La territorialisation : une dynamique déjà éprouvée

Si l’acte II de la décentralisation a mis la territorialisation au cœur des préoccupations, il convient toutefois de constater que le phénomène n’est pas nouveau et que de nombreuses collectivités bénéficient d’une longue expérience en la matière. C’est notamment le cas des départements avec l’action sociale et des villes avec l’action éducative.

ƒ La territorialisation de l’action sociale départementale¹⁸

L’action sociale nécessitant une grande proximité, les départements ont déjà vécu plusieurs vagues de territorialisation :

‚ Une première vague de territorialisation a eu lieu entre 1989 et 1999, durant laquelle la moitié des départements ont remodelé leurs territoires d’action sociale.

‚ Une seconde vague lui a succédé entre 1999 et 2004, puisqu’un tiers des départements ont procédé à une restructuration territoriale.

18 Partie rédigée à partir de la lettre de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (ODAS) de

‚ Se dirige-t-on vers une troisième vague avec l’acte II de la décentralisation ? Plusieurs départements créent actuellement avec les maisons du département un niveau intermédiaire de territorialisation entre les services centraux et les circonscriptions sociales.

Plusieurs critères déterminants ont présidé à ce mouvement :

‚ Jusqu’en 1995, les redécoupages des premières années de décentralisation avaient une vocation essentiellement gestionnaire, notamment en équilibrant la répartition de la charge de travail entre territoires.

‚ A partir de 1998, il semble que la préoccupation de gestion passe à un second plan.

L’adaptation des départements aux spécificités de chaque territoire apparaît comme la priorité, traduisant la volonté politique d’aborder la territorialisation comme une stratégie destinée à répondre avec une plus grande adéquation aux besoins exprimés sur le terrain. Pour autant, la préoccupation gestionnaire des départements reste présente essentiellement en raison d’un accroissement des demandes sociales et des transferts de compétences (RMI et APA). 20% des départements ont revisité leur découpage territorial pour tenir compte de ces transferts.

‚ La cohérence avec les territoires des autres collectivités apparaît également comme un critère déterminant des redécoupages territoriaux.

Pour 80% des départements, il n’existe pas de niveau intermédiaire entre les services centraux et les circonscriptions d’action sociale.

Enfin, notons le cas particulier de l’APA : fin 2004, l’enquête de l’ODAS montrait que l’APA était la seule compétence fortement centralisée (environ un tiers des départements) et concluait que cette situation atypique était due à la nécessité de prise en main du dispositif par les services centraux. L’ODAS observait d’ailleurs que le mouvement de territorialisation des équipes et du management était en cours.

Ce dernier point nécessitera des précisions : une collectivité peut-elle se permettre de déconcentrer une compétence qu’elle n’a pas eu le temps d’intégrer ? Ne doit-elle pas au préalable prévoir un temps de « digestion » par les services centraux avant déconcentration territorialisée ? Ces deux questions sont sensibles dans le cadre du transfert massif de compétences de l’acte II de la décentralisation. Or, il apparaît que les collectivités se lancent souvent dans la territorialisation pour adapter leur organisation à la décentralisation.

ƒ La sectorisation des villes : création des directions de proximité

Certaines villes se dotent d’équipes de direction de quartier afin de territorialiser leurs services. Ces équipes de direction servent de courroie de transmission entre les projets de la collectivité, conçus et portés par l’exécutif et les services centraux, et les réalités du terrain.

L’objectif est de tisser des liens privilégiés entre les services centraux et les quartiers, les directions de proximité étant chargées de relayer les actions de la ville dans les quartiers.

Le principe est simple : la ville est divisée en secteurs dotés de moyens administratifs et techniques et d’un responsable du secteur – directeur de quartier ou directeur de proximité.

Les critères de sectorisation sont souvent démographiques. Le plus souvent, un élu prend la charge du secteur. L’équipe de proximité est souvent très réduite.

Pour éviter un éclatement de l’action municipale, les services centraux organisent des réunions fréquentes avec les directeurs de proximité. Dans ce dispositif, les directeurs de proximité sont les garants de la cohérence de l’action municipale.

Ces directions de quartiers n’ont pas vocation à remplacer les services des mairies de quartier, mais à développer la démocratie de proximité, notamment en collaborant avec les conseils de quartiers. La participation des directions de proximité aux réunions des commissions thématiques (cadre de vie, vie sociale, animation, jeunesse …) des conseils de quartiers permet une grande réactivité des services. Les directions de quartier travaillent également avec les partenaires associatifs pour faire émerger les besoins et les projets. Elles conseillent enfin les équipes des mairies décentralisées et coordonnent la mise en place de politiques menées dans différents secteurs (social, sportif, culturel, éducatif, propreté …).

ƒ La déconcentration du service de l’éducation

La déconcentration a pour objectif d’être plus proche des directeurs d’école, des usagers, des parents et des acteurs associatifs. Plusieurs villes se sont engagées dans une territorialisation du service de l’éducation. Elles ont le plus souvent opté pour une organisation en antennes de quartier avec un responsable de quartier identifié comme l’interlocuteur privilégié des directeurs d’école, des associations, des maisons de quartier, des parents d’élèves … Le principe de base est d’instaurer un référent par quartier qui assure un rapport efficace entre les services centraux et les écoles.

A titre d’illustration, les référents de quartier sont en contact permanent avec les directeurs d’écoles, assurent la gestion des assistantes maternelles, sont en liaison avec les services administratifs et techniques de la ville afin de suivre les travaux dans les écoles, préparer les fêtes, les conseils mais aussi assister à la construction du projet éducatif local.

En général, les antennes de quartier sont délocalisées, souvent dans une école. Cette déconcentration s’accompagne également d’une réorganisation des services centraux, qui se recentrent sur le pilotage.

En ce qui concerne la déconcentration de l’action éducative, se pose cependant la question de la régulation des antennes de quartier. Comment équilibrer autonomie et contrôle des antennes ?

ƒƒƒ

Pourquoi s’intéresser à la territorialisation dans le cadre d’un guide sur la performance et son pilotage ? Adopter une organisation plus territorialisée conduit mécaniquement à modifier le pilotage de la collectivité et sa performance. Une dynamique de territorialisation conduit-elle nécessairement à accroître la performance ?

S’il est difficile, a priori, de remettre en cause le principe de subsidiarité, il ressort de notre trentaine de missions en collectivités que la territorialisation fait naître des difficultés réelles et rarement anticipées.

5.2. Bilan des observations

L’objectif de cette sous-partie n’est pas de procéder à un bilan de la territorisalisation, mais de mettre en évidence les principales conséquences de la territorisalisation en terme de performance à savoir : être performant, c’est se donner les moyens de mesurer et d’évaluer pour piloter et décider.

S’il est clair qu’un mouvement de territorisalisation de l’organisation de la collectivité déstabilise, au moins transitoirement, la collectivité, il est plus difficile d’évaluer l’impact sur la performance et sur son pilotage, d’autant plus que sa performance historique n’est pas connue. Seule la performance relative, c’est-à-dire le gain de performance lié à la territorialisation, peut être évaluée.

La taille réduite de l’échantillon des collectivités et le temps consacré à cette étude ne permettent pas d’estimer les gains de performance. Nous nous contenterons donc de mettre en évidence les principales difficultés auxquelles ont été confrontées les collectivités ayant mené une politique de territorialisation.