L’émergence d’une expertise statistique régionale

Au cours de l’année 1945, le contexte politique et administratif du Service national de la statistique change assez radicalement avec la mise en sourdine de la contestation d’Alfred Sauvy nommé à la tête du nouvel Institut national des études démographiques, la conduite d’une nouvelle série d’inspections administratives des directions régionales ainsi que l’annonce du terme de l’intérim de Henri Bunle. Ce dernier est conduit à modifier assez radicalement sa position quant aux directions régionales de son institution. Quelques semaines avant son départ, il entame ainsi un travail de défense de la réalité régionale héritée du processus engagé en 1942 sur lequel on reviendra d’abord.

En février 1946 intervient ensuite la suppression des commissariats régionaux de la République qui emporte le découpage du territoire en régions administratives. Malgré le mouvement de suppression des échelons administratifs régionaux qui s’ensuit, l’Institut national de la statistique et des études économiques, créé à cette époque sur les vestiges du

Service national des statistiques, conserve l'organisation des directions régionales. La direction de l’Institut est confié à l’ancien résistant Francis-Louis Closon, qui vient d’occuper le poste de commissaire régional de la République à Lille et est devenu à cette occasion un farouche partisan de l’échelon administratif régional. Il fait de la réforme des directions régionales son premier objet de préoccupation.⁶⁸ Il commence par lancer une enquête auprès de ses directeurs régionaux dès le mois de juin 1946. Leurs réponses constituent les seules traces disponibles dans les archives du SAEF de l'activité des directions régionales du SNS de 1942 à 1945. Elles permettent de faire le bilan du développement, à l’issue de cette période, des deux chantiers dessinés par René Carmille : le développement d’une expertise statistique régionale et l’insertion des directions régionales dans l’appareil administratif territorial de l’Etat.

La défense tardive de la réalité régionale du SNS

Les évolutions qui affectent le contexte politique et administratif de la fin de l’année 1945 obligent le directeur du SNS à sortir de la réserve qui est la sienne depuis la Libération du territoire et à prendre partie de manière explicite en faveur des directions régionales. Trois événements peuvent être évoqués. Le premier, le départ de Sauvy à l’INED, a déjà été évoqué. Il entraîne l’affaiblissement du pôle de revendication interne au SNS qui souhaite la suppression des directions régionales.

Le second événement, contemporain au premier, est une série d’inspections des directions régionales menée par l’inspection des Finances durant de l’été 1945, indépendante de celle qu’a organisée la direction générale du SNS. Les rapports des inspecteurs des finances, qui sont connus à l’automne, se révèlent très sévères pour l’ensemble du service. Les directions régionales comme la direction générale sont accusées de « gaspillage et d’incompétence ».⁶⁹ L’existence même du SNS est contestée. Devant cette attaque sans nuances de l'administration des Finances, les personnels du SNS sont enclins à faire taire leurs dissensions et Bunle est soutenu dans la défense qu’il organise de toutes les composantes de son service, des directions régionales en particulier.

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On revient longuement dans le chapitre 3 sur les conditions de cette nomination et sur l’engagement de la réforme des directions régionales.

Un troisième événement intervient qui achève de convaincre Henri Bunle de défendre les directions régionales honnies par les anciens de la Statistique générale de la France. Une ordonnance du 2 novembre 1945 décide en effet de rétablir la légalité républicaine en ce qui concerne l’âge limite d’activité au SNS. Le directeur général, concerné par la mesure, est sommé brutalement de partir en retraite. La décision gouvernementale est-elle en lien avec les rapports de l’inspection des finances ? L’horizon d’action de Bunle, en tous cas, se rétrécit brusquement. Plus question d’envisager de mettre en place des réformes sur le long terme. Le directeur général se trouve devant l’alternative réductrice : soit résister à l’attaque des Finances et léguer au successeur qui lui sera désigné dans quelques semaines le SNS de l’heure, soit léguer un SNS amputé de quelques services de ses directions régionales en particulier.

Quelques semaines après l’annonce de sa mise en retraite, Henri Bunle se décide à reprendre à son compte le programme de développement des directions régionales que René Carmille avait établi.⁷⁰ Par une instruction du 26 novembre 45, le directeur général du SNS enjoint d’abord les directeurs régionaux d’imiter leur collègue de Nantes qui établit depuis 1944 un « rapport économique régional » semestriel regroupant un ensemble de statistiques régionalisées ainsi que les résultats des enquêtes réalisées par les agents de la direction régionale.⁷¹ La décision, qui relance le projet de développement de l'activité régionale des directions régionales en veille depuis 1943, est suivie de mesures d’accompagnement destinées à faciliter une mise en œuvre rendue difficile par le contexte de l’après-guerre. Henri Bunle évoque ainsi, dans un texte plus tardif où il rend compte de son action à la tête du SNS, les stages qu’il organise alors à la Statistique générale de la France à destination des administrateurs des directions régionales « pour se mettre au courant des méthodes d’établissement de cet annuaire et des principales statistiques qui pouvaient être dressées pour leur région ».⁷²

Quelques jours plus tard, c’est le cabinet du directeur général qui adresse une note aux directeurs régionaux marquant une nouvelle avancée dans la restauration du programme d’autonomisation des directions régionales de la statistique. Il s’agit de relancer l’idée de René

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On peut préciser ici que Bunle a conservé le cabinet de Carmille à son arrivée à la direction du SNS en février 1944 – hormis son Chef, le lieutenant Jaouen, arrêté en même temps que René Carmille. La continuité est donc assurée et la « reprise » des projets de l’ancien contrôleur de l’Armée n’est donc pas chose surprenante. Sur la composition du cabinet, cf. Béatrice Touchelay, 1993, op. cit., p. 135.

71 Instruction citée par Béatrice Touchelay, ibid., p. 378. L’ambition de Henri Bunle est même plus large puisqu’il recommande la réalisation d’annuaires statistiques qui, à la différence du « rapport », ont vocation à être diffusés (cf. infra).

Carmille de faire réaliser aux directions régionales la centralisation de la documentation statistique régionale. Le texte de la note rappelle que le moyen de parvenir à cette centralisation régionale des statistiques est l’entretien de bonnes relations avec toutes les administrations et tous les organismes locaux.⁷³

L’engagement de Bunle et de son cabinet dans une politique d’implantation locale des directions régionales se met en place un peu tardivement, à l’heure de la mise en cause de l’échelon administratif régional accusé d’être une « survivance de Vichy », créé « principalement pour servir l’occupant ».⁷⁴ A la fin du mois de février 1946 en effet, les commissaires régionaux de la République sont supprimés. Un mois plus tard, le Comité de réforme administrative hérite de la charge de l’étude de nouveaux découpages territoriaux, alors que plusieurs administrations suppriment leurs échelons régionaux. Toute idée de découpage du territoire en régions administratives est cependant définitivement rejetée au cours de l’été 1946.⁷⁵ Au moment où le projet des directions régionales productrices d’une expertise statistique est à nouveau soutenu par la direction du SNS, l’institution régionale est supprimée.

Les premiers travaux effectués en région

Le projet de dresser le bilan du développement de l’expertise statistique régionale, envisagé une première fois avec l’arrestation de René Carmille en février 1944, se présente à nouveau avec le départ programmé de Henri Bunle, en ce printemps 1946. Le matériau avait manqué pour établir ce bilan à la sortie de la période de l’Occupation. Deux ans plus tard, alors que le pays commence tout juste à sortir véritablement de la guerre, l’Occupation s’étant prolongée d’une période de reconstruction dominée par la confusion et les pénuries, on dispose cette fois d’un matériau d’archives qui permet une photographie du développement de l'activité des directions régionales de l’administration de la statistique en juin 1946. Une consultation de l’ensemble des directeurs régionaux est en effet engagée à cette époque au sujet du développement de leurs entreprises. Au-delà des quelques travaux statistiques réalisés dans certaines directions régionales, elle est l’occasion de mettre en évidence les projets 72 Henri Bunle, « Une lettre de M.Bunle », tribune libre, Bulletin de l’AIS, n°6, 1950, pp. 27-29.

73 Béatrice Touchelay, 1993, op. cit., p. 154. 74

Article de L’Humanité du 23 février 1946, cité par Francis-Louis Closon, 1980, Commissaire de la République

du Général de Gaulle. Lille, septembre 1944 - mars 1946, Julliard, Paris, 224 p., p. 45.

institutionnels que formulent les administrateurs des directions régionales pour assurer le développement de leurs structures, qui témoignent de l’émergence en région d’une dynamique de développement d’une expertise statistique régionale nouvelle.

Le 26 juin un questionnaire est adressé à l’ensemble des directions régionales destiné à faire le point sur l'organisation de leurs services statistiques. Le dossier est essentiel pour Francis-Louis Closon qui charge son chef de cabinet, André Basset, de la synthèse des réponses.⁷⁶ Ce dernier rédige dès le début du mois de juillet un premier compte rendu synthétique des réponses parvenues, mais l’exploitation complète des questionnaires est réalisée à la fin de l’été, dans le cadre de la préparation de la première instruction sur l'organisation des directions régionales du nouveau directeur général qui est diffusée le 22 octobre 1946.⁷⁷

Le document de synthèse qui prépare la réforme comporte une première partie sur les réponses apportées par les directeurs régionaux aux questions posées par la direction générale et une seconde partie sur leurs propositions pour répondre aux problèmes locaux évoqués. Les premières questions, qui portent sur l'organisation et les travaux à vocation nationale, sont l’occasion de vérifier que les seules instructions reçues par les directions régionales sont « celles données par le biais des notes n°295/C du 9 mai 1942 et 751/C du 29 décembre 1943 ».⁷⁸

La quatrième question du questionnaire qui porte sur les travaux régionaux permet ainsi de faire le bilan de quatre années complètes de développement :

« La 4^ème question posée aux directeurs régionaux concernait les travaux exécutés dans le cadre régional soit à la demande d’organismes régionaux extérieurs à l’Institut, soit à l'initiative des directions régionales.

« Ces travaux sont assez divers suivant les directions. En ce qui concerne les travaux exécutés à la demande d’organismes régionaux extérieurs à l’Institut, on constate que la plupart ont trait à des questions démographiques ou agricoles ».79

76 Membre de l’Etat-major des Armées au début de la guerre, André Basset est recruté par René Carmille qui en fait son chef de cabinet. Henri Bunle puis Francis-Louis Closon lui conserveront cette place au cœur de l’institution statistique. Quelques jours avant l’envoi du questionnaire au directeurs régionaux, Francis-Louis Closon le charge même officiellement des relations entre la direction générale et les directions régionales. Cf. Béatrice Touchelay, 1993, op. cit., pp. 135 et 295.

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SAEF B 55 365.

78 Ibid., Note à Francis-Louis Closon, p. 2. 79 Ibid., p. 4 ; souligné par nous.

La note se poursuit avec les travaux exécutés à l'initiative propre des directions régionales. Elle rapporte ainsi les études de la direction de Rennes qui concernent « L’observation des salaires de la région », ou celles des directions de Nantes ou de Reims sur la question de « la population active dans les divers établissements industriels de la région ».⁸⁰

S’il est impossible de se faire une idée précise du contenu de ces productions, plusieurs remarques peuvent être formulées. Concernant la présentation de ces productions d’abord, il s’agit de constater que les termes d’entreprises statistiques régionales, employés par René Carmille en 1942, ne sont pas repris. La note du cabinet évoque des « travaux réalisés en région ». On peut ensuite remarquer le petit nombre de travaux menés en quatre ans, ainsi que l’inégalité de ces résultats entre les différentes directions régionales. Il faut encore souligner l’absence de valorisation de ces travaux qui ne font l’objet d’aucune publication, ni à destination des acteurs du système politique local, ni à celle des collègues statisticiens.

Concernant le contenu de ces productions, on constate que Nantes et Reims parviennent à exploiter le fichier des établissements industriels dont la mise sur pied, problématique, a été envisagée au début de 1942.⁸¹ Il s’agit là de ce que l’on pourrait nommer aujourd’hui des « études de structure » régionales qui témoignent des réflexions spécifiquement régionales menées par les statisticiens des directions régionales. Rennes exploite de son côté l'enquête sur les salaires, déjà ancienne.⁸² La présentation de ces productions permet d’inférer qu’il ne s’agit pas seulement de tableaux régionaux de données statistiques, mais plus vraisemblablement de véritables études proposées par les statisticiens des directions régionales. Très rares, on peut cependant considérer que des « études statistiques régionales » ont vu le jour. En revanche, elles demeurent alors presque inconnues.

La seconde partie de la note de synthèse de l’enquête de 1946 auprès des directeurs régionaux est consacrée aux propositions que formulent ces derniers pour répondre aux

80 Ibid.

81 Le projet est formulé en mars 1942, dans la dynamique de la fusion de la Statistique générale de la France, qui réalise les enquêtes industrielles sous l’impulsion de Sauvy, et du Service de la démographie qui a développe la technologie mécanographique. Mais la réticence du ministère de la Production industrielle de Bichelonne à partager ses informations grève son développement ; cf. Béatrice Touchelay, 1993, op. cit., p. 123. Il faut attendre le décret du 15 juillet 1948 qui donne au fichier des établissements sa base juridique pour que son exploitation nationale devienne envisageable.

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Dès 1910, la Statistique générale de la France mène, auprès des maires des chefs lieux de départements et des villes de plus de 10 000 habitants, une enquête intitulée « Salaires et coût de l’existence jusqu’en 1910 ». Il s’agit même des premières enquêtes dont les résultats sont régionalisés. Les résultats de cette enquête, publiés dans le Bulletin de la SGF, sont d’ailleurs donnés selon un découpage en 5 régions (nord, est, sud-est, midi, ouest). Cf. « Prix des pensions et loyers dans les villes », Bulletin de la Statistique générale de la France, tome I, fascicule 1, octobre 1911, p. 34.

problèmes locaux auxquels ils sont confrontés. Concernant leur service statistique⁸³, les directions de Bordeaux et de Lille font des propositions de restructuration qui révèlent une véritable réflexion sur le développement d’une expertise régionale. Bordeaux propose ainsi que le service soit divisé en deux sections, la première consacrée à la Documentation et la seconde aux Etudes et Travaux (elle-même divisée en deux sous-sections pour les questions économiques et les questions démographiques). La proposition de la séparation des activités relatives au recueil de données et de celles relevant de compétences plus spécifiquement statisticiennes, témoigne du besoin que ressentent les administrateurs de la direction de Bordeaux d’autonomiser l’activité de développement d’une expertise statistique régionale. Lille de son côté préfère distinguer une fonction supplémentaire et propose trois sections : la section des enquêtes (organisation, exécution, dépouillement d'enquêtes réduites), celle des section des études (étude de la situation économique), et celle de documentation et de l'information. Là encore, la précision dans la séparation des tâches laisse penser que la proposition est assise sur une expérience prolongée dans la mise en œuvre des programmes de travail régionaux.

Aucun directeur régional n’évoque encore l’émergence du métier nouveau de statisticien régional. Le processus s’est engagé néanmoins qui attache certains statisticiens en poste dans les directions régionales à travailler à la construction d’une expertise statistique spécifique. Ces statisticiens font ainsi face à des problèmes nouveaux, liés notamment à l’adéquation de leur outil à l’espace régional, mais également à la difficulté de saisir les enjeux politiques et économiques locaux, les attentes spécifiques des acteurs locaux. Dans ce contexte, ils proposent des organisations administratives mieux adaptées à leur activité. On peut estimer à ce titre que s’est engagé un processus de spécialisation des statisticiens affectés aux travaux statistiques régionaux. Même s’il s’agit en réalité de processus spécifiques à chaque direction régionale, ils comportent néanmoins des similarités favorisées par l’activité de coordination menée par la direction générale.

Le processus de spécialisation des statisticiens affectés aux travaux statistiques des directions régionales apparaît d’autant plus avancé que les propositions formulées en 1946 par les directeurs régionaux annoncent assez précisément l’organisation à venir des directions régionales. Ainsi, les propositions du directeur de Lille correspondent presque exactement à

83 Les directions régionales, d’abord organisées en ateliers, adoptent à cette époque une organisation plus sectorielle, qui distingue le service mécanographique, regroupant la gestion de l’ensemble des fichiers, du service statistique dans lequel sont affectés les administrateurs chargés des études ; cf. P. Arnoux, « Réflexions sur la structure des DR », Bulletin d’information et de liaison, n°11, 1949.

l’organisation d’une direction régionale actuelle de l’INSEE qui distingue les trois activités de la production, les études et la diffusion.⁸⁴ En quatre ans, la spécificité du travail du statisticien en région est apparue dans plusieurs directions régionales, même s’il semble que les termes de « statisticiens régionaux » ne sont pas encore employés. Cet aspect caché de l’état des lieux qu’il est possible de faire en 1946 atténue ainsi l’impression décevante que laisserait l’inventaire modeste des seuls travaux déjà réalisés à cette époque. Il constitue la confirmation du développement, au sein de certaines directions régionales du SNS, d’une expertise statistique régionale.

Les difficultés des directions régionales à s’imposer dans l’appareil territorial de l’Etat Au-delà des difficultés qui touchent la conception même d’une étude statistique régionale, les directeurs régionaux font état, dans l'enquête de 1946, de celles qui naissent du fonctionnement quotidien du système politique local, fait de luttes entre les différentes administrations, sectorielles, déconcentrées ou décentralisées. Un paragraphe de la note est ainsi consacré aux difficultés qu’ils rencontrent pour mener à bien leur double mission d’entretien de relations de travail avec les partenaires locaux et de rassemblement de la documentation existante sur la région. Il est mentionné par exemple que la direction de Marseille se confronte au « problème des frontières administratives », à celui de « la résistance des organismes privés » ou des administrations qui arguent que leur échelon central fait passer tous les renseignements demandés à la direction générale de l'INSEE pour justifier leur refus de coopérer.⁸⁵ Le directeur régional de l’INSEE est confronté à son isolement dans l’appareil administratif territorial de l’Etat et plus largement d’ailleurs, les acteurs privés étant mentionnés. On peut ainsi faire l'hypothèse que le directeur régional du SNS – puis de l’INSEE – pâtit de ne pas être considérés comme un « bureaucrate chevronné » qui lui assurerait la légitimité dont disposent par exemple ses collègues de l’administration préfectorale.⁸⁶

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En 1992, une réforme des directions régionales de l'INSEE a fusionné les départements des Etudes et de la Diffusion.

85 Ibid. 86

Nous empruntons une nouvelle fois des termes employés par Pierre Grémion pour décrire un « modèle d’administration territoriale républicaine » qu’il ne s’agit pas de confondre avec le régime anti-républicain de Vichy ; cf. Pierre Grémion, Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique

français, Seuil, Paris, 1976, 480 p. Les conseils généraux ont d’ailleurs été suspendus et l’élection des conseillers

municipaux des villes de plus de deux mille habitants supprimée qui permettent d’évoquer « un modèle autoritaire d'administration locale » ; cf. Marc-Olivier Baruch, 1997, op. cit., p. 229. On peut penser cependant

Dans ce paragraphe de la note consacré aux contacts locaux des directions régionales, on note également avec intérêt que la direction de Nantes a insisté dans sa réponse sur « les difficultés engendrées par la suppression de l’échelon administratif régional ». Les