L’interprétation des actes signés comme un programme économique à moyen terme sans portée juridique

Afin de répondre à la question qui vise à déterminer la nature des textes signés avec les prêteurs,ΝilΝestΝnécessaireΝd’aborderΝcetteΝquestionΝséparémentΝpourΝchaqueΝtexteΝsignéέΝToutΝ d'abord,ΝunΝ‘’arrangement’’ΝaΝétéΝsignéΝenΝtantΝqu’acteΝgénéralΝparΝtousΝlesΝintéressés,Νc'est-à- direΝl’Eurogroup, le gouvernement grec, le FMI, et les pays membres de la zone euro, afin d’instituerΝ etΝ d’activerΝ leΝ mécanismeΝ deΝ soutienΝ financierέΝ ωeΝ texteΝ neΝ sembleΝ pasΝ êtreΝ deΝ natureΝjuridique,ΝcarΝilΝs’agitΝd’uneΝdéclarationΝetΝnonΝd’unΝtexteΝjuridiquementΝcontraignant. ParΝlaΝsuite,ΝdesΝtextesΝconnusΝcommeΝleΝ‘memorandumΝofΝunderstanding’418 _{ont été adoptés} par la Grèce et la Commission européenne, instituant les fondements et les buts du programme de soutien financier419.

EnΝceΝquiΝconcerneΝleΝ‘memorandumΝofΝunderstanding’Νsoit memorandumΝd’entente,ΝilΝ s’agitΝ d’unΝ accord international atypique quiΝ consisteΝ enΝ unΝ ensembleΝ d’actesΝ unilatérauxΝ ainsiΝqueΝdeΝdécisionsΝetΝd’accordsΝquiΝontΝétéΝcontractésΝconformémentΝauΝdroitΝinternationalΝ économiqueΝainsiΝqu’auΝdroitΝdeΝl’UE420_{. Or, ce document détermine le cadre de la politique} économique que doit suivre la Grèce de façon très détaillée.

EnΝplusΝduΝ‘memorandumΝofΝunderstanding’,ΝdeuxΝconventionsΝdeΝprêtΝontΝétéΝsignées,Ν quiΝsontΝd’uneΝnatureΝjuridiqueΝtoutΝàΝfaitΝdifférenteέΝIl s'agit de la convention de prêt entre la RépubliqueΝhelléniqueΝetΝlesΝpaysΝmembresΝdeΝlaΝzoneΝeuroΝetΝdeΝl’accordΝdeΝconfirmationΝ entreΝ laΝ RépubliqueΝ helléniqueΝ etΝ leΝ όεIέΝ EnΝ ceΝ quiΝ concerneΝ ceΝ dernier,Ν ilΝ neΝ s’agitΝ pasΝ littéralementΝd’uneΝconventionΝdeΝprêtΝcarΝlaΝύrèce,ΝenΝadressantΝuneΝlettreΝauΝόεI,ΝcommeΝ celaΝestΝprévuΝparΝsonΝrèglement,ΝaΝdemandéΝunΝprogrammeΝd’ajustementΝetΝdeΝtransformation économique des autorités. Ce type de prêt ne peut pas être considéré comme une convention

418 _{MemorandumΝ ofΝ UnderstandingΝ settingΝ theΝ economicΝ policyΝ conditionalityέΝ ωfέΝ aussiΝ ‘’εemorandumΝ ofΝ}

Economic and Financial PoliciesΝ(εEόP)’,ΝetΝ‘TechnicalΝεemorandumΝofΝUnderstandingΝ(TεU)έΝ

419 _{Pour ces informations voir A.MANITAKIS, « Les questions constitutionnelles du memorandum », DtA, n°51,}

2011, pp. 689- 719, (pp. 690-693) ; G. KASIMATIS, « δ’inconventionnalitéΝ desΝ conditionsΝ essentielles des

conventions de prêt avec la Constitution », DtA, n°49, 2011 pp. 11-24, (pp. 14-15) et P. GLAVINIS, Le memorandum de Grèce, Athènes-Thessaloniki : éd. Sakkoulas, 2010, pp. 113-115.

internationale dans le sens des dispositions de la Convention de Vienne relatives à la notion de la Convention internationale421. Il pourrait néanmoins être considéré comme un texte contenant des règles de soft law, qui ne sont pas a priori juridiquement contraignantes, mais dontΝ lesΝ conséquences,Ν enΝ casΝ deΝ défaillanceΝ d’uneΝ desΝ parties,Ν sontΝ principalementΝ d'ordreΝ politique, en raison de la méconnaissance du principe de bonne foi en droit international422.

En revanche, le cadre juridique se présente différemment quant à la convention de prêt signée par la Grèce et les pays membres de la zone euro le 8 mai 2010. Ladite convention conditionnaitΝsaΝmiseΝenΝœuvreΝparΝdeuxΝfacteursΝspécifiques ; premièrement, la soumission deΝl’avisΝjuridiqueΝdeΝdeuxΝconseilleursΝjuridiquesΝdeΝl’Etat,ΝconformémentΝàΝlaΝdispositionΝ4Ν §2 de la convention de prêt ; deuxièmement, la date où la Commission européenne recevra toutesΝlesΝconfirmationsΝd’engagementΝparΝlesΝpaysΝmembresΝdeΝlaΝzoneΝeuroέΝSousΝréserveΝdeΝ satisfaire à cesΝ deuxΝ conditions,Ν l’UEΝ engageraitΝ lesΝ bailleursΝ deΝ fondsΝ àΝ fournirΝ leurΝ aideΝ financièreΝàΝlaΝύrèceΝafinΝdeΝsauvegarderΝlaΝstabilitéΝfinancièreΝdansΝl’ensembleΝdeΝl’UE423_. Pour une partie de la doctrine, ce type de contrat ne constitue pas une convention internationale, à cause de l'absence des caractéristiques terminologiques juridiques, conformément à la Constitution nationale et au droit international. Concrètement, cette convention de prêt ne contient pas de règles juridiques et les parties contractantes n’entendentΝ pas donner une force obligatoire au texte signé, qui contient pourtant des règles juridiquement contraignantes424. De plus, selon un avis relatif à ce dernier, les règles issues de la convention deΝprêtΝneΝconstituentΝqu’unΝprogrammeΝd’assainissement du marché financier par un accord de prêt entre la zone euro et la Grèce425. Néanmoins, tant la structure de cette convention que son contenu et les engagements stipulés ne correspondent pas à cette approche.

Aussi, l'on ne peut considérer le memorandumΝd’ententeΝcommeΝunΝaccordΝsignéΝselonΝ une procédure simplifiée426έΝ ωetteΝ catégorieΝ d’accordsΝ estΝ signée,Ν aprèsΝ représentationΝ deΝ l’EtatΝ concerné,Ν parΝ leΝ ministreΝ déléguéΝ ouΝ toutΝ autreΝ organeΝ compétentΝ pourΝ représenterΝ

421 _{Article 2§1 de Convention de Vienne « l’expression «traité» s’entend d’un accord international conclu par}

écrit entre Etats et régi par le droit international, qu’il soit consigné dans un instrument unique ou dans deux ou plusieurs instruments connexes, et quelle que soit sa dénomination particulière ».

422 _{A. GERONTAS, « δeΝmemorandumΝetΝlaΝprocédureΝd’élaborationΝdesΝlois », Efimdd, n°5, 2010, pp. 705-728,}

(p. 713 et suiv.) et K.CHRYSOGONOS, « La gloire perdue de la démocratie grecque », NoV, 2010 pp. 1353-1374.

423 _{P. GLAVINIS, Le memorandum de Grèce, op. cit., p. 113.}

424 _{A. GERONTAS, Droit public économique, Athènes-Thessalonique : éd. Sakkoulas, 2011, pp. 588-589.}

425 _{G. KASIMATIS, Les conventions de prêt de la Grèce avec l’UE et le FMI, Athènes : édέΝduΝBarreauΝd’Athènes,Ν}

2010, p. 12.

426 _{K. CHRYSOGONOS, « La gloire perdue de la démocratie grecque », op. cit., p. 1353 et suiv. et P.}

PAVLOPOULOS, « Remarques sur la nature juridique du memorandum et les conséquences juridiques du

‘memorandum’ », in Le droit public en évolution, études en l’honneur du Professeur Petros Pararas, Athènes- Komotini : éd. A. Sakkoulas, 2012, pp. 791-809, (pp. 803-804).

juridiquementΝ l’Etat ; mais ils ne concernent que des accords techniques ou administratifs n’ayantΝ pasΝ uneΝ importanceΝ majeure,Ν sansΝ quoiΝ ilsΝ correspondentΝ àΝ desΝ conventionsΝ déjàΝ signées427έΝ ϊansΝ leΝ casΝ duΝ mécanismeΝ d’aideΝ financièreΝ grecque,Ν bienΝ queΝ l’EtatΝ aitΝ étéΝ représenté par le ministre de l’économieΝainsiΝqueΝparΝleΝgouverneurΝdeΝlaΝbanqueΝdeΝύrèce,ΝlaΝ deuxièmeΝ condition,Ν visantΝ laΝ simplicitéΝ desΝ sujetsΝ traitésΝ parΝ l’accord,Ν n'estΝ enΝ aucunΝ casΝ satisfaite,ΝauΝregardΝdeΝl’importanceΝetΝdeΝlaΝgravitéΝdesΝmesuresΝaccordéesέΝParΝconséquent,Ν eu égard au contenu des règles issues des documents signés, cet avis devrait être écarté.

IlΝ estΝ àΝ remarquerΝ queΝ leΝ memorandumΝ d’ententeΝ viseΝ enΝ réglerΝ enΝ détailΝ tousΝ lesΝ domaines visant à régler des aspects de la vie publique tels que la politique des revenus et la politique de protection sociale. Egalement, il faut noter que la convention de prêt signée entre la République hellénique et les pays membres de la zone euro, renvoie au memorandum pour laΝmiseΝenΝœuvreΝdesΝexigencesΝprévuesέΝAinsi,ΝilΝneΝsembleΝpas pertinent de considérer que cette convention constitue une convention de procédure simplifiée428 ou un accord de soft law. Au contraire, les engagements prévus par la Convention de prêt sont juridiquement contraignants.

2. L’interprétation des actes signés comme étant juridiquement contraignants A l'opposé des options envisagées ci-dessus,ΝseΝtrouveΝl'idéeΝselonΝlaquelleΝl’ensembleΝ des actes signés conformément au mécanisme de soutien financier instauré devrait s’interpréterΝ commeΝ desΝ actesΝ juridiquementΝ contraignantsέΝ IlΝ s’agitΝ doncΝ d’uneΝ sorteΝ deΝ contrat,ΝprenantΝlaΝformeΝd’uneΝconventionΝréglementantΝdesΝconditionsΝdeΝprêt,ΝdansΝleΝcadreΝ du droit international général429.

Même si aucun des trois textes mentionnés ci-dessus ne fait spécifiquement mention des termes contrat et convention internationale, ils constituent des actes juridiquement contraignants. Et ce principalement parce que les accords signés définissent de façon très exhaustive les règles et les conditions du soutien financier en Grèce par les pays membres de la zone euro ainsi que par le FMI, en instituant un cadre spécifique de fixation ex ante de la

427 _{E. ROUCOUNAS, Droit international relations entre droit interne et droit international, les façons de}

dérivation de droit international, op. cit., p. 127 et suiv.

428 _{E. DIKAIOS, Droit, économie et politique à l’époque des memoranda, éd. Sakkoulas Athènes-Thessalonique}

2012, p. 199, et E. DIKAIOS, « La question de la nature juridique du « memorandum » et ses conséquences »,

EfimDD, n°1, 2011, pp. 21-36, (p. 26).

429 _{E. ROUCOUNAS, Droit international, relations entre droit interne et droit international, les façons de}

politique économique, financière et sociale à moyen terme430. Au surplus, y sont décrites des mesuresΝtrèsΝdétaillées,ΝdontΝl’applicationΝdoitΝavoir lieu conformément au calendrier indiqué. ParΝconséquent,ΝilΝn’existeΝpasΝdeΝpossibilitéΝdeΝmodificationΝunilatéraleΝdeΝsesΝtermesΝsansΝleΝ consentementΝ deΝ l’autreΝ partieέΝ δaΝ ύrèceΝ s’engageΝ dèsΝ lorsΝ deΝ façonΝ trèsΝ expliciteΝ dansΝ unΝ programme politique et économique, tel que décrit dans le cadre du mécanisme de soutien financier, tandis que les prêteurs fondent un mécanisme de soutien financier afin de fournir la sommeΝ deΝ prêtΝ accordéeέΝ ϊeΝ plus,Ν laΝ ύrèceΝ s’engageΝ àΝ présenterΝ auΝ ωonseilΝ etΝ àΝ laΝ Commission, tous les trimestres, un rapport exposant les mesures prises conformément aux accords signés afin d'obtenir le soutien financier du préteur431.

Ces éléments démontrent très clairement l'intention des parties d'entrer dans une relation contractuelle432 susceptible deΝproduireΝdesΝeffetsΝjuridiquesΝetΝdoncΝd’avoirΝdesΝconséquencesΝ juridiques en cas de méconnaissance des obligations accordées. Ainsi, indépendamment du faitΝqueΝleΝmemorandumΝd’ententeΝn’aitΝpasΝdeΝforceΝobligatoire,ΝcelaΝneΝvaΝpasΝdeΝsoiΝpourΝlaΝ convention de prêt entre la Grèce et les pays membres de la zone euro elle-même433 qui se conçoitΝcommeΝuneΝconventionΝinternationaleέΝϊeΝplus,ΝleΝmemorandumΝd’entente,ΝsignéΝentreΝ laΝύrèceΝetΝlaΝωommission,ΝconstitueΝuneΝsorteΝd’accordΝpréparatoireΝàΝlaΝsignature finale des deux conventions de prêt (avec le FMI et les Etats membres de la zone euro), sans lequel il ne serait pas possible que les parties concernées se mettent en accord434. Il semble ainsi pertinent de considérer que tous les textes signés entre les prêteurs et la Grèce sont étroitement liés et donc,Ν parΝ leurΝ natureΝ juridique,Ν queΝ l’unΝ neΝ peutΝ pasΝ êtreΝ examinéΝ indépendammentΝ deΝ l’autre435_{έΝParΝailleurs,Νl’articleΝ12Ν§2ΝdeΝlaΝconventionΝprévoitΝexplicitementΝqueΝleΝpréambuleΝ} et les annexes de cette conventionΝ (renvoyantΝ auΝ memorandumΝ d’entente)Ν fontΝ partieΝ intégrante de celle-ci436.

430 _{E. DIKAIOS, Droit, économie et politique à l’époque des memoranda, op. cit., p. 206.} 431 _{P. GLAVINIS, Le memorandum de Grèce, op. cit., p. 97.}

432 _{E. DIKAIOS, Droit, économie et politique à l’époque des memoranda, op. cit., p. 215 et E. DIKAIOS, « La}

question de la nature juridique du « memorandum » et ses conséquences », op. cit., p. 21 et suiv.

433 _{G. KATROUGALOS, « Memoranda sunt Servanda? La constitutionnalité de la loi 3845/2010 et du}

memorandumΝpourΝlesΝmesuresΝd’applicationsΝdesΝaccordsΝavecΝleΝόεI,Νl’UEΝetΝl’BωE », EfimDD, n°2, 2010, pp. 151-163 (p. 155 et suiv.).

434 _{E. DIKAIOS, Droit, économie et politique à l’époque des memoranda, op. cit., p. 218.}

435 _{G. KASIMATIS, Les conventions de prêt de la Grèce avec l’UE et le FMI, op. cit., p. 10 et suiv.}

ParΝconséquent,ΝleΝlienΝentreΝleΝmemorandumΝd’ententeΝetΝlesΝdeuxΝconventionsΝdeΝprêtsΝ conduitΝàΝconclureΝqu’ilΝneΝs’agitΝpasΝd’unΝsimpleΝprogrammeΝdeΝrespectΝdeΝtrajectoireΝpourΝla diminutionΝduΝdéficitΝmaisΝbienΝd’unΝtexteΝjuridiquementΝcontraignant437_.

En outre, dans la mesure où les engagements prévus dans les textes signés, y compris l'assistance accordée avec le FMI, sont intégrés le 8 mai 2010 à la décision 2010/320438 du Conseil,Νl’alignementΝdeΝlaΝύrèceΝsurΝcesΝengagementsΝseΝconçoitΝcommeΝuneΝconformationΝàΝ desΝobligationsΝdécoulantΝduΝdroitΝdeΝl’UE439_{. Par conséquent, les documents signés ont force} juridiqueΝdansΝl’ordreΝinterneέΝ

En termes de droit comparé, il convient de souligner que les règles visées par le plan de sauvetage,ΝdansΝleΝcasΝdeΝl’Irlande,ΝontΝétéΝratifiéesΝleΝ1ηΝoctobre 2010 par le Dail en suivant laΝ procédureΝ prévueΝ parΝ l’articleΝ 2λΝ §ηΝ deΝ laΝ ωonstitutionΝ irlandaiseΝ relatifΝ àΝ laΝ ratification d’uneΝconventionΝinternationaleέΝωetΝarticleΝdisposeΝqueΝ« L'État n'est pas lié par un accord international entraînant une charge pour les fonds publics, à moins que les termes de cet accord aient été approuvés par le Dail »440.

De même, le programme d’assistanceΝfinancièreΝquiΝaΝétéΝrécemmentΝsignéΝparΝl’EtatΝ chypriote, sans la participation du FMI, a également été considéré comme une convention internationale441έΝ EnΝ l’espèceΝ laΝ conventionΝ aΝ étéΝ introduiteΝ àΝ l’AssembléeΝ plénièreΝ duΝ parlement chypriote pourΝratificationΝconformémentΝàΝl’articleΝ1θλΝ§2ΝdeΝlaΝωonstitutionΝquiΝ dispose que : « Tout autre traité, convention ou accord international est négocié et signé par décision du Conseil des ministres ; il entre en vigueur et lie la République lorsqu'il est approuvé par une loi adoptée par la Chambre des représentants, sur quoi il est ratifié » ce quiΝdémontreΝparΝailleursΝqu’ilΝs’agitΝbienΝd’uneΝconventionΝinternationaleέ

437 _{K. CHRYSOGONOS, « La gloire perdue de la démocratie grecque », op. cit., p. 1353 et suiv. et P.}

PAVLOPOULOS, « Remarques sur la nature juridique du memorandum et les conséquences juridiques du

« memorandum » », op. cit., pp. 806-808, G.KATROUGALOS, « Memoranda sunt Servanda? La constitutionnalité deΝ laΝ loiΝ 3κ4ηή2ί1ίΝ etΝ duΝ memorandumΝ pourΝ lesΝ mesuresΝ d’applicationsΝ desΝ accordsΝ avecΝ leΝ όεI,Ν l’UEΝ etΝ l’BωE », op. cit., p. 155.

438 _{La décision 2010/320 du Conseil a été modifiée trois fois par les décisions 2010/486 du 7 septembre}

décembre 2010, 2011/57 du 20 décembre 2010 et 2011/257 du 7 mars 2011. Le 12 juillet 2011 la décision 2010/320 fut abrogée puis remplacée par la décision 2011/734 du 19 juillet 2011 qui a été aussi modifiée par la décision 2011/791 du Conseil du 8 novembre 2011.

439_{ωfέΝàΝceΝproposΝlesΝconclusionsΝdansΝl’affaireΝn°θθκή2ί12ΝdeΝl’AssembléeΝplénièreΝduΝωonseilΝd’EtatέΝ}

440 _{Il a été voté ainsi par le Dail, avec 81 votes pour et 75 contre. Pour le texte du memorandum irlandais voir}

[http://www.finance.gov.ie/viewdoc.asp?DocID=6856] ainsi que les textes de memoranda et ses mises à jour : [http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/ireland/index_en.htm].

441 _{Il a été voté par le parlement chypriote le 30 avril 2013 avec 29 votes pour et 27 votes contre :}

Enfin, dans le cas du Portugal, le programme signé par le gouvernement portugais le 17 mai 2011, a été approuvé conformément au règlement 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière442 en suivant ensuite la décision n°2ί11ή344ήUEΝ d’exécutionΝ duΝ ωonseilΝ duΝ 3ίΝ maiΝ 2ί11Ν surΝ l’octroiΝ d’uneΝ assistance financièreΝdeΝl’UnionΝauΝPortugal,ΝquiΝenΝsonΝarticleΝ3§ηΝdécritΝlesΝmesuresΝquiΝdevrontΝêtreΝ adoptéesΝparΝleΝPortugalΝconformémentΝauxΝspécificationsΝduΝprotocoleΝd’accord443_{. Ainsi, eu} égardΝauΝfaitΝqueΝleΝprotocoleΝd’accordΝconstitueΝunΝtexteΝayantΝforceΝjuridiqueΝdansΝl’ordreΝ portugais,Ν leΝ ParlementΝ portugaisΝ aΝ approuvéΝ desΝ mesuresΝ financièresΝ d’austéritéΝ conformément à celui-ci, à propos du vote de la loi de finances de 2012 et 2013444.

B. La spécificité de l’entrée en vigueur des mesures prévues dans le Memorandum I