Les comparaisons d’effort contributif entre régimes

Les salariés du secteur privé, les agents publics et les travailleurs indépendants sont assujettis à des taux de cotisation significativement différents. Pour l’année 2019, le taux de cotisation légal (salarial et patronal) sous le plafond de la Sécurité sociale pour un salarié non cadre du secteur privé s’élevait à 27,77 %, à 85,11 % pour le traitement indiciaire d’un fonctionnaire d’État civil ou à 10,1 % pour un professionnel libéral ayant des revenus inférieurs au niveau du plafond de la Sécurité sociale.

Ces différences apparentes dans le niveau de contribution selon les régimes interrogent : signifient-elles que certains régimes offrent des prestations supérieures aux autres ? Que la charge du financement des retraites n’est pas équitablement répartie entre les affiliés des différents régimes ?

a) Les différences d’assiettes de cotisation et de périmètre de prestations entre les régimes limitent la pertinence de la comparaison des taux légaux de cotisation

Les taux de cotisation ne s’appliquent pas à la même assiette de rémunération et ces cotisations ne concernent pas les mêmes périmètres de prestations. Le tableau 2.3 résume ces différences.

Tableau 2.3 – Récapitulatif des principales différences d’assiette de cotisations et de périmètre de prestations financées par les cotisations

De plus, le taux de cotisation de l’État employeur est de nature spécifique, car, par construction, il équilibre le régime de la fonction publique d’État, ce qui n’est pas le cas pour les autres régimes. Enfin, les régimes connaissent des situations démographiques plus ou moins favorables, différences de situation que la compensation démographique ne corrige qu’imparfaitement.

Pour rendre comparables les efforts contributifs, il convient donc de corriger dans toute la mesures du possible, les différences de taux qui résultants d’écarts d’assiette, de périmètres de prestations, de situations démographiques, de situations financières en les rapportant à des mesures communes.

Une première correction consiste à calculer un taux de cotisation apparent qui rapporte les cotisations effectivement versées (part salariale et part employeur) aux montants observés des assiettes de cotisations (voir colonne 1 du tableau 2.4).

Ensuite, pour chacun des régimes considérés, il convient de calculer un taux de cotisation normalisé reposant sur une assiette de cotisation comparable, qui soit la plus large possible, et sur un périmètre comparable de prestations financées par les régimes. Cette étape est détaillée en annexe 4.

Enfin, les régimes font face à des situations démographiques très différentes dont les effets sont corrigés par la compensation démographique. Mais cette correction s’effectue sur une base minimale, de sorte qu’elle ne compense pas tous les déséquilibres démographiques, notamment les possibilités de départ anticipé à la retraite dans certains régimes et les différences de structure par genre qui ont une incidence sur les effectifs de bénéficiaires de réversion.

Afin de neutraliser les différences de situation démographique, il peut être calculé un taux de prélèvement d’équilibre, rapportant la masse normalisée des prestations versées à la masse normalisée des rémunérations, corrigé du ratio démographique (voir le détail du calcul en annexe 4).

b) En tenant compte des différences de situation démographique, l’effort contributif des salariés du secteur privé est inférieur de 7,3 points à celui des fonctionnaires civils, et de 7,3 points supérieur à celui des artisans et commerçants

Après ces différentes corrections, il subsiste des écarts d’effort contributif entre régimes, même s’ils sont réduits par rapport à ce que suggèrent les taux apparents (voir colonne 2 du tableau 2.4). Ainsi, l’écart d’effort contributif entre les salariés du secteur privé et les fonctionnaires civils passe de 42,6 points (26,4 % pour les premiers contre 69 % pour les seconds) lorsqu’on considère les taux de cotisation apparents, à 7,3 points lorsqu’on considère le taux de prélèvement d’équilibre corrigé du ratio démographique (19,5 % contre 26,8 %).

Ces écarts d’effort contributifs peuvent renvoyer à des écarts dans la « générosité » des prestations retraites ; dans les régimes où l’effort contributif des actifs est plus élevé, les prestations retraites seraient meilleures.

Pour autant, il est possible que les écarts s’expliquent aussi par d’autres facteurs. Par exemple, ces écarts peuvent également renvoyer à des évolutions différentes des rémunérations entre les secteurs d’activité. En effet, le taux de prélèvement d’équilibre s’applique aux revenus d’activité courants pour financer des droits à retraite acquis sur la base de revenus d’activité passés. Toutes choses égales par ailleurs, le taux de prélèvement d’équilibre sera plus faible dans un secteur dont les revenus d’activité sont plus dynamiques.

Par ailleurs, le choix des indicateurs de normalisation reste conventionnel. En retenant les rémunérations super-brutes comme assiette de contribution, la comparaison est affectée par des différences de taux de cotisation patronale – qu’il s’agisse de retraite ou d’autres risques – entre secteurs. Ainsi, le financement de l’assurance chômage par des cotisations dans le secteur privé tend à majorer la rémunération super-brute des salariés et donc à minorer l’effort contributif comparativement à la fonction publique. Dans le secteur public, c’est la contribution d’équilibre de l’État employeur qui tend à majorer la rémunération super-brute des fonctionnaires et donc à minorer l’effort contributif relativement au secteur privé.

Au total, les différences apparentes des taux de contribution à la retraite selon les régimes sont largement réduites dès lors que l’on s’efforce de les normaliser. Pour autant, il reste des écarts résiduels après cet exercice de normalisation sans que l’on puisse pour autant en déduire que ces écarts résiduels seraient le reflet d’un plus ou moins grande « générosité » des prestations entre régimes.

Tableau 2.4 – Taux de cotisation apparent et taux de prélèvement d’équilibre en 2019

Lecture : en 2019, le taux de prélèvement d’équilibre pour les régimes de salariés du secteur privé, avec prise en compte du ratio démographique, est estimé à 19,5%.

Note : voir méthodologie détaillée de calcul en annexe.

Sources : législation, données des régimes et calculs SG-COR.

L’évolution du solde du système de retraite

2.1 Le système de retraite affiche un déficit de 0,8 % de PIB en 2020 (0,6 % en