LA MOBILISATION CROISSANCE DU CONCEPT DE CAPITAL NATUREL

136. Largement utilisé par les sciences économiques, le concept de capital naturel occupe une place significative dans le cadre théorique des instruments économiques (1). Ce concept tend également à se développer en droit national par l’intermédiaire du droit européen (2).

et mythes contemporains, préc., p. 14.

711 Art. 1247 du C. civ.

712 Privilégié par la géographie, « le capital environnemental pourrait être défini comme l’ensemble des investissements (socio-économiques, idéologiques, émotionnels, politiques, artistiques...) dans l’environnement réalisés par des acteurs selon leurs représentations, intérêts et systèmes de valeurs spécifiques : TOMMASI G., RICHARD F., SAUMON G., « Introduction – Le capital environnemental pour penser les dynamiques socio-environnementales des espaces emblématiques », Norois, 243, 2017/2, p. 8 ; V. également, dans le même sens : GUYOT-TÉPHANY J., PERRIN J.-A., « Potentialités et limites de la notion de capital environnemental au regard de la crise environnementale contemporaine », VertigO, Hors-série 29, mars 2018, en ligne

[http://journals.openedition.org/vertigo/19050].

713 Programme de l’UICN 2017-2020 ; Protocole du Capital Naturel ; Natural Capital Coalition ; Déclaration sur le capital naturel (DCN) adoptée par le secteur financier en marge de la conférence de Rio+20 : http://www.naturalcapitaldeclaration.org/ ; « capital naturel » : TEEB.

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1.- Le capital naturel, concept clef du cadre théorique des instruments économiques

137. En économie, le capital est un terme largement « polysémique »714. Il possède, pour l’essentiel, deux significations : le capital comme revenu (capital économique) et le capital comme facteur de production de biens et services715. Bien que la paternité de la notion de « capital naturel » (natural capital) soit attribuée par certains auteurs à la biologie de la conservation716, ce concept apparaît pour la première fois en 1973 dans les travaux de l’économiste britannique Ernst Friedrich Schumacher717. Ce concept sera par la suite popularisé à partir de la fin des années 1980 par deux courants en économie : l’économie de l’environnement (environmental economics), portée notamment par l’économiste britannique David W. Pearce718, et l’écologie économique (ecological economics), défendue essentiellement par les économistes américains Robert Costanza et Herman E. Daly719. L’économie de l’environnement se distingue de l’économie écologique en ce qu’elle « n’est que l’application de la théorie économique générale à un nouvel objet. Auparavant invisible […] la nature ne vaut que comme un élément du système économique, que parce qu’elle participe à l’échange et à la création de valeur »720. Ce courant s’appuie ainsi sur l’idée selon laquelle la dégradation des ressources naturelles est liée à l’absence de reconnaissance de leur valeur économique721. Dès lors, les économistes de l’environnement proposent de déterminer un « prix » lié à l’usage des ressources naturelles afin d’intégrer et de mieux répartir les coûts liés à la dégradation ou à l’entretien de ces ressources entre agents économiques722. À l’inverse, l’économie écologique « se veut une alternative à la conceptualisation néo-classique

714 SILEM A., Lexique d’économie, préc., p. 117.

715 CAPUL J.-Y., GARNIER O., Dictionnaire d’économie et de sciences sociales, Hatier, 2015, p. 34.

716 BŒUF G., « Un "capital naturel" ? La vision d’un biologiste », in MONNOYER-SMITH L., (dir.), Nature et richesse et des nations, Revue du CGDD, 2015, p. 27.

717 SCHUMACHER E. F., Small Is Beautiful: A Study Of Economics As If People Mattered, ed. Blond & Briggs, 1973, 288 p.

718 PEARCE D. W., KERRY T. R., Economics of Natural Resources and the Environment, Johns Hopkins University Press, 1989, 392 p.

719 Création en 1989 de la International Society for Ecological Economics (ISEE) par l’économiste Americian Robert Costanza et de la revue Ecological Economics ; pour quelques exemples des principaux articles fondateurs de l’écologie économique : COSTANZA R., Ecological Economics: The Science and Management of Sustainability, Columbia University Press, 1991, 525 p. ; COSTANZA R., DALY H. E., « Natural Capital and Sustainable Development », Conservation Biology, Vol. 6, n° 1, 1992, pp. 37-46 ; COSTANZA R. et al., « The value of the world’s ecosystem services and natural capital », préc., pp. 253-260.

720 POTTIER A., « La nature dans l’analyse économique – perspective historique », in MONNOYER-SMITH L., (dir.), Nature et richesse et des nations, Revue du CGDD, 2015, p. 57.

721 FROGER G. et al., « Qu'est-ce que l'économie écologique ? », L'Économie politique, vol. 69, n° 1, 2016, p. 8.

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dominante »723, dans la mesure où elle « étudie les interactions entre économie et fonctionnement biophysique de la Terre dont l’économie dépend »724.

Commun à ces deux approches, le concept de « capital naturel » peut se définir comme un stock d’actifs naturels à l'origine de la production d'un flux durable de biens et services dont bénéficient les êtres humains725. Il se compose d’une part de ressources renouvelables (biomasse, eau, énergie solaire, air), et d’autre part de ressources non renouvelables (minéraux, énergies fossiles)726. Le capital naturel (natural capital) constitue ainsi, au même titre que le capital économique (economic capital, human-made capital, manufacturd capital, built capital, etc.), le capital humain (human capital) et le capital social (social capital), une des quatre formes de capital nécessaire au bien-être humain. Selon cette approche, « les ressources naturelles, les écosystèmes, ainsi que les services qu'ils fournissent (fond ou stock) sont considérés comme des moyens de production à part entière (soit des flux de biens ou de services), au même titre que les traditionnels capitaux manufacturés et humains »727. Ce capital se composerait ainsi de ressources biotiques (écosystèmes forestiers, les prairies, les terres cultivées, les fleuves, les lacs, les zones côtières et les océans, ainsi que les parcs urbains) et abiotiques, telles que les ressources géologiques (ressources minérales et combustibles) et d'autres richesses abiotiques (couche d'ozone, système climatique ou rayonnement solaire)728. Il serait également à l’origine de la production de services écosystémiques, qui « consistent en des flux de matières, d’énergie et d’informations provenant des stocks de capital naturel qui se combinent avec des services de capital manufacturé et humain pour assurer le bien-être

723 POTTIER A., « La nature dans l’analyse économique – perspective historique », préc., p. 58.

724 FROGER G. et al., « Qu'est-ce que l'économie écologique ? », préc., p. 9.

725 Pour quelques exemples de définitions, V. notamment : « Natural capital is the stock that yields the flow of natural resources » : DALY H. E., « Operationalizing sustainable development by investing in natural capital », in JANSSON A.M. et al., Investing in Natural Capital: The Ecological Economics Approach to Sustainability, International Society for Ecological Economics, éd. Island Press, 1994, p. 30 ; « Natural capital refers to a stock of natural assets that is capable of producing a sustainable flow » : WACKEMAGEL M., REES W. E., « Perceptual and structural barriers to investing in natural capital: Economics from an ecological footprint perspective », Ecological Economics 20, 1997, p. 4 ; Le capital naturel peut se définir comme « un stock de matières et d’informations générant un flux de biens et de services qui favorisent le bien-être humain » : MARIS V., « Le capital naturel, une image réduite des valeurs de la nature et des politiques environnementales », in MONNOYER-SMITH L., (dir.), Nature et richesse et des nations, Revue du CGDD, 2015, p. 35 ; « Le capital naturel est un terme économique utilisé pour désigner les ressources naturelles biophysiques comme des moyens de production de biens et de services écosystémiques » : CALVET C. et al., « La réserve d’actifs naturels. Une nouvelle forme d’organisation pour la préservation de la biodiversité ? », préc., p. 141.

726 COSTANZA R., DALY H. E., « Natural capital and sustainable development », préc., p. 38.

727 GUYOT-TÉPHANY J., PERRIN J.-A., « Potentialités et limites de la notion de capital environnemental au regard de la crise environnementale contemporaine », préc., §. n° 6.

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humain »729. Le maintien du stock de capital naturel s’impose dès lors comme une condition de la « durabilité » (sustainability)730, et entretient de ce fait une relation étroite avec les concepts de génération future et de développement durable731.

138. Le concept de capital naturel oppose les tenants de la durabilité forte et de la durabilité faible. La durabilité faible (weak sustainability) repose sur l’idée selon laquelle « un développement est durable dès lors que le capital total transmis par une génération à la suivante est au moins aussi grand que celui dont elle a hérité, alors la dégradation du capital naturel est acceptable pour autant qu’elle est compensée par une augmentation au moins équivalente d’une autre forme de capital »732. Selon cette approche, le niveau de bien-être est maintenu d’une génération à une autre dès lors que les générations futures bénéficient d’un stock global de capital, composé de la somme des différents types de capitaux (capital naturel, capital économique, capital humain et capital social), qui soit équivalent à celui reçu par les générations qui les ont précédées. À l’inverse, pour les tenants de la durabilité forte (strong sustainability) le capital naturel conditionne étroitement la production des autres formes de capital et ne peut pas se substituer aux autres formes de capital. Par conséquent, le capital naturel doit être maintenu intact733. Confronté à la dégradation de ce stock de capital naturel en raison de sa non-prise en compte par le marché, l’évaluation économique du capital naturel ainsi que des flux de biens et services qu’il produit – notamment les services écosystémiques – apparaît dès lors comme un outil pour souligner l’intérêt d’en assurer la préservation (durabilité forte) ou pour substituer à du capital naturel une autre forme de capital (durabilité faible).

139. Bien que ces approches se soient très fortement répandues dans les discours relatifs à la protection de la biodiversité, celles-ci font l’objet de vives critiques. Considérée comme un facteur de production, la nature devient ainsi « un capital parmi d’autres »734. Empruntant un vocabulaire exclusivement économique, la notion de capital naturel envisage les éléments

729 COSTANZA R. et al., « The value of the world’s ecosystem services and natural capital », préc., p. 254, traduit par nous.

730 COSTANZA R., DALY H. E., « Natural Capital and Sustainable Development », préc., p. 37.

731 Défini par le rapport Brundtland, le développement durable désigne « un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs ».

732 MARIS V., « Le capital naturel, une image réduite des valeurs de la nature et des politiques environnementales », préc., p. 34 ; V. également en ce sens : COSTANZA R., DALY H. E., « Natural Capital and Sustainable Development », préc., p. 44.

733 COSTANZA R., DALY H. E., « Natural Capital and Sustainable Development », préc., p. 44.

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naturels uniquement au regard de leur utilité pour les activités économiques et leur contribution au bien-être humain. Ce faisant, le capital naturel s’imposerait selon certains auteurs comme une notion « avant tout métaphorique »735, qui véhicule une vision essentiellement « mécaniste », « économiciste » et « anthropocentrique » de la nature736. Au-delà, ce concept peut contribuer à « biaiser la perception des valeurs de la nature en faveur des manifestations de ces valeurs les plus facilement concevables en termes économiques »737. On observe néanmoins que celui-ci tend de plus en plus à se développer dans le champ du droit de la protection de la biodiversité sous l’influence du droit international et du droit européen.

2.- Le déploiement du concept de capital naturel en droit international et européen

140. Parmi les textes fondateurs du droit international de l’environnement, les déclarations adoptées à partir du début des années 1970 dans le cadre des conférences des Nations-Unies sur l’environnement – sommets de la terre – se sont peu appuyées sur le concept de « capital » appliqué à l’environnement. La Déclaration de Stockholm de 1972, la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992, de même que la Déclaration de Johannesburg sur le développement durable de 2002, ont privilégié le recours au concept de « ressources naturelles ». Utilisant le terme de « patrimoine », la Déclaration de Stockholm de 1972 dispose, dans son principe 4, que « L'homme a une responsabilité particulière dans la sauvegarde et la sage gestion du patrimoine constitué par la flore et la faune sauvage et leur habitat, qui sont aujourd'hui gravement menacés par un concours de facteurs défavorables ». Publié en 1987 en prévision du Sommet de la terre de 1992, le rapport Brundtland constatait que « le monde a déjà dépensé une bonne part du capital écologique de la planète ». Si ce document constitue une rare illustration de l’utilisation du concept de « capital » appliqué à l’environnement, ce concept ne sera pourtant pas repris en 1992 dans le cadre de la Déclaration de Rio. Publié en 2005, le rapport sur l’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire (Millenium Ecosystem Essessment – MEA) s’appuie, dans une large mesure, sur les concepts de « services écosystémiques » et de « capital naturel »738. Adoptée en 2012, la Déclaration finale du sommet Rio + 20 privilégiera toutefois le recours aux notions de « ressources » et de « patrimoine naturel »739.

735 MARIS V., « Le capital naturel, une image réduite des valeurs de la nature et des politiques environnementales », préc., p. 39.

736Ibid., p. 34 ; TEN BRINK P., « Qu’est-ce que le capital naturel ? », préc., p. 48.

737Ibid., p. 36.

738 MEA, Rapport de synthèse sur l’Évaluation des Écosystèmes pour le Millénaire, préc.

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Si ces quelques exemples sont révélateurs de la faible intégration du concept de « capital naturel » dans les textes internationaux, il est toutefois intéressant de relever qu’en marge du Sommet Rio+20, l’Initiative Finance du Programme des Nations-Unies pour l’Environnement (UNEP-FI) et l’ONG Global Canopy ont été à l’origine de la création de l’Alliance de la Finance pour le Capital Naturel (Natural Capital Finance Alliance – NCFA). Rassemblant des entreprises (dont la CDC Biodiversité), des organisations non-gouvernementales (ONG), des associations et institutions publiques intéressées par une meilleure prise en compte du capital naturel par le secteur financier, ce groupement a adopté en 2012 une « Déclaration du capital naturel » (Natural capital declaration – NCD). Suite à la publication, la même année, de l’étude sur l'économie des écosystèmes et de la biodiversité (The Economics of Ecosystems and Biodiversity – TEEB), sera également créée une Coalition du capital naturel (Natural Capital Coalition – NCC). De manière similaire à l’Alliance de la Finance pour le Capital Naturel, cette organisation rassemble une grande diversité d’organisations publiques comme privées, dont l’Alliance de la Finance pour le Capital Naturel740. La NCC adoptera, en 2016, un Protocole sur la capital naturel (Natural Capital Protocol – NCP) dont l’objet est de permettre aux différentes organisations membres d'identifier, de mesurer et d'évaluer leurs impacts directs et indirects et leurs dépendances au capital naturel741. Si le concept de « capital naturel » demeure explicitement absent des principales conventions relatives à la protection de l’environnement, les initiatives portées notamment par le secteur financier sont, à l’inverse, à la fois conséquentes et structurées d’un point de vue matériel et conceptuel.

141. À la différence du droit international, le droit européen s’est imposé comme un vecteur important de diffusion des concepts de capital naturel et de services écosystémiques dans les législations des États membres. Les six premiers programmes d’action des Communautés européennes en matière d’environnement sur la période 1992-2012 ont pourtant dans un premier temps exclusivement mobilisé les concepts de « ressources naturelles » et de « patrimoine » (commun, naturel ou encore génétique)742.

740 https://naturalcapitalcoalition.org/coalition-organizations/

741 https://naturalcapitalcoalition.org/natural-capital-protocol/

742 Premier programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE 1973-1976) : Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement, JOCE n° C 112 du 20 décembre 1973, p. 1 ; Deuxième programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (PAE 1977 à 1981) : Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil du 17 mai 1977, JOCE n° C 139 du 13 juin 1977, p.1 ; Troisième programme d’action des Communautés européennes en matière

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Une évolution très significative du droit est intervenue à partir du Millennium Ecosystem Assessment. À partir de 2007, le droit de l’Union intègre, sous l’impulsion notamment du Parlement européen, de la Commission européenne et du Conseil européen, un vocabulaire et des orientations en matière de protection de la nature très économique, directement inspirés du cadre théorique du MEA. Dans sa résolution du 25 avril 2007 relative à une Stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles743, le Parlement européen considère que « le défaut d'attribuer une valeur au capital naturel, notamment en termes de gestion de l'écosystème, fait jusqu'ici gravement obstacle aux efforts globaux visant à définir le cadre d'une utilisation durable des ressources naturelles ». Elle ajoute que « les intérêts du commerce et de l'environnement n'ont pas besoin d'être conflictuels, mais qu'une prospérité économique durable ne sera à l'avenir possible que dans un système de marché valorisant pleinement toutes les formes de capital, y compris le capital naturel, et intégrant pleinement dans le prix des produits le coût des dommages causés à la santé humaine et à l'environnement ». Dans le même sens, le Conseil de l’Union européenne, dans sa note du 16 mars 2010, « convient d'une vision à long terme selon laquelle, à l'horizon 2050, la biodiversité dans l'Union européenne ainsi que les services écosystémiques qu'elle fournit - son capital naturel - seront protégés, évalués et rétablis de manière appropriée compte tenu de la valeur intrinsèque de la biodiversité et de sa contribution essentielle au bien-être de l'homme et à la prospérité économique et de façon à ce que les changements catastrophiques causés par la perte de la biodiversité soient évités »744. Dans une communication du 3 mai 2011 intitulée « La biodiversité, notre assurance-vie et notre capital naturel – stratégie de l'Union européenne à

d’environnement (PAE 1982-1986) : Résolution du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 7 février 1983 concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (PAE 1982-1986), JOCE n ° C 46 du 17 février 1983, p. 1 ; Quatrième programme d’action des Communautés européennes en matière d’environnement (1987-1992) : Résolution du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 19 octobre 1987 concernant la poursuite et la réalisation d'une politique et d'un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement (PAE 1987-1992), JOCE n° C 328 du 7 décembre 1987, p. 1 ; Cinquième programme communautaire d'action pour l'environnement (PAE 1992-2000), « Vers un développement soutenable » : Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 1er

février 1993, concernant un programme communautaire de politique et d'action en matière d'environnement et de développement durable, JOCE n° C 138 du 17 mai 1993, p. 1 ; Sixième programme d’action communautaire pour l’environnement (PAE 2002-2012) : « Environnement 2010 : notre avenir, notre choix » : Décision n° 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juillet 2002 établissant le sixième programme d’action communautaire pour l’environnement, JOCE n° L 242 du 10 septembre 2002, p. 1.

743 Résolution du Parlement européen du 25 avril 2007 sur une stratégie thématique pour l'utilisation durable des ressources naturelles (2006/2210(INI), JOUE n° C 74E du 20 mars 2008, p. 660.

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l'horizon 2020 », la Commission européenne souligne, que « la biodiversité est également notre capital naturel, source de services écosystémiques qui sous-tendent notre économie. Sa détérioration et sa perte menacent ces services : nous perdons des espèces et des habitats ainsi que la richesse et l'emploi qui nous viennent de la nature ; au bout du compte, c'est notre bien-être qui est menacé »745. Outre le succès des concepts de « services écosystémiques » et de « capital naturel », il est également intéressant de relever que le capital va également être associé à l’idée selon laquelle sa préservation constituerait un « investissement ». Dans une communication du 20 juin 2011, la Commission européenne énonce en effet que « la conférence Rio+20 peut marquer le début, au niveau mondial, d’une transition accélérée et approfondie vers une économie verte, c’est-à-dire une économie qui génère de la croissance, crée des emplois et permet d’éradiquer la pauvreté par des investissements dans le capital naturel dont dépend la survie à long terme de notre planète et la préservation de celui-ci »746. Parmi les trois dimensions devant être prises en compte pour assurer le passage à une économie verte, la Commission souligne, notamment, la nécessité d’« investir dans la gestion durable des principales ressources et du capital naturel »747.

142. Le septième programme d’action général de l’Union pour l’environnement à l’horizon 2020 (PAE 2014-2020) : « Bien vivre, dans les limites de notre planète », s’imposera comme un tournant dans l’intégration des concepts de « capital naturel » et de « services écosystémiques » en droit de l’Union européenne748. La protection, la conservation et l’amélioration du « capital naturel de l’Union » est ainsi reconnu comme l’« Objectif prioritaire 1 » de ce septième programme d’action pour l’environnement749. Le concept de « capital naturel de l’Union » est d’ailleurs explicitement défini, de manière énumérative, comme « sa biodiversité, y compris les écosystèmes fournissant des biens et des services essentiels, des sols fertiles et des forêts multifonctionnelles aux terres productives et aux mers,