L’allocation personnalisée d’autonomie

Parmi les aides sociales destinées aux personnes âgées dépendantes, l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA) représente la principale prestation dont ce public peut bénéficier. Elle peut être octroyée aussi bien à domicile qu’en établissement.

Cadre général et conditions d’attribution de l’allocation personnalisée d’autonomie

L’APA a été adoptée avec la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 et est entrée en vigueur le 1^er janvier 2002. Elle s’adresse aux personnes âgées de plus de 60 ans qui résident à domicile ou en établissement, qui rencontrent des difficultés ou qui sont dans l’incapacité d’assurer les actes essentiels de la vie quotidienne (toilette, repas, habillage…). Son montant dépend du degré de dépendance (selon les groupes iso-ressources 1, 2, 3 et 4 de la grille AGGIR) et des ressources du bénéficiaire. Pour pouvoir prétendre à l’APA, les allocataires doivent attester d’une résidence régulière en France ou être titulaires d’un titre de séjour en cours de validité (un passeport en cours de validité pour les ressortissants de la communauté européenne et une carte de résidence ou un titre de séjour pour les personnes de nationalité étrangère). Les personnes sans domicile fixe peuvent également bénéficier de l’APA mais elles doivent être domiciliées auprès d’organismes agréés (CCAS, CIAS, CLIC, organisme régi par le code de la mutualité, d’un service d’aide à domicile ou en établissement agrée). En revanche, l’APA n’est pas versée aux personnes de nationalité française qui résident à l’étranger. A domicile, l’APA a pour objectif d’aider les personnes dépendantes à exécuter les actes de la vie courante et éviter l’institutionnalisation. Elle couvre les dépenses en nature telles que la rémunération des intervenants à domicile, l’accueil de jour, l’adaptation du logement, les aides techniques (non couvertes par la sécurité sociale)… En établissement, l’objectif de cette allocation est d’aider au financement de l’institutionnalisation. Pour cela, elle couvre le tarif « dépendance » de l’établissement dont le montant dépend du degré de perte d’autonomie du bénéficiaire. La gestion de l’APA dépend du conseil général. Son attribution est réalisée lors d’une assemblée constituée et dirigée par le Président du conseil général et composée de trois représentants du département, de deux représentants des organismes de sécurité sociale conventionnés par le département ainsi que d’un membre d’un organisme public social ayant passé une convention avec le département dans le cadre de l’APA. A domicile, l’APA est versée par le département du lieu de résidence. En établissement, cette prestation est versée par le département dans lequel la personne a résidé au moins trois mois consécutifs avant son entrée en institution.

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Dans les textes, selon l’article L. 232-1 du code de l'action sociale et des familles, la définition de l’APA est la suivante : « Toute personne résidant en France qui se trouve dans l'incapacité d'assumer les conséquences du manque ou de la perte d'autonomie liés à son état physique ou mental a droit à une allocation personnalisée d'autonomie permettant une prise en charge adaptée à ses besoins. Cette allocation, définie dans des conditions identiques sur l'ensemble du territoire national, est destinée aux personnes qui, nonobstant les soins qu'elles sont susceptibles de recevoir, ont besoin d'une aide pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou dont l'état nécessite une surveillance régulière ».

Le calcul du montant de l’APA dépend des ressources de la personne qui sont de trois natures : les revenus déclarés lors de l’année de référence figurant sur l’avis d’imposition ou de non-imposition du foyer fiscal (ils intègrent le revenu du conjoint ou du concubin) ; les revenus soumis à prélèvement libératoire (article 125 A du code général des impôts) ainsi que le patrimoine « dormant » (biens immobiliers et mobiliers non exploités et non placés). Les ressources non prises en compte dans le calcul du montant de l’APA sont les placements sur les livrets A ; Codevi ; plans d’épargne logement ; livrets d’épargne populaire ; les capitaux qui n’entrent pas dans la définition du patrimoine dormant ; les rentes viagères destinées à se prémunir face à la dépendance ainsi que certaines prestations sociales (prestations en nature de l’assurance maladie, allocations de logement…). Pour un couple, l’estimation des ressources est particulière. Elle est divisée par 1,7 pour deux personnes résidant à domicile et divisée par 2 lorsque le couple vit en structure ou si l’un des membres du couple réside à domicile et l’autre en établissement. La loi n° 2001-647 (article L.232-14) stipule le principe de révision périodique de l’APA en cas de modification de la situation financière du bénéficiaire (décès, chômage, pension de retraite ou d’invalidité du conjoint, concubin ou la personne avec qui le bénéficiaire a conclu un PACS, divorce ou séparation). La réévaluation est effectuée à partir du premier jour du mois du changement de situation. Cette révision revient aux départements et peut être demandée par l’intéressé, son représentant légal ou le Président du conseil général. En établissement, cette révision est fixée par une convention pluriannuelle entre l’établissement, le Président du conseil général et l’autorité compétente de l’Etat.

L’APA représente une prestation personnalisée aussi bien à domicile qu’en établissement. Si le bénéficiaire est hospitalisé et quitte son logement ou l’établissement dans lequel il est hébergé, l’APA est alors versée pendant les trente premiers jours. Ensuite, son versement est suspendu.

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Une absence pour convenance personnelle peut suivre les mêmes règles à condition que la structure d’hébergement soit préalablement informée de l’absence à venir.

Depuis sa mise en place, le nombre de bénéficiaires de l’APA ne cesse d’augmenter. Face à ce constat et dans un contexte de réduction des dépenses publiques, le gouvernement mène des réflexions pour tenter de maîtriser le budget de l’APA. L’une des pistes en suspens mais qui reste envisageable par le ministère des affaires sociales et de la santé reste la participation des personnes âgées, notamment par le biais du recours sur succession. A ce titre, plusieurs propositions ont déjà été effectuées mais actuellement aucun texte n’a encore été adopté. Le 13 décembre 2012, le Sénat a de nouveau rejeté une proposition visant à récupérer sur les successions supérieures à 150 000 euros les sommes versées au titre de l’APA²⁵⁷. En 2009, une proposition avait déjà été présentée pour un recours sur patrimoine d’un montant supérieur à 100 000 euros. Bien entendu, ces propositions entraînent beaucoup de réactions. Certains décideurs pensent que ce texte représente un élément de réponse face au financement de cette allocation. D’autres estiment que la compensation de la dépendance doit être financée par la solidarité nationale.

L’allocation personnalisée d’autonomie à domicile

L’attribution de l’APA repose sur des critères précis et mobilise l’intervention de différents acteurs. Non seulement, le futur bénéficiaire doit effectuer des démarches administratives mais une équipe médico-sociale doit réaliser une évaluation auprès de la personne pour ensuite calculer le montant de l’allocation en fonction du degré de perte d’autonomie.

4.2.2.1 Démarches pour bénéficier de l’APA à domicile

A domicile, l’APA peut être utilisée pour la rémunération d’un service (portage de repas, téléalarme, travaux d’adaptation du logement, fauteuil roulant, canne…) ou l’emploi d’une tierce personne (aide-ménagère, acte de la vie quotidienne…). Pour cela, le bénéficiaire peut recourir à un service prestataire, mandataire ou engager directement un salarié. L’allocataire dispose d’un délai d’un mois pour déclarer le ou les employés auxquels il fait appel dans le

257 Données visibles sur le site Internet du Sénat : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl12-092.html (dernière consultation le 31 juillet 2014)

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cadre de son plan d’aides et doit conserver les justificatifs de dépenses techniques pour d’éventuels contrôles. Tout changement de situation doit être signalé au conseil général.

Pour une demande d’APA à domicile, une équipe médico-sociale effectue une visite au logement du demandeur. Cette visite a pour objectif de déterminer le degré de dépendance de la personne et d’évaluer ses besoins liés à sa perte d’autonomie. Cette évaluation tient compte du logement de la personne, de son environnement social et familial et permet d’établir les aides nécessaires au maintien à domicile. Le plan d’aides est aussi bien attribué pour une personne résidant à son propre domicile que séjournant avec sa famille ou dans une famille d’accueil agréée. Une fois l’évaluation réalisée, le Président du conseil général dispose d’un délai de deux mois pour notifier la décision à compter de la date de dépôt du dossier complet. Si ce délai est dépassé, l’APA est automatiquement accordée selon un montant forfaitaire en attendant la notification expresse de la décision d’attribution. L’équipe médico-sociale transmet une réponse par courrier au demandeur. Si ce dernier est classé en GIR 1 à 4, une proposition de plan d’aide et un montant de participation sont établis dans un délai de trente jours après la visite. Le demandeur dispose ensuite d’un délai de dix jours pour faire connaître son acceptation ou son refus de l’ensemble ou d’une partie du plan d’aides. En cas d’opposition, le demandeur reçoit une nouvelle proposition par courrier recommandé avec avis de réception dans les huit jours suivants. Ce dernier dispose alors de dix jours pour donner sa réponse. Le refus ou l’absence de réponse dans ces délais sont considérés comme un abandon de la demande. En revanche, si le demandeur est classée en GIR 5 à 6, il n’est pas éligible à l’APA et ne bénéficie pas de plan d’aides. L’équipe lui adresse tout de même un compte-rendu de visite et de conseils pour améliorer sa situation au sein de son domicile (aide-ménagère…). La notification de décision précise le délai de revalorisation de la situation de la personne, le montant mensuel de l’APA, la participation éventuelle du bénéficiaire et le montant du premier versement s’il y a une rétroaction des droits (en fonction de la date de dépôt du dossier). Le bénéficiaire dispose ensuite d’un délai d’un mois pour fournir les justificatifs d’aides relatifs à la rémunération du personnel engagé par le biais de l’APA. Ensuite, le versement de l’allocation à domicile débute à la date de notification de décision. Lorsque les démarches administratives sont réglées, l’APA est alors versée mensuellement. A tout moment, son montant peut être révisé sur demande de la personne, de son représentant, du Président du conseil général ou de l’équipe médico-sociale à domicile.

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4.2.2.2 Calcul du montant de l’APA et de la participation du bénéficiaire

Le montant maximum du plan d’aides est calculé « sous conditions », c’est-à-dire, en fonction de la valeur de la « Majoration pour Tierce Personne » (MTP) et selon le degré de dépendance de la personne. Au 1^er avril 2014, les tarifs mensuels sont de 1 312,67 euros pour une personne classée en GIR1 ; 1 125,14 euros en GIR2 ; 843,86 euros pour le GIR3 et 562,57 euros pour le GIR4258. En cas de situation d’urgence, le montant de l’APA correspond à 50 % du montant mensuel du plan d’aide maximum du GIR1, soit 656,33 euros au 1^er avril 2014. La participation du bénéficiaire dépend également de ses ressources. Depuis le 1^er avril 2014, si une personne perçoit des revenus mensuels inférieurs ou égaux à 739,06 euros (0,67 fois la MTP), aucune participation n’est demandée (Tableau 16). Pour des revenus compris entre 739,06 euros et 2 945,23 euros mensuels (entre 0,67 et 2,67 fois la MTP), la participation varie entre 0 % et 90 % du montant du plan d’aide.

Tableau 16 - Calcul du montant de l’APA à domicile

Techniquement, le montant de participation de l’allocataire est calculé en fonction d’un indice représentatif du revenu mensuel situé entre 739,06 euros et 2 945,23 euros, auquel est appliqué un taux de participation entre 0 et 90 %. Le calcul est le suivant :

P= (R-IMi)/Imax où :

P = Participation du bénéficiaire R = Revenu de la personne IMi = Indice minimum

258 Données visibles sur le site Internet du Ministère des affaires sociales, de la santé et du droit des femmes :

http://www.social-sante.gouv.fr/informations-pratiques,89/fiches-pratiques,91/l-allocation-personnalisee-d,1900/l-allocation-personnalisee-d,12399.html (dernière consultation le 31 juillet 2014)

Ressources du bénéficiaire Participation du bénéficiaire

Inférieures ou égales à 739,06€ Pas de participation Supérieures à 739,06€ et inférieures

ou égales à 2 945,23€

La participation varie

progressivement de 0 % à 90 % du montant du plan d'aide

Supérieures à 2 945,23€ ^{Participation égale à 90 % du} montant du plan d'aide

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Imax = Indice maximum (différence entre l’indice de revenu le plus bas et l’indice de revenu le plus élevé), soit :

2 945,23-739,06 = 2 206,17

Parallèlement, la participation du bénéficiaire se calcule selon la formule suivante :

où :

A = Montant du plan d’aides proposé R = Revenu mensuel du bénéficiaire

S = Montant de la majoration pour tierce personne (entre 2,67 et 0,67)

Le coefficient égal à « 2 » est le résultat de la différence entre les valeurs « 2,67 » et «0,67 »

Ensuite, le calcul de l’APA dépend du montant du plan d’aide et de la participation du bénéficiaire, dont la formule est la suivante :

APA = A - P où :

A = Montant du plan d’aide P = Participation du bénéficiaire

Dans la pratique, le département verse au bénéficiaire la différence entre le montant d’APA octroyé et sa participation. Ce type de formule évite les effets de seuil d’un barème par tranche de ressources. Selon le Ministère des affaires sociales et de la santé, il existe trois types de situations. Si le revenu du bénéficiaire est inférieur ou égal à 0,67 fois le montant de la MTP, l’APA est équivalente au montant du plan d’aide (APA = A). Si le revenu est compris entre 0,67 et 2,67 fois le montant de la MTP, l’APA est égale à la différence entre le montant du plan d’aide et la participation du bénéficiaire (APA = A – P). Enfin, si le revenu est supérieur à 2,67 fois le montant de la MTP, l’APA est égale au plan d’aide majorée de 10 % (APA = A x 10 %). Lorsque le demandeur d’APA vit en couple, les ressources du conjoint, concubin ou de la personne avec qui ce dernier a conclu un PACS, sont également prises en compte dans le calcul du montant de l’APA. Si l’un des membres ou les deux membres du couple bénéficient de l’APA, les ressources de l’une ou des deux personnes sont alors prises en compte en divisant le total des revenus du couple par 1,7.

P = A x R – (S x 0,67) x 90% S x 2

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Au 31 décembre 2011, le montant moyen de l’APA à domicile représente 487 euros, soit une régression de -2,6 % entre 2002 et 2007 et de -1,6 % entre 2007 et 2011 (Tableau n°17). La participation des conseils généraux ne cesse de diminuer (-14,7 % entre 2002 et 2007 et -5,6 % entre 2007 et 2011) alors que de manière concomitante, la part laissée à la charge des bénéficiaires ne fait qu’augmenter pour cette période (+245,8 % entre 2002 et 2007 et +16,9 % entre 2007 et 2011)259.

Tableau 17 - Montant moyen mensuel de l’APA à domicile entre 2002 et 2011

4.2.2.3 L’APA en prison

L’objectif de l’APA étant d’établir une équité territoriale en matière de prise en charge de la dépendance, elle s’adresse également aux personnes âgées dépendantes en établissements pénitentiaires. Car ces derniers n’échappent pas à la croissance de la dépendance. Cette augmentation du nombre de personnes âgées au sein des prisons provient principalement de l’allongement des délais de détention et des peines prononcées. En 1997, 2 % des détenus étaient âgés de plus de 60 ans (1 104 personnes)²⁶⁰. Au 1er janvier 2008, ils étaient 3,7 % (2 364 personnes) et au 1^er janvier 2012, ils représentaient 3,9 % (2 565 individus) de la population incarcérée²⁶¹. Malgré cette croissance du nombre de bénéficiaires, il n’existe pas de recensement des APA versées en prison (âge, degré de dépendance, montants…).

La gestion de la prise en charge de la dépendance en prison reste difficile car le personnel pénitentiaire n’est pas formé pour l’encadrement de personnes vieillissantes et dépendantes et les établissements ne sont pas adaptés à ce type de prise en charge. Toutefois, une personne âgée détenue en établissement pénitentiaire peut bénéficier de l’APA au titre de la loi

259 DREES (2011) Résultats de l’enquête trimestrielle sur l’allocation personnalisée d’autonomie auprès des

conseils généraux, Exploitation des données au 1er juin 2011 n°2, DREES, 2p.

260 LECERF J-R. (2008) Projet de loi pénitentiaire, Rapport n° 143 (2008-2009), chapitre « le Handicap et les détenus »

261 DELARUE J-M. (2013) Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Rapport d’activités 2012, Paris, Ed. Dalloz 2002 2007 2011 ^Evolution 2002-2007 (%) Evolution 2007-2011 (%) A la charge du CG 484 413 390 -14,7 -5,6 A la charge du bénéficiaire 24 83 97 245,8 16,9 Ensemble 508 495 487 -2,6 -1,6

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67 du 20 juillet 2001 « en faveur des personnes répondant à des conditions d’âge et ayant besoin d’être aidées dans les actes de la vie quotidienne ». Les modalités d’attribution doivent simplement être adaptées aux règles d’organisation et de fonctionnement du milieu carcéral. Par conséquent, la procédure est encadrée par le directeur de l’établissement qui supervise l’intervention d’un service prestataire et l’attribution d’aides techniques. La demande est réalisée par le biais d’un certificat établi par le médecin de l’unité de consultation et de soins ambulatoires du service pénitentiaire d’insertion et de probation. Ce document est transmis au conseil général du département où se situe l’établissement pénitentiaire. Une fois acceptée, l’APA est directement versée au service d’aide à domicile retenu par l’établissement pénitentiaire.

Les critères d’attribution rejoignent ceux d’une personne résidant à domicile. Néanmoins, l’établissement pénitentiaire n’étant pas considéré comme le domicile de secours, l’allocation est versée par le département du lieu de résidence de la personne avant son incarcération. En cas d’inexistence d’un domicile de secours, une personne peut être domiciliée auprès de son établissement pénitentiaire (Article 30 - loi n° 2009-1436 du 24 Novembre 2009). Une fois les démarches effectuées, la mise en place du plan d’aides (intervention d’un service prestataire et attribution d’aides techniques) se réalise en accord avec le directeur d’établissement carcéral. Le milieu carcéral étant particulier, l’aide en faveur des personnes âgées demande encore des améliorations. Toutefois, quelques initiatives voient le jour. Par exemple, les départements du Calvados, du Doubs, du Jura et de l’Ille-et-Vilaine ont mis en place des conventions signées entre les Services Pénitentiaires d’Insertion et de Probation (SPIP), les conseils généraux et les infirmières de soins à domicile pour apporter un soutien aux détenus âgés262. Néanmoins, la gestion de certaines demandes reste souvent compliquée car le département d’incarcération n’est pas toujours identique au département de secours de la personne.

L’APA en établissement

Comme à domicile, l’attribution de l’APA en établissement nécessite des démarches administratives et une évaluation du degré de dépendance de l’individu institutionnalisé. Ces démarches déterminent ensuite le montant mensuel de la prestation.

262 LECERF J-R. (2008) Projet de loi pénitentiaire, Rapport n° 143 (2008-2009), chapitre « le Handicap et les détenus »

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4.2.3.1 Démarches d’attribution de l’APA en établissement

Une demande d’APA en établissement débute par une évaluation du médecin coordonnateur de la structure. Cette dernière est ensuite validée par le médecin du conseil général ou un médecin de la caisse primaire d’assurance maladie. Comme pour l’APA à domicile, le Président du conseil général dispose d’un délai de deux mois pour notifier la décision. Si ce délai est dépassé, l’APA est automatiquement accordée selon un montant forfaitaire en attendant la notification expresse de la décision d’attribution. La notification de décision précise le délai de revalorisation de la situation de la personne, le montant mensuel de l’APA, la participation éventuelle du bénéficiaire et le montant du premier versement s’il y a une rétroaction des droits (en fonction de la date de dépôt du dossier). En établissement, le versement de l’allocation débute à la date de dépôt du dossier complet. Les versements sont ensuite réalisés mensuellement. A tout moment, le montant de l’APA peut être révisé sur demande de la personne, de son représentant, du Président du conseil... Lors d’une institutionnalisation, l’APA permet de régler le tarif « dépendance » à la structure d’hébergement. Le tarif « hébergement » est acquitté par l’usager ou par l’intermédiaire de l’aide sociale et le tarif « soins » par l’assurance maladie. L’APA peut être versée au bénéficiaire ou directement à l’établissement (selon délibération du conseil général). Le montant de l’APA dépend non seulement du degré de dépendance et des revenus de la personne âgée mais également du tarif dépendance pratiqué par la structure d’hébergement. Ces éléments déterminent ensuite la participation de la personne. Pour bénéficier de l’APA en établissement, la personne doit résider au sein d’une structure médico-sociale qui accueille de manière permanente des personnes âgées. Cependant, si elle réside dans une structure de petite taille (moins de 25 personnes), la personne bénéficiera alors de l’APA à domicile.

Les établissements pratiquent trois tarifs dépendance : GIR 1 et 2, GIR 3 et 4, GIR 5 et 6, qui sont établis en fonction du GIR moyen pondéré (GMP) de la structure. Ce GMP est calculé en