loi relative à l’exercice des libertés locales, novembre 2002, p.40.
CHAPITRE II.
Partant du postulat que les collectivités locales de l’Union européenne acquièrent de plus en plus d’autonomie dans leur ordre national, ce phénomène génère-t-il, pour autant, des incidences sur l’ordonnancement de l’Union européenne ?
D’un point de vue institutionnel, les collectivités locales ne sont pas des acteurs de l’Union européenne. Ces entités infra-étatiques obéissent aux seuls impératifs de leurs ordres constitutionnels respectifs et « subissent » le système de l’Union européenne et ses politiques plutôt qu’elles n’y participent.
Ainsi, les Etats sont et restent les seuls acteurs de la construction européenne267.
Cependant, cet acquis semble remis en cause depuis les deux dernières décennies.
L’introduction des principes de subsidiarité, puis de cohésion268 dans les traités de l’UE
font pressentir aux collectivités infra-étatiques des Etats membres la possibilité de s’affirmer et de se faire reconnaitre un rôle dans la poursuite de la construction de l’Union européenne. Par ailleurs, cette implication naissante des niveaux locaux offrirait en
contrepartie, une légitimité accrue à l’Union européenne : une meilleure « lisibilité,
efficacité, transparence et démocratie de l’action communautaire et des enjeux européens en général, cela passe par une plus grande implication des collectivités régionales et locales […] »269.
Les collectivités locales de l’Union européenne auraient alors une fonction utilitaire
pour l’Union européenne : « Les régions et les collectivités locales sont de par leur nature
plus proches des citoyens que tout autre niveau de décision et exécutent chaque jour le plus grand nombre de décisions communautaires, introduisant ainsi l'Europe dans la vie de leurs collectivités »270.
267 « L’édifice européen est et doit demeurer une union d’Etats », rapport du groupe de travail « Gouvernance à plusieurs niveaux : articulation et mise en réseaux des différents niveaux territoriaux », groupe 4C, rapporteur : J-C. Leygues, rapport effectué dans le cadre du livre blanc sur la
gouvernance, Chantier n°1, Accroître la qualité du débat public européen, Mai 2001, p.6.
268 L’Acte unique européen de 1986 introduit la subsidiarité dans le chapitre Environnement. Puis le traité de
Maastricht reconnaitra le principe comme un principe régulateur des compétences partagées entre les Etats et l’Union européenne. Quant au principe de cohésion, il apparait aussi sous l’empire du traité de Maastricht Ŕcohésion économique et sociale-. Aujourd’hui, ce principe s’est vu adjoindre un troisième volet territorial.
269 Rapport du groupe de travail « Gouvernance à plusieurs niveaux : articulation et mise en réseaux des
différents niveaux territoriaux », groupe 4C, op.cit. p.6.
Ainsi, le monopole des Etats membres dans la conduite des affaires concernant l’Union européenne se déliterait-il ?
A l’origine, des garde-fous préservaient les Etats de l’immixtion de l’ordre communautaire dans leurs affaires intérieures. Aussi, si une implication plus appuyée des collectivités locales est souhaitée par l’ordre de l’Union européenne, l’Union ne peut pas
contraindre juridiquement ses Etats à opérer dans ce sens271. Les Etats constituent un
« écran » entre l’Union européenne et les collectivités locales. Et les Etats entendent bien conserver une emprise sur leurs autorités infra-étatiques en dépit de l’imprégnation européenne de ces dernières. Les niveaux locaux tentent alors d’affirmer leur liberté pour
échapper au joug de l’Etat (Section I).
En effet, si les collectivités locales insistent tant à se faire reconnaitre dans l’ordre de l’Union européenne, c’est bien parce qu’elles endurent de plus en plus les contraintes de la réglementation européenne. Si les Etats sont les destinataires d’obligations de l’Union européenne, par le truchement de leur organisation interne, ils font supporter à leurs autorités infra-étatiques l’exécution de ces dernières. Par ricochet, les collectivités locales appliquent et respectent le droit de l’UE, générant pour elles des coûts parfois considérables. Dès lors, elles apparaissent comme des « quasi-sujets » de l’Union
européenne, qui met à mal l’écran maintenu par les Etats (Section II).
Section I Ŕ Entre le principe d’autonomie institutionnelle et le principe de
subsidiarité, l’Etat écran
Section II Ŕ Un écran étatique mis à mal ? Les collectivités locales, des
quasi-sujets du droit de l’Union européenne
271 La conception fonctionnaliste de la construction européenne privilégiait une démarche sectorielle, axée
sur les domaines économiques. Ainsi, l’organisation constitutionnelle et administrative des Etats n’entrait pas dans les champs d’application des traités de l’UEs. Elles continuent de relever du pouvoir souverain des Etats.
S
ECTIONI.
E
NTRE LE PRINCIPE D’
AUTONOMIE INSTITUTIONNELLE ET LEPRINCIPE DE SUBSIDIARITE
,
L’E
TATE
CRANLe système de l’Union européenne n’envisage que l’Etat pour unique interlocuteur. Le système institutionnel ainsi mis en place, ne reconnait pas les institutions locales en tant qu’acteur de la construction européenne. Ces dernières relèvent de l’identité nationale
propre à chacun des Etats membres272 ; et, par conséquent, il n’appartient pas à l’UE de
s’immiscer dans les affaires intérieures de ses sujets. Cette non-ingérence résulte d’une contrepartie issue de l’obligation pour les Etats à ne pas contrevenir aux réalisations des
buts du traité, ainsi que d’assurer l’exécution de leurs obligations découlant des traités273.
Ce principe de loyauté (ou coopération loyale) est alors compensé par le principe d’autonomie institutionnelle, sur lequel se fonde « l’écran » entre l’Union européenne et les collectivités locales.
Le principe d’autonomie institutionnelle274 garantit à ces derniers une certaine liberté
dans la manière de mettre en œuvre le droit de l’Union européenne dans leur ordre interne.
272 Article 4 §.2 TUE : « L'Union respecte l'égalité des États membres devant les traités ainsi que leur
identité nationale, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l'autonomie locale et régionale. Elle respecte les fonctions essentielles de l'État, notamment celles qui ont pour objet d'assurer son intégrité territoriale, de maintenir l'ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. En particulier, la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre ».
273 Article 4 §.3 TFUE : « En vertu du principe de coopération loyale, l'Union et les États membres se
respectent et s'assistent mutuellement dans l'accomplissement des missions découlant des traités. Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union. Les États membres facilitent l'accomplissement par l'Union de sa mission et s'abstiennent de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'Union ».
274 La Cour l’a rappelé à plusieurs reprises : CJCE, 15 décembre 1971, International Fruit Company e.a. aff.
51-54/71, point 4 : « […] lorsque les dispositions du traité ou de règlements reconnaissent des pouvoirs
aux Etats membres ou leur imposent des obligations aux fins de l’application du droit communautaire, la question de savoir de quelle façon l’exercice de ces pouvoirs et l’exécution de ces obligations peuvent être confiés par les Etats à es organes déterminés relève uniquement du système constitutionnel de chaque Etat ». CJCE, 28 février 1991, Commission c/ RFA, aff. C-131/88, point 71 : « […] Chaque
Les Etats sont libres quant au choix et à la manière de répartir ou non leurs obligations issues de l’ordre de l’UE sur des entités déconcentrées ou décentralisées. Cependant, les Etats qui confient à leurs collectivités le soin de faire appliquer le droit de l’Union européenne, ne s’exonèrent pas de leur responsabilité à l’égard de l’Union européenne dans la mise en œuvre de leurs obligations. De même, les collectivités locales s’engagent à
ne pas contrevenir aux engagements de leur Etat à l’égard de l’Union européenne (§.1)
La situation de ces entités n’est pas aisée. D’une part, elles supportent de nouvelles contraintes issues des réglementations européennes ; d’autre part, certaines d’entre elles assistent à la fuite de leurs compétences dans le giron européen sans pouvoir s’y opposer. Le principe de subsidiarité a alors été introduit dans le système de l’Union afin de réguler l’exercice de certaines compétences (domaine des compétences partagées). Les niveaux locaux ont alors recherché un moyen de développer leur autonomie au contact de la subsidiarité qui constitue toujours un principe aux contours ambigus et aux potentialités
non encore totalement exploitées (§.2)
§.1 Ŕ Les collectivités locales à travers le prisme des Etats
§.2 Ŕ L’impact du principe de subsidiarité
§ 1. L
ES COLLECTIVITES LOCALES A TRAVERS LE PRISME DESE
TATSLes collectivités locales, composantes de l’ordonnancement intérieur des Etats, sont, d’un point de vue organisationnel, des exécutantes des obligations communautaires
incombant à leur Etat275.
État membre est libre de répartir, comme il le juge opportun, les compétences sur le plan interne et de mettre en œuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales. Cette