Chapitre 4. Le pilotage de l’équilibre financier du système de retraite
2.2 Ajustements à effectuer pour équilibrer le système de retraite en moyenne sur une période donnée
À l’instar de ce qui est présenté sur les soldes structurels annuels, les ajustements peuvent être opérés sur une période donnée pour obtenir l’équilibre structurel moyen sur cette période, et non année après année.
Il est ainsi possible de rapporter les soldes financiers cumulés du système de retraite au total des revenus d’activité sur la période (25 ans ou à l’horizon 2070), d’une part, et à celui des pensions de retraite sur la période, d’autre part.
Le premier de ces deux derniers rapports (tax gap82) correspond à l’augmentation du taux de prélèvement qu’il faudrait appliquer dès à présent (c’est-à-dire à partir du 1er janvier 2021) et jusqu'à la fin de la période de 25 ans ou de 50 ans sur tous les revenus d’activité pour obtenir l’équilibre structurel moyen. Il convient de rappeler que sur l’ensemble de la période de projection, à législation constante, le taux de prélèvement global serait en baisse.
Le second rapport (pension gap83) correspond à l’abattement qu’il faudrait appliquer dès à présent et jusqu'à la fin de la période de 25 ans ou de 50 ans à toutes les pensions de retraite, pour assurer dans les deux cas l’équilibre structurel en moyenne sur les 25 ou 50 prochaines années84.
Il ne s’agit pas de propositions de réforme ; ces indicateurs ont uniquement une vocation pédagogique : ils permettent d’apprécier les ajustements qui seraient nécessaires dans les deux situations extrêmes où la pérennité financière serait assurée en faisant porter les efforts soit en totalité sur les cotisants, soit en totalité sur les retraités (dans les deux cas de manière uniforme sur toute la période considérée).
Par exemple, dans le scénario 1,3 % et dans la convention TCC, l’équilibre structurel du système de retraite sur les 25 prochaines années pourrait être assuré, soit en augmentant dès 2020 de 1,0 % le taux de prélèvement, soit en abaissant de 3,3 % toutes les pensions de retraite.
82 Voir annexe 8 – Lexique.
83 Voir annexe 8 – Lexique.
84 Par cohérence avec les publications antérieures du COR, c’est la terminologie en anglais qui est retenue ici, sans chercher à traduire en français les dénominations des deux indicateurs, sachant que les termes de « tax
Tableau 2.19 – Solde structurel moyen à l’horizon de 25 ans
en pourcentage de la masse des revenus d’activité et des prestations versées
Lecture : avec une croissance des revenus d'activité de 1,25 % en moyenne par an et un taux de chômage de 7,6 % en moyenne, une hausse de 1,0 % dès 2021 du taux de prélèvement serait nécessaire pour assurer l’équilibre financier du système de retraite en moyenne sur les 25 prochaines années dans la convention TCC.
Cet équilibre pourrait également être assuré avec un abattement de 3,3 % dès 2021 sur toutes les pensions de retraite.
Note : le taux d’actualisation est supposé égal chaque année à la croissance annuelle du PIB.
Champ : ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, y compris FSV, hors RAFP.
Source : projections COR – juin 2021.
Si l’horizon retenu était de 2070, les ajustements à opérer sur le taux de prélèvement et les pensions en convention TCC seraient respectivement une hausse de 0,2 % et une baisse de 0,9 %.
Ces variations de prélèvement et de pension appliquées dès le 1er janvier 2021, et présentées dans le tableau 2.20, s’ajouteraient aux évolutions spontanées de prélèvements et pensions, sous l’effet de la législation actuelle.
à long terme --> 1,00% 1,30% 1,50% 1,80%
sur la période --> 1,00% 1,25% 1,41% 1,65%
de long terme sur la période
Convention EEC 7,0% 7,6% -0,1% 0,2% 0,4% 0,6%
Convention TCC 7,0% 7,6% -1,2% -1,0% -0,8% -0,5%
Convention EPR 7,0% 7,6% -0,9% -0,7% -0,5% -0,3%
Convention EEC 7,0% 7,6% -0,4% 0,6% 1,2% 2,2%
Convention TCC 7,0% 7,6% -4,1% -3,3% -2,7% -1,8%
Convention EPR 7,0% 7,6% -3,1% -2,3% -1,9% -1,1%
en % de la masse des revenus
d'activité
Taux de croissance des revenus d'activité
Taux de chômage
en % des prestations versées
Tableau 2.20 – Solde structurel moyen à l’horizon 2070
en pourcentage de la masse des revenus d’activité et des prestations versées
Lecture : en convention EEC, avec une croissance des revenus d'activité de 1,25 % en moyenne par an et un taux de chômage de 7,3 % en moyenne, une hausse de 0,2 % dès 2021 du taux de prélèvement serait nécessaire pour assurer l’équilibre financier du système de retraite en moyenne à l’horizon 2070. Cet équilibre pourrait également être assuré avec un abattement de 0,9 % dès 2021 sur toutes les pensions de retraite.
Note : le taux d’actualisation est supposé égal chaque année à la croissance annuelle du PIB.
Champ : ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, y compris FSV, hors RAFP.
Source : projections COR – juin 2021.
Les indicateurs de tax gap et de pension gap portent sur deux leviers de l'équilibre du système de retraite (respectivement le taux de prélèvement et la pension moyenne relative). Il serait également possible de définir des indicateurs synthétiques portant sur le troisième levier de l’équilibre, à savoir l’âge effectif moyen de départ à la retraite. Leur interprétation serait toutefois délicate. Ces indicateurs ne seraient pas de même nature que les indicateurs de tax gap et de pension gap. Ces derniers, qui sont des indicateurs financiers, correspondent à des ajustements de paramètres de retraite, appliqués uniformément et dès la première année sur toute la période de projection (variation du taux de prélèvement dans un cas, abattement/majoration uniforme des montants de pension dans l’autre). Or, il n’existe pas d’indicateur équivalent permettant d’ajuster directement et uniformément dès la première année de projection, tous les âges effectifs de départ à la retraite.
Les indicateurs de tax gap et de pension gap ont été calculés sur des périodes de 25 et de 50 ans. Il serait possible de les calculer sur une période plus courte : dans le cadre des travaux préparatoires à la réforme des retraites, une règle d’or prescrivant l’équilibre sur 5 ans avait été envisagée.
Les simulations présentées doivent être appréciées au regard de plusieurs précautions méthodologiques
Les résultats présentés ci-dessus doivent être interprétés avec prudence. Le calcul simple des ajustements nécessaires sur les leviers présente en effet plusieurs limites, outre celles déjà mentionnées au sujet du calcul du solde structurel.
La séparation dans la présentation des mesures d’âge et des mesures relatives au montant des pensions en, en partie, artificielle. En effet une mesure de baisse des pensions peut entrainer une réaction de la part des assurés plus enclins de ce fait à reporter leur âge de départ. Une mesure reportant l’âge peut se traduire par une augmentation à terme du montant des pensions (plus de droit constitués pendant la vie active).
Par ailleurs, seul l’équilibre du système de retraite est considéré dans les simulations présentées ; l’effet sur le système de retraite ne rend pas compte de l’effet global sur les finances publiques. Enfin, l’évaluation des effets des mesures d’équilibrage ne prend pas en compte les effets possibles des ajustements sur la croissance et l’emploi (effets de bouclage macroéconomique).