Les hypothèses de court terme (2020-2027)

Les projections du système de retraite à l’horizon 2027 sont marquées par le contexte exceptionnel actuel. Après avoir connu une croissance de 1,8 % du PIB en 2019, la France est entrée dans une puissante récession en 2020. La pandémie de Covid et les confinements mis en place ont provoqué une chute de l’activité, sous l’effet d’un double choc : un choc d’offre avec la fermeture de pans entiers de l’économie et des difficultés d’approvisionnement pour les entreprises qui fonctionnaient encore. Et en parallèle un choc de demande : les ménages, appelés à rester chez eux, ont réduit leur consommation et les entreprises ont revu à la baisse leurs commandes de biens intermédiaires.

Les précédentes projections du Conseil d’orientation des retraites de novembre 2020 reposaient sur les hypothèses de court-moyen terme du Projet de loi de finances 2021. Celles du présent rapport reposent désormais sur la trajectoire du Programme de stabilité 2021. Par rapport aux prévisions du précédent exercice, la prévision de croissance effective pour 2021 a été revue à la baisse dans le programme de stabilité de mars 2021 (-3 points, soit +5 % au lieu de +8 %) en raison de la persistance des difficultés sanitaires au premier semestre 2021. Les prévisions de croissance effective ont en revanche été revues légèrement à la hausse sur la période 2022-2024, avec une fermeture de l’écart de production attendue pour 2024. La croissance du PIB effectif s’élèverait ainsi à +4 % en 2022, 2,3 % en 2023 et 1,6 % en 2024.

La révision du niveau du PIB à l’horizon 2024 et sur le reste de la période de projection par rapport à l’exercice du rapport de novembre 2020

Les projections financières du COR sont réalisées à court-moyen terme à partir des prévisions sous-jacentes au Programme de stabilité pour 2021-2027 publiées en avril. Ces prévisions intègrent notamment une fermeture de l’écart de production en 2024. Entre temps, les Comptes de la nation 2020 ont été publiés en mai 2021 – après le Programme de stabilité – et révisent les estimations de croissance pour les années 2018 et 2019. Ils présentent par ailleurs le compte annuel provisoire de l’année 2020.

Afin de fonder nos projections sur les données les plus récentes, nous tenons compte pour cet exercice des révisions de la croissance effective pour les années 2018 et 2019, ainsi que du compte annuel provisoire 2020. La croissance effective a été revue à la hausse (+0,8 point de PIB en volume sur 3 ans, sur la période 2018-2020). Il est fait le choix conventionnel dans ce rapport de maintenir inchangé l’écart de production à la suite de cette actualisation, ce qui revient à réviser à la hausse le PIB potentiel sur la même période. Les croissances effective et potentielle en 2021, ainsi que pour les années suivantes, demeurent inchangées.

Par ailleurs, les évolutions en valeur du PIB ont été sensiblement révisées à la hausse par rapport à l’année dernière en 2020. En effet, l’évolution du déflateur du PIB est historiquement corrélée à l’IPC sous-jacent sur lequel sont indexées les pensions de retraite. Cependant, parfois, les prix d’autres composantes du PIB peuvent connaître une variation importante qui vient perturber cette corrélation.

C’est notamment le cas en 2020. Une part importante de l’écart en 2020 entre le déflateur du PIB et l’IPC est causée par un élément ponctuel lié à la crise : la consommation des administrations consécutive à la révision à la hausse des prix d’investissement, compte tenu de sa résilience marquée et du dynamisme de sa reprise.

Au total, par rapport à l’exercice précédent de novembre 2020, le PIB en valeur a été révisé de l’ordre de 1,9 % à l’horizon de la fermeture de l’écart de production, c’est-à-dire 2024, révision qui intervient en base jusqu’à la fin de la période de projection en 2070.

Tableau I – La révision du niveau du PIB à l’horizon 2024 par rapport à l’exercice de novembre 2020

i Dans le domaine de la santé, du fait des reports des actes médicaux et des consultations hors Covid-19; dans l’éducation, du fait d’un plus grand nombre de décrocheurs et de certains cours n’ayant pu être assurés pendant le confinement et, dans le primaire, d’une plus grande part de l’éducation assurée par les parents, donc hors du champ de la comptabilité nationale.

A l'horizon 2024 PIB en volume Déflateur du PIB Effet Comptes de la nation 2020 0,8% 0,8%

Effet PSTAB 0,0% 0,2%

0,8% 1,0%

PIB en valeur 1,9%

Les prévisions de croissance pour 2021 et 2022 sont voisines de celles des différentes institutions (organismes internationaux, banques, instituts de prévision) disponibles en mai 2021 qui s’établissent en moyenne à +5,5 % pour 2021 (+6,8 % pour la prévision la plus haute et +4 % pour la plus basse) et +3,9 % (avec une fourchette allant de +2,7 % à +6 %) pour 2022.

Dans son avis du 13 avril 2021, le Haut Conseil des Finances Publiques considérait ainsi « la prévision de croissance pour 2021 du programme de stabilité est cohérente avec le scénario sanitaire retenu, reposant sur une levée progressive à partir de mai 2021 des restrictions pesant sur les activités et les déplacements. Le scénario reste toutefois entaché d’incertitudes liées à l’évolution de la situation sanitaire. »¹⁸.

En ce qui concerne le taux de chômage au sens du Bureau International du Travail (BIT), il est revenu en 2020 à 8 % de la population active¹⁹. Au premier trimestre 2021, le taux de chômage rebondirait et s’établirait à 8,5 % en moyenne²⁰, la fin du deuxième confinement permettant à certaines personnes de reprendre des recherches actives d’emploi²¹. Pour l’année 2021, les prévisionnistes anticipent en moyenne un taux de chômage de 9 % (avec une fourchette allant de 8,1 à 9,8 %) et de 8,8 % en 2022 (fourchette de 8,1 % à 10 %).

Enfin, les prévisions d’inflation servent à la revalorisation des pensions²². Compte tenu de la faiblesse de la demande, notamment énergétique, l’inflation est restée faible en 2020 (0,5 %).

L’inflation devrait connaître un rebond. Pour 2021, la prévision d’inflation issue du consensus de mai 2021 est de 1,3 % (2,0 % pour la plus haute et 0,9 % pour la plus basse) et de 1,1 % pour 2022 (1,5 % pour la prévision la plus élevée et 0,7 % pour la plus basse).

18 HCFP-2021-2 relatif aux prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité pour les années 2021 à 2027, 13 avril 2021.

19 Champ : France entière hors Mayotte, population des ménages, personnes de 15 ans et plus.

20 Note de conjoncture, Insee, mars 2021.

21 Est en effet considérée comme chômeur toute personne recherchant un emploi, n’ayant pas travaillé la semaine précédente et immédiatement disponible pour travailler. Or, avec le confinement, un grand nombre de personnes sans emploi avaient de fait interrompu leurs recherches et n’ont ainsi pas été comptabilisées comme chômeurs au deuxième trimestre mais dans le halo du chômage. Voir la note d’éclairage accompagnant la publication de l’INSEE, Informations rapides n° 287 du 10/11/2020 et le billet de Jean-Luc Tavernier sur le blog de l’INSEE, La statistique publique à l’épreuve de la crise (annexe 1 de la séance du COR du 11 juin 2020).

22 En 2020, la revalorisation des pensions de base a été indexée sur les prix hors tabac pour les retraités percevant moins de 2 000 € bruts par mois (pension de base et pension complémentaire), avec un « lissage » pour les assurés proches du seuil de 2 000 €, et à hauteur de 0,3 % pour les retraités dont les revenus sont supérieurs à ce

Figure 1.14 – Prévisions pour 2021 et 2022 du Gouvernement, des organismes internationaux et des instituts de conjoncture

Croissance du PIB Taux de chômage Inflation

Source : Consensus forecast mai 2021, Programme de stabilité 2021.

La prévision de croissance n’a pas été révisée pour l’année 2025 et s’élèverait à 1,4 %, comme pour les deux années suivantes. Les prévisions de croissance potentielle sur la période 2020-2025 n’ont pas été révisées par rapport aux prévisions du précédent exercice. L’écart de production (output gap) se creuserait ainsi un peu plus en 2021 par rapport au précédent exercice, en raison du moindre rebond de l’économie, et serait nul à partir de 2024.

Tableau 1.2 – Croissance du PIB et écart de production à l’horizon 2027

Note :le PIB potentiel correspond au PIB qui résulte du seul jeu des facteurs d'offre : il dépend à la fois des quantités de facteurs de production (travail et capital) et des gains d'efficacité réalisés par les entreprises (progrès techniques et/ou organisationnels). L’écart de production (ou « output gap ») est la mesure de l’écart entre ces deux grandeurs, il s’explique par l’utilisation partielle (en cas d’écart négatif) ou par une surutilisation (en cas d’écart positif) des facteurs de production disponibles.

Champ : France entière.

Sources : INSEE, comptes nationaux 2020, Projets de Loi de Finances et Projets de Loi de Financement de la Sécurité Sociale 2020 et Programme de stabilité 2021.

Taux, en % 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027

INSEE, comptes nationaux

Mai 2021 Croissance effective 1,9% 1,8% -7,9%

Croissance effective 1,8% 1,5% -8,2% 5,0% 4,0% 2,3% 1,6% 1,4% 1,4% 1,4%

Croissance potentielle 1,3% 1,3% -0,3% 0,6% 1,4% 1,4% 1,4% 1,4% 1,4% 1,4%

Écart de production (% PIB) 0,0% 0,3% -7,7% -3,6% -1,1% -0,2% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Croissance effective 1,8% 1,5% -10,0% 8,0% 3,5% 2,0% 1,4% 1,4% ND ND

Croissance potentielle 1,3% 1,3% -0,3% 0,6% 1,4% 1,4% 1,4% 1,4% ND ND

Écart de production (% PIB) 0,0% 0,3% -9,4% -2,7% -0,7% -0,1% 0,0% 0,1% ND ND PSTAB 2021

Mars 2021

PLF et PLFSS Septembre 2020 (rapport de novembre 2020)