Le gel du développement de l’outil statistique

Au cours de la décennie qui précède la guerre, la réforme de l’outil statistique est à plusieurs reprises inscrite, en vain, à l’agenda gouvernemental. Ce sont d’abord les courants planistes qui, dans le cadre du projet de rationalisation des modes de gouvernement, prônent le développement de l’expertise économique et statistique. L’influence grandissante de ces courants aidant, l’idée d’un développement de l’expertise statistique s’étend progressivement, au cours de la décennie à la haute fonction publique. Les projets gagnent en précision. Mais ils n’aboutissent pas. Outre la persistance de forces politiques conservatrices importantes opposées à une intervention économique de l’Etat, on soulignera ainsi la crise de développement que traverse alors la communauté française des statisticiens et qui constitue à l’évidence un facteur explicatif très probable de l’immobilisme.

Parmi tous les projets qui voient le jour, le plus abouti est sans doute celui du contrôleur de l’Armée René Carmille qui travaille alors à l’équipement de l’ensemble des services de son ministère en machines dites « mécanographiques », capables de réaliser une comptabilité systématique de l’ensemble de leurs activités. Confronté au sein de son administration à de multiples résistances, René Carmille tente alors d’exporter la technologie

mécanographique dans les cercles politiques modernistes à la recherche d’outils de rationalisation du gouvernement. La réticence des statisticiens à l’égard du projet semble là encore à l’origine de l’échec de la tentative. Mais l’architecture générale du projet est bien avancée et mérite d’être présentée. D’autant que quelques mois plus tard, dans un contexte totalement bouleversé, le premier gouvernement du maréchal Pétain décidera de mettre en œuvre une partie du projet.

La communauté des statisticiens coupée des réseaux politiques modernisateurs

Les années trentes sont l'occasion de diverses évolutions du système constitutionnel et des pratiques politiques que les constitutionnalistes rassemblent aujourd'hui en évoquant l’évolution du régime vers le « gouvernementalisme ». Les courants planistes qui se développent alors au sein du monde politique forment des éléments moteurs de ce processus en travaillant à imaginer les outils de gouvernement dont pourrait disposer l’Etat pour conduire l’économie. On peut s’étonner a posteriori que le projet de mise en chiffres de l’économie nationale que permettrait l’expertise statistique n’émerge pas dans un tel contexte – comme il va émerger après-guerre dans les courants planificateurs. L’isolement d’alors que connaît la communauté des statisticiens, son manque de lien avec l'espace politique en général et les réseaux planistes en particulier peuvent être allégués pour expliquer une telle situation.

Parmi les éléments essentiels qui caractérisent l’évolution gouvernementaliste du régime politique, on peut rapidement évoquer la remise en cause progressive, tout au long de l’entre-deux-guerres, de l’idéologie libérale qui dominait dans la classe politique et la montée en puissance parallèle du projet d’une économie dirigée, ou, parallèlement, l’évolution des pratiques constitutionnelles, forgée dans la perspective dirigiste, qui renforce le gouvernement dans son rapport avec le Parlement.⁴ En ce qui concerne le discrédit de l’idéologie libérale, on peut rappeler la formule de Richard F. Kuisel qui juge, considérant l’état d’esprit des hommes qui appartiennent à l’entourage des membres du gouvernement à la veille de la guerre, que

4 L’hypothèse d’une évolution de la pratique constitutionnelle, dès la fin des années 1930, vers un renforcement perceptible du rôle du gouvernement face au parlement, défendue par R.Rémond et J.Bourdin en 1977, « Edouard Dalladier, chef de gouvernement » semble aujourd'hui acquise. Cf. Didier Georgakakis, "La République contre la propagande d'Etat ? Création et échecs du Commissariat Général à l'Information (juillet 1939 - avril 1940)", Revue française de science politique, vol. 48, n° 5, 1998, pp. 606-624, p. 613. Le terme de « gouvernementalisme » est défendu aujourd'hui par les constitutionnalistes ; cf. Olivier Duhamel, Droit

« l’économie dirigée avait pris racine ».⁵ En guise d’illustration, il rapporte les écrits que Michel Debré, alors membre du cabinet du ministre des Finances, publie dans la revue Sciences politiques de juin 1938 : « L’Etat doit se rendre compte que les circonstances exigent qu’il prenne la direction générale de la vie économique de la nation ».⁶ Pour évoquer ensuite le thème qui se développe de la réforme constitutionnelle qui verrait se renforcer le rôle du gouvernement au profit d’un parlement jugé trop imprévisible, on peut prolonger seulement la citation précédente, le jeune conseiller ministériel faisant part de sa conviction que cette direction ne pourra plus être assurée comme par le passé par une somme de parlementaires, qu’il faudra au contraire la confier à un gouvernement stabilisé.

L’aspiration gouvernementaliste, qui s’exprime clairement à la fin des années trente, est préparée tout au long de la décennie par des réseaux politiques modernistes qualifiés de « planistes » du fait que ses membres prônent la mise au point d’une planification à la française de l’économie. A partir de 1935, ces mouvements prennent une importance considérable dans les mécanismes de formulation ou de mise en oeuvre des politiques économiques qui voient le jour. Leurs animateurs interviennent en effet à des titres divers selon qu’ils appartiennent à l’un ou l’autre des deux grands courants du mouvement, celui des « néo-libéraux » ou celui des « socialistes-syndicalistes ». Les premiers bénéficient, pour nombre d’entre eux, de nominations à « des postes importants dans l'administration économique ».⁷ Les seconds, moins nombreux dans l'administration économique (à de notables exceptions comme celle du socialiste Charles Spinasse, qui devient, dans le gouvernement de Léon Blum, le premier ministre de l’Economie nationale de l'histoire⁸), sont tenus, à l'occasion des travaux d’élaboration des programmes politiques et syndicaux, de confronter leurs projets politiques aux questions relatives à leur mise en œuvre.

Les planistes n’ont rien des savants de laboratoire éloignés des réalités de l'exercice des responsabilités. Préoccupés de la mise en œuvre des réformes qu’ils élaborent, ils s’inquiètent précisément des moyens concrets dont pourrait disposer l’Etat pour conduire à bien ses politiques économiques. Susceptible d’être mobilisée à l'occasion de ses réflexions, l’expertise statistique demeure pourtant à l’écart des projets de gouvernement économique qui

5 Richard Kuisel, 1984, op. cit., p. 224.

6 Michel Debré, « Pour une administration de l'économie française », Sciences politiques, n°8 ; cité par Richard Kuisel, ibid.

7 Ibid., p. 191. 8 Ibid., p. 194.

se bâtissent. Elle semble à cette époque cantonnée à la petite sphère des statisticiens dont les liens avec le monde politique sont très ténus.

Avant la guerre, les statisticiens sont encore très peu nombreux. Regroupés au sein de l’ancienne institution que constitue la Statistique générale de la France, ils travaillent au développement d’une science du dénombrement et demeurent avant tout des érudits, méfiants vis à vis du champ politique. La très faible audience dont ils disposent à l’époque constitue un indice de cet isolement.⁹ Les exemples sont multiples qui en témoignent. On peut citer le cas du statisticien Jean Dessirier qui, confronté à d’énormes difficultés pour obtenir auprès des chefs d'entreprises les données dont il a besoin pour établir l’« indice de la production industrielle » qu’il a imaginé en 1924, et ne bénéficiant d’aucun soutien politique, finit par démissionner en 1929.¹⁰ Seul parmi eux, Alfred Sauvy parvient à s’insérer dans les cercles de décision ministériels. Conscient sans doute cependant que son audience tient davantage à sa personnalité qu’à ses compétences professionnelles, il n’a de cesse, avant-guerre, de dénoncer l’incurie des responsables français en matière économique.

La Société statistique de Paris (SSP) constitue la seule institution des années trente qui brise l’isolement – anachronique compte tenu du contexte d’aspiration à la rationalisation des modes de gouvernement – dans lequel les statisticiens semblent retirés. L’association a été créée au début du XIXème siècle dans le but d’améliorer la production statistique naissante et sa diffusion dans les milieux politiques en particulier.¹¹ Par la suite supplantée par le Conseil supérieur de la statistique créé en 1885, elle semble à nouveau jouir pendant les années trente du prestige qu’elle avait progressivement perdu.¹² La SSP, présidée par Léopold Dugé de Bernonville à partir de 1932, s’honore ainsi de compter parmi ses membres à cette époque les présidents de la République successifs Alexandre Millerand, Raymond Poincaré et Paul Doumer, élu en 1931.¹³ De fait, ce lieu de socialisation politique constitue pour les statisticiens l'occasion de faire entendre leurs revendications pour une amélioration du fonctionnement de leur outil.

Pourtant, la jonction entre les réseaux planistes qui envisagent le développement de l’outil statistique et la petite communauté que forme la Statistique générale de la France ne

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Même si les statisticiens peuvent être, au sujet de la place qu’ils prennent alors dans l’espace politique national, en avance sur les économistes. Cf. Alain Desrosières, Jacques Mairesse, Michel Volle, "Les temps forts de l'histoire de la statistique française", Economie et statistique, n° 83, 1976, pp. 19-28, p. 22.

10 Béatrice Touchelay, 1993, op. cit., p. 32. 11 Jean-Claude Perrot, 1987 (1977), op. cit., p. 243. 12

s’opère pas. Ce manque constitue selon nous une des raisons centrales du désordre dans lequel s’organisent les réformes de l’outil statistique décidées pendant l’entre-deux-guerres, et des échecs auxquels elles aboutissent. Il faut évoquer l’inefficacité du décret d’octobre 1935 qui prévoit de renforcer le rôle du Conseil supérieur de la statistique, mais qui se confronte ensuite à la lenteur de la nomination de ses membres. La valse-hésitation qui entoure la tutelle ministérielle de la Statistique générale de la France pendant ces années témoigne également du désarroi des milieux gouvernementaux vis à vis d’un savoir pourtant pressenti comme porteur de la rénovation des modes de gouvernement débattue dans les milieux modernisateurs. De 1934 à 1938, la SGF est ainsi rattachée successivement au ministère du Travail, à la Présidence du Conseil, au ministère de l’Economie nationale, puis à celui des Finances, pour revenir à nouveau au ministère de l’Economie nationale.

La statistique outil du gouvernementalisme

Malgré l’isolement de la communauté des statisticiens, leur discipline continue, à la fin de la décennie, à nourrir les espoirs de la partie « modernisatrice » de la classe politique qui voit dans son application administrative un des outils susceptibles de promouvoir les formes rationalisées de gouvernement. Or, le pôle modernisateur constitué par les courants planistes s’est renforcé politiquement avec la réussite des expériences menées de planification de l'économie qui ont rendu crédibles les appels à la rupture avec la posture des responsables politiques hostiles à toute intervention économique de l’Etat. La base du soutien politique au développement de l’outil statistique s’est donc élargie. Mais les mois qui précèdent la guerre sont surtout l'occasion de plusieurs événements qui laissent penser que le projet de développement de l’outil statistique se diffuse à l’intérieur de l'administration. Plus qu’à un élargissement politique du soutien, on assiste à la fin des années trente à sa transformation, le champ administratif permettant d’orienter les débats vers les questions relatives à la mise en oeuvre technique du projet.

L’arrivée au ministère des Finances en novembre 1938 d’un des ténors de la droite libérale, Paul Reynaud, est d’abord l'occasion des réformes ou évolutions les plus importantes. Le nouveau ministre qui se présente depuis plusieurs années comme un responsable féru d’économie fait en effet entrer dans son cabinet le démographe Alfred Sauvy. 13 Dugé de Bernonville que Michel Volle présente au demeurant comme un « savant éminent paralysé par la

Symboliquement, l’expertise statistique est ainsi convoquée pour l’élaboration de la politique économique du nouveau gouvernement. Les décrets-lois qui sortent quelques jours après la formation du gouvernement et refondent largement la politique économique sont ensuite l'occasion d’une réforme importante de l’outil statistique. Un cadre juridique est notamment donné à la statistique industrielle, jusque là presque inexistante. Il est ainsi décidé la création d’un Institut de la Conjoncture rattaché au ministère de l’Economie nationale, dont la mission de préparation des actions du gouvernement est affirmée.¹⁴ Cet institut hérite notamment de la conduite du recensement de la production et de la distribution industrielle, institué quelques mois plus tôt.¹⁵ Des sanctions financières sont également définies pour les employeurs et les chefs d’établissements publics et privés qui refuseraient de faire parvenir aux services de la statistique les bulletins nécessaires à cette opération.¹⁶ Même si Paul Reynaud quitte le ministère des Finances quelques jours plus tard, son passage rue de Rivoli a permis la formulation d’une réforme du système statistique de grande ampleur, qui intègre la dimension technique au projet politique.

Quelques semaines après la réforme de Paul Reynaud et Alfred Sauvy, un rapport remis à la présidence du Conseil le 14 mars 1939 indique que le projet statistique n’est plus cantonné au seul champ politique, qu’il s’est au contraire propagé dans les milieux ministériels et de la haute administration. Il s’agit du rapport d’un comité surnommé « Comité de la hache » et composé de quatre-vingts représentants des grands corps de l’Etat pour la plupart issus des réseaux modernisateurs, à l’image de son président Florian-Henri Chardon.¹⁷ Le comité a été constitué à la demande de la présidence du Conseil pour établir la liste des missions autour desquelles l’Etat doit recentrer son action.¹⁸ Une des conclusions principales du rapport concerne la réforme de la présidence du Conseil, que le comité juge indispensable de transformer en véritable organe de commandement. Pour cela, il est suggéré que la présidence du Conseil soit dotée de « services étoffés en trois domaines : la statistique et la documentation, l'information et la propagande, la sûreté nationale et la police ».¹⁹ Cette proposition faite d’une croissance des compétences statistiques prend d’autant plus de relief timidité » ; cf. Michel Volle, 1980, op. cit., p. 127.

14 Décret du 12 novembre 1938, J.O. des 14-15 novembre 1938, p. 12973. 15 Décret du 17 novembre 1938, J.O. du 29 juin 1938, p. 7475.

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Michel Volle, 1980, op. cit., pp. 20-23.

17 Conseiller d’Etat, il est le fils de Henri Chardon, également conseiller d’Etat, qui s’était déjà consacré en son temps à la réforme des administrations. Cf. par exemple Henri Chardon, Les Travaux Publics. Essai sur le

fonctionnement de nos administrations, Paris, Perrin et Cie, 1904, 358 p.

18 Marc-Olivier Baruch, 1997, op. cit., p. 36. 19 Ibid., p. 37 ; souligné par nous.

qu’elle est formulée dans un rapport qui prescrit les réductions d’effectifs ou les suppressions de services. D’abord porté par les milieux politiques planificateurs, le projet de développement de l’outil statistique est donc maintenant repris par des hauts fonctionnaires de l’appareil administratif qui envisagent les réformes politiques sous leur aspect technique. Une partie des obstacles à la réforme du système statistique, concentrés depuis des années sur la formulation technique du projet, semble donc s’éloigner.

Les remaniements gouvernementaux imposés par l’entrée en guerre de la France puis par sa capitulation et le vote des pleins pouvoirs au maréchal Pétain renforcent considérablement le rôle politique des techniciens des cabinets ministériels. Dans ce contexte, la création d’un Service de la démographie, qui inaugure la réforme profonde du système statistique qui se déroule sous Vichy, apparaît logique. Pourtant, la dynamique institutionnelle qui s’engage en 1940 est largement mêlée à un projet militaire issu d’un processus de réforme du ministère de la Guerre qui se développe pendant les années trente, et dont il n’a pas encore été question.

L’introducteur de la comptabilité au ministère de la Guerre

L’homme à qui est confié en 1940 le nouveau Service de la démographie qui va permettre la réforme du système statistique public est un contrôleur de l’Armée. Loin qu’il s’agisse d’un hasard, la mission principale du service est alors militaire (cf. infra) et la création s’inscrit dans la dynamique d’une réforme de l'administration du recrutement de l’Armée qu’il convient de présenter. Le contrôleur René Carmille travaille en effet depuis plusieurs années à l’équipement des directions du ministère de la Guerre en machines dites « mécanographiques » qui doivent permettre le comptage de l'ensemble de leurs personnels, biens et activités. Avant de revenir sur les péripéties que connaît le projet au cours de la décennie dix-neuf-cent-trente, il convient de commencer par évoquer les débats historiques qu’ont suscité par la suite le personnage de René Carmille ainsi que le matériau inédit sur lequel nous nous basons pour rapporter l'activité de ce dernier au cours de la décennie qui précède la guerre.

Tantôt soupçonné de collaboration, tantôt honoré pour ses actes de résistance, René Carmille a déjà fait l’objet de nombreux écrits contradictoires, d’inégale qualité. Les soupçons les plus graves qui ont porté sur lui semblent aujourd'hui écartés. Quelques incertitudes demeurent qui font écho à celles qui continuent de fragiliser l’interprétation que font les

historiens de la période. Compte tenu de notre objet et du matériau dont nous avons disposé, et parce qu’il est impossible d’évoquer longuement l'action du personnage de René Carmille sans se poser la question de sa position vis à vis des événements dramatiques qui ont marqué la période, il nous semble utile de préciser que nous jugeons quant à nous tout à fait convaincantes les pièces qui dessinent une position résistante de René Carmille dans un contexte administratif radiographié aujourd'hui comme dominé par une attitude « indifférente » de ses responsables (cf. infra).²⁰

Cette hypothèque levée, il est possible de retracer la trajectoire administrative de René Carmille pendant l’entre-deux-guerres sur la base d’une note que ce dernier adresse le 15 juin 1941 à un supérieur hiérarchique du Contrôle des Armées. Elle expose par le détail la raison d’être du Service de la démographie comme la résultante d’un long processus de réforme administrative entamé à la fin des années vingt. Il est difficile de déterminer avec précision le statut de ce courrier, dont l’objet est administratif, mais qui, estampillé du sceau du secret, ne comporte pas d’en-tête du service émetteur. Quel que soit le statut exact de ce courrier, le caractère peu stratégique de la majorité des informations d’ordre historique qui y sont apportées nous autorise à ne pas remettre en cause leur qualité globale. Ce long document offre ainsi un éclairage inédit sur la filiation historique d’un Service de la démographie souvent présenté comme issu de la défaite et de la mise en oeuvre du programme de la Révolution nationale.²¹

Dans un court préambule, l’auteur s’étonne de l’enquête que le directeur général de l'administration de la Guerre et du Contrôle aurait lancée. Il rappelle à son supérieur – de qui il s’étonne de la demande – qu’il sait être chargé d’une « responsabilité directe vis-à-vis du Ministre et strictement personnelle ».²² Le ton est relativement ferme, peu conforme à celui d’un fonctionnaire qui souhaite faire le dos rond vis-à-vis d’une hiérarchie menaçante. On peut donc faire l'hypothèse d’un échange hiérarchique sans grande importance, lié aux

20 Il n’est pas question de proposer un jugement général et définitif sur un personnage dont l'histoire s’écrit au milieu du matériau historique parcellaire que nous venons d’évoquer. Compte tenu néanmoins des différents éléments que nous avons eus à notre disposition, il nous apparaît que les accusations qui ont été ou qui sont encore portées quant à ses activités pendant la guerre sont tout à fait grossières, basées sur des documents contestables, ou révélatrices d’une méconnaissance du contexte de l’occupation. Ajoutons que les pratiques administratives, dont on peut imaginer qu’elles purent être en opposition avec la soumission institutionnelle dont nous retrouvons aujourd'hui les traces dans les archives, font encore l’objet de peu d’intérêt dans les travaux de recherche actuels. Le dynamisme de la recherche historique sur cette période permet cependant d’espérer que la