La contractualisation est-elle généralisable ou utilisable au cas par cas ?

‚ La formalisation des contrats a un coût. Par ailleurs, au fur et à mesure que le nombre de parties potentielles à des contrats augmente, le nombre de contrat augmente plus que proportionnellement. La fréquence des contrats a une conséquence sur la qualité de leur rédaction.

‚ Une contractualisation excessive est contre-productive et risque même de conduire à une certaine déresponsabilisation en focalisant l’attention sur le contrat et non sur les objectifs du service.

‚ Rien n’empêche de concevoir une contractualisation différenciée entre services pour tenir compte de leur spécificité, du rythme d’évaluation, des contraintes particulières, des impératifs de contrôle…

ƒƒƒ

Le retour d’expérience de la responsabilisation dans le secteur privé doit rendre vigilent au risque d’une trop forte responsabilisation individuelle des cadres intermédiaires¹⁶. Ils peuvent se retrouver pris en étau entre l’exigence de satisfaction des clients et les exigences de rentabilité. Le secteur public s’inspirant des méthodes du privé ; il n’est peut-être pas inutile de méditer les évolutions en cours pour éviter de reproduire des situations comparables.

Fiche n°5. Territorialiser l’action publique locale

Comment s’implanter et s’organiser sur un territoire pour toucher son marché cible, accroître ses parts de marché et, in fine, respecter les orientations stratégiques fixées par la direction générale ? C’est une question centrale que se posent les entreprises dans des secteurs aussi différents que la banque et la grande distribution. Ces choix d’organisation territoriale évoluent avec le marché et les avancées technologiques. Le commerce électronique et les services en ligne ont contraint les entreprises historiques à adapter leur organisation et ont ouvert le marché à de nouveaux entrants. Dans le domaine bancaire, les établissements implantées sur le territoire ont dû proposer de nouveaux services en ligne et plusieurs banques 100% internet ont vu le jour, avec un succès mitigé : pour les banques traditionnelles, les nouveaux e-services proposés à leurs clients ont profondément remis en cause la cartographie des agences ; pour les nouvelles nées, le choix a été fait de ne pas s’implanter sur le territoire et de proposer à leurs clients uniquement des services en ligne. L’évolution de l’organisation territoriale constitue ainsi un axe essentiel de la stratégie des entreprises.

De même pour l’action publique, l’organisation territoriale est une préoccupation importante.

La territorialisation des politiques publiques s’est révélée être un pilier central de la réforme de l’Etat. La décentralisation en est l’une des formes les plus abouties, comme l’intercommunalité.

Au sein même d’une collectivité, les territoires constitue le cadre géographique de son action publique. Les évolutions actuelles, dont l’acte II de la décentralisation et les TIC, ont placé la question de la territorialisation au cœur des préoccupations de nombreux exécutifs et directions générales. Les transferts massifs des deux vagues de décentralisation poussent les collectivités à se réorganiser afin de trouver des réponses adaptées à l’exercice des nouvelles compétences, avec la volonté de réduire « l’éloignement administratif » si souvent reproché aux services centraux ou déconcentrés de l’Etat. La territorialisation constitue ainsi une réponse qui semble d’autant plus légitime que les TIC permettent - au moins en théorie - de rapprocher les services centraux et les territoires.

Cette fiche a pour objet, à partir des expériences observées dans une trentaine de collectivités, de mettre en évidence les effets de la territorialisation sur la performance de la collectivité et d’identifier, le cas échéant, l’apport de la territorialisation à la performance globale de la collectivité. Une organisation de proximité permet-elle d’assurer un meilleur pilotage de la collectivité et d’accroître sa performance ?

5.1. Définition

Il ressort de notre étude que la plupart des collectivités ont fait ou font évoluer leur organisation territoriale et poursuivent leur réflexion. Il convient également de constater que les mots attachés à la territorialisation sont souvent employés avec un sens différent. Afin de rendre cette fiche plus lisible, quelques éclaircissements sémantiques sont apportés ci-après :

5.1.1. « Petit » lexique de la territorialisation

Pour fixer un cadre commun de réflexion et, en précisant bien qu’il s’agit d’une convention, destinée à éviter les incompréhensions de lecture, nous proposons les définitions suivantes :

ƒ Décentralisation : usage impropre au sein d’une collectivité

Au cours de nos déplacements, nous avons parfois entendu parler de décentralisation territoriale ou de décentralisation des fonctions financière et de gestion des ressources humaines. Par décentralisation, il faut entendre délégation de compétence avec responsabilisation du délégataire. On pourrait presque parler de responsabilisation territoriale.

Mais, in fine, la responsabilité reste attachée à la même collectivité et au même exécutif. Il ne s’agit en réalité que d’un mode d’organisation, que l’on désignera ensuite par déconcentration territoriale.

On retiendra que l’usage du terme décentralisation est impropre lorsqu’il désigne une nouvelle organisation dans une même collectivité, dans la mesure où la compétence reste dans la collectivité. On proposera de retenir que le mot décentralisation est réservé à l’Etat, qui a décidé, en deux actes, de transférer massivement des compétences aux collectivités, aboutissant à une République dont l’organisation est décentralisée (article 1^er de la constitution).

ƒ Sectorisation : un mode d’organisation des services centraux

Par sectorisation, on entendra mode d’organisation des services centraux en vertu duquel le territoire de la collectivité est découpé en zones administratives. Ce découpage virtuel du territoire permet à l’administration centrale d’organiser son travail en interne, mais ne conduit pas à une présence physique de la collectivité dans les secteurs ainsi définis. Pour autant, il n’interdit pas les déplacements des services centraux dans les zones administratives.

ƒ Déconcentration : le principe de délégation du pouvoir de décision

La déconcentration est « un système d’organisation des structures (de l’Etat) dans lequel les pouvoirs de décision sont donnés aux agents du pouvoir central répartis sur le territoire »¹⁷. Les services centraux délèguent l’exercice de la compétence sur le territoire. A partir de cette définition appliquée aux collectivités territoriales, on retiendra qu’une territorialisation est en réalité une déconcentration.

Pour autant, toute déconcentration n’est pas forcément territoriale. En effet, à titre d’exemple, une compétence transversale de services fonctionnels peut être déconcentrée au sein même des services centraux, donc, sans déclinaison territoriale.

ƒ Territorialisation : une déconcentration territoriale

Finalement, la territorialisation n’est ni une décentralisation, ni une sectorisation. Elle est une déconcentration, consistant à confier à une personne, non située dans les services centraux, la réalisation d’une action publique. On retiendra donc que la territorialisation conduit obligatoirement à un découpage territorial.

Il est intéressant de noter que les collectivités territoriales peuvent bénéficier de l’expérience de l’Etat en matière de déconcentration, notamment concernant l’articulation entre services centraux et services déconcentrés, la délimitation du pouvoir des responsables des services déconcentrés, l’organisation des services centraux, le pilotage par les ministères des territoires, la répartition des tâches entre services centraux et territoires …

L’organisation territoriale de l’Etat sert aussi souvent de découpage pour la détermination des territoires des collectivités, comme les départements pour les régions.

5.1.2. Les moteurs de la territorialisation : subsidiarité, proximité et réactivité