Chapitre I. Les modalités d’intégration des droits européens dans l’ordre interne
Section 1. La clause constitutionnelle relative à l’intégration du droit international conventionnel
B. Le pouvoir constituant dérivé encadré par la Constitution
1. Les exemples du droit comparé
En effet, la « règle d’or » n’est insérée au niveau constitutionnel que dans un nombre limité d’Etats. La Suisse, qui n’est pas membre de l’UE, fut le premier Etat à introduire dans sa Constitution la « règle d’or », qui est appliquée depuis 2003. Ainsi, l’article 126 de la Constitution suisse prévoit l’équilibre à terme des dépenses et des recettes du budget national. Néanmoins, des besoins financiers exceptionnels, liés à la récession économique ou à des catastrophes naturelles, peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses, ce qui sera décidé par une majorité renforcée de l’Assemblée fédérale307
. La Pologne308, elle est
306 Les pays ayant ratifié le TSCG : Allemagne le 29 juin 2012, Autriche le 17 juillet 2012, Chypre le 6 juillet
2012, Danemark le 31 mai 2012, Espagne le 25 juillet 2012, Estonie le 5 novembre 2012, Finlande le 2 novembre 2012, France le 23 octobre 2012 loi autorisant la ratification du TSCG et loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, Grèce le 30 mars 2012, Hongrie le 29 mars 2013, Irlande le 3 juillet 2012 Italie le 19 juillet 2012, Lettonie le 13 juin 2012, Lituanie le 4 juillet 2012, Luxembourg le 27 février 2013, Malta le 11 juin 2013, Pays Bas le 26 mars 2013, Pologne 27 février 2013, Portugal le 3 juillet 2012, Roumanie le 20 juin 2012, Slovaque le 17 janvier 2013 (date de notification de la ratification au Conseil européen), Slovénie le 14 mai 2012 et Suède le 6 mars 2013. La ratification est encore pendante en Belgique (dernière ratification par le Sénat le 23 mai 2013. Le traité doit être aussi ratifié par le Parlement wallon, le Parlement de Bruxelles, le Parlement de la Communauté française et le Parlement de la communauté germanophone).
307 Voir article 126 de la Constitution fédérale de la confédération suisse Accepté en votation populaire du 2
décembre 2001 (AF du 22 juin 2001, ACF du 4 fév. 2002;RO 2002 241; FF 2000 4295, 2001 2255 2741, 2002 1156) avec disposition transitoire. « La Confédération équilibre à terme ses dépenses et ses recettes .2 Le
plafond des dépenses totales devant être approuvées dans le budget est fixé en fonction des recettes estimées, compte tenu de la situation conjoncturelle. 3 Des besoins financiers exceptionnels peuvent justifier un relèvement approprié du plafond des dépenses cité à l’alέ 2έ L’Assemblée fédérale décide d’un tel relèvement conformément à l’artέ 159, alέ 3, letέ cέ 4 Si les dépenses totales figurant dans le compte d’Etat dépassent le plafond fixé conformément aux al. 2 ou 3, les dépenses supplémentaires seront compensées les années suivantes. 5 La loi règle les modalités », St. DANNIGER,Ν‘AΝnewΝruleΝ« the swiss Debt brake »’,ΝjanuaryΝ2ίί2,ΝIεόΝworkingΝ paper, pp. 1-27, V.TZEMOS, « Etat de droit démocratique, données économiques difficiles et clause de frein à l’endettement », ThPDD, n°4-5, 2011, pp. 496-506, (p. 500) et P. MANTZOUFAS, « δaΝ règleΝ d’or dans la
Constitution. Résolution du problèmeΝ ouΝ encoreΝ unΝ obstacleΝ àΝ l’adaptationΝ économiqueΝ etΝ laΝ protectionΝ desΝ droits », in Ch. AKRIVOPOULOU, N. PAPACHRISTOS (dir.), Le défis de la révision constitutionnelle, Athènes-
un pays membre dans lequel la « règle d’or » existait dans la Constitution avant la signature du TSCG. C’est également le cas de la République Fédérale d’Allemagne. En Allemagne, avec la révision constitutionnelle du 1er août 2009, les dispositions concernant l’économie et la politique budgétaire ont été renforcées avec l’introduction de dispositions plus strictes concernant la clause générale relative au déficit public309. A l’image de la Suisse, l’Etat fédéral d’Allemagne institue le principe d’un budget étatique à terme en équilibre310
. Des exceptions sont toutefois prévues en vue de parer une éventuelle perturbation de l'équilibre économique suite aux effets d’une évolution anormale de la conjoncture, en cas de catastrophe naturelle, ou encore en présence de situations exceptionnelles d’urgence échappant au contrôle de l’Etat311
. Concernant les règles exceptionnelles, des règles corrélatives de remboursement doivent être prévues. Une disposition constitutionnelle institue précisément que « pour le budget fédéral, l’article 115 fixe les modalités de ces règles, étant entendu qu’il est satisfait à la phrase 1 lorsque les recettes provenant des emprunts ne dépassent pas 0,35 pour cent du produit national brut »312. Cette règle permettant de freiner la dette publique est en réalité beaucoup plus sévère que la « règle d’or » mise en œuvre par le TSCG313. En Allemagne, pays qui se montre « plus rigoureux que jamais »314, la nouvelle
308 Article 216 alinéa 5 de la Constitution de Pologne « Ne peuvent être émis des emprunts ou octroyés des
garanties ou cautionnements à la suite desquels la dette publique de l'Etat dépasserait les trois cinquième du produit intérieur brut annuel. Une loi définit le mode de calcul de la valeur du produit intérieur brut annuel et de la dette publique de l'Etat ».
309 Voir les articles 109, 115 et 143 de la LF d’Allemagneέ
310 V. TZEMOS, « EtatΝdeΝdroitΝdémocratique,ΝdonnéesΝéconomiquesΝdifficilesΝetΝclauseΝdeΝfreinΝàΝl’endettement »,
op. cit., p. 501.
311 Article 109 alinéa 3 de la LF allemande, réforme constitutionnelle du 29 juillet 2009 « Les budgets de la
Fédération et des Länder doivent être par principe équilibrés sans les recettes provenant des emprunts. La Fédération et les Länder peuvent prévoir des règles tendant à prendre en compte de façon symétrique en période de croissance et de récession les effets d’une évolution anormale de la conjoncture ainsi que des règles exceptionnelles en cas de catastrophe naturelle ou de situations exceptionnelles d’urgence qui échappent au contrôle de l’État et qui compromettent considérablement les finances publiquesέ Pour les règles exceptionnelles, des règles corrélatives de remboursement doivent être prévues. Pour le budget fédéral, l’article 115 fixe les modalités de ces règles, étant entendu qu’il est satisfait à la phrase 1 lorsque les recettes provenant des emprunts ne dépassent pas 0,35 pour cent du produit national brut. Pour les budgets des Länder, ceux-ci fixent les règles dans le cadre de leurs compétences constitutionnelles, étant entendu qu’il n’est satisfait à la phrase 1 que si aucune recette provenant d’emprunts n’est admise »voir en la matière FLIZOT Stéphanie, « Les
règles constitutionnelles de limitationΝdeΝl’endettementΝpublicΝμΝl’exempleΝallemand », Jus politicum, n°8 : La théorieΝdeΝl’ÉtatΝentreΝpasséΝetΝavenirέ
312 Article 109 par. 3 alinéa 3 de la LF allemande.
313J.-Cl. ZARKA, « Le traité sur la stabilité, la coordinationΝ etΝ laΝ gouvernanceΝ dansΝ l’UnionΝ économiqueΝ etΝ
monétaire », op. cit., p. 897 et J.-Cl. ZARKA, « accord sur le projet de traité européen de discipline budgétaire »,
op. cit., p.16.
314 S. CAZAILLET, « La relance peut-elle se passer de rigueur », Hebdo fiscale, n°452, 2011, p. 4 de la version
électroniqueέΝ δ’AllemagneΝ aΝ faitΝ partieΝ desΝ premiersΝ EtatsΝ àΝ annoncerΝ enΝ juinΝ 2ί1ίΝ unΝ planΝ deΝ rigueurΝ afinΝ d’économiserΝκθΝmilliardsΝd’eurosΝsurΝ4Νansέ
« règle d’or » sera appliquée en 2016315 au niveau fédéral et en 2020316 au niveau des Länder317.
L'Espagne, de son côté, a approuvé une « règle d'or » de stabilité budgétaire le 7 septembre 2011, devenant le deuxième pays, après l'Allemagne, à introduire la règle dans sa Constitution. L’Espagne impose par ailleurs, dans une loi organique, une limite de 0,4% du déficit budgétaire d’ici à 2020318
. En Italie, la « règle d’or » a été introduite dans le projet du nouveau plan de rigueur, sous forme d’amendement constitutionnel319
. Le 17 avril 2012, l’Italie a adopté sa « règle d’or » budgétaire320 avec la modification de l’article 81 de la Constitution et l’introduction d’une obligation d’équilibrer le budget qui entre en vigueur en 2014321.
A l’opposé de ces exemples dans lesquels l’insertion de « la règle d’or » dans la Constitution est aisée, la possibilité est amoindrie pour les pays dont la procédure de révision constitutionnelle exige de longues démarches. C’est le cas de l’Autriche, Etat dont la Constitution est rigide, et dont la révision est soumise, sous certaines conditions, au
315 Article 143d par. 1 alinéa 2 de la LF allemande. 316 Article 143d par. 1 alinéa 5 de la LF allemande.
317 F. RUEDA, « ‘RègleΝd’or’ ouΝrèglesΝd’orέΝϊeΝlaΝdisciplineΝbudgétaireΝenΝdroitΝcomparéΝeuropéen », in N.de
GROVE-VALDEYRON, M.BLANQUET, V. DUSSART (dir.), Mélanges en l’honneur du Professeur Joël Molinier,
Paris : LGDJ, 2012, pp. 605-622, (pp. 610-611).
318 Article 135 de la Constitution espagnole « 1. Toutes les administrations publiques conforment leur action au
principe de stabilité budgétaire. 2. L'Etat et les communautés autonomes ne peuvent encourir un déficit structurel qui dépasse les limites fixées, le cas échéant, par l'Union européenne pour ses Etats membres. Une loi organique fixe le déficit structurel maximal autorisé pour l'Etat et les communautés autonomes, par rapport à leur produit intérieur brutέ Les collectivités locales doivent respecter l'équilibre budgétaireέ (…)έ Disposition additionnelle. 1. La loi organique prévue à l'article 135 de la Constitution doit être adoptée avant le 30 juin 2012.2. Cette loi prévoira les mécanismes qui permettront le respect de la limite d'endettement visée à l'article 135, al. 3 de la Constitution. 3. Les limites du déficit structurel établies à l'article 135, al. 2 de la Constitution entreront en vigueur à partir de 2020 » [Texte modifié par la loi constitutionnelle du 27 septembre 2011, B.O.E.,
n°233, du 27 septembre 2011].
319 S. CAZAILLET, « La relance peut-elle se passer de rigueur », Hebdo fiscale, n°452, 2011, p.3 de la version
électronique.
320 La Chambre des députés avait dans un premier lieu voté le projet de loi sur la « règleΝd’or » le 30 novembre
2011, suivie le 15 décembre par le Sénat. La chambre basse avait adopté la troisième et avant-dernière fois le projet le 6 mars. Ainsi que la dernière le 17 avril 2012.
321 Article 81 de la Constitution italienne modifié par la loi de révision n°1 du 20 avril 2012, dont l'article 6
précise que ces dispositions s'appliqueront à compter de l'exercice financier 2014 : « L'Etat assure l'équilibre
entre les recettes et les dépenses de son budget, en tenant compte des phases favorables et des phases défavorables du cycle économique. Le recours à l'endettement n'est autorisé que pour tenir compte des effets du cycle économique et, après autorisation des chambres donnée à la majorité absolue de leurs membres respectifs lorsque des circonstances exceptionnelles se produisent.
Toute loi qui comporte la création ou l'aggravation d'une charge publique doit indiquer les moyens d'y faire face. Les chambres approuvent chaque année la loi des finances et la loi de règlement des comptes présentées par le gouvernement. L'exercice provisoire du budget ne peut être accordé que par la loi et pour des périodes ne dépassant pas un total de quatre mois. Le contenu de la loi des finances, les normes fondamentales et les critères visant à assurer l'équilibre entre les recettes et les dépenses des budgets ainsi que la possibilité de faire face à la dette de l'ensemble des administrations publiques sont fixés par une loi adoptée à la majorité absolue des membres de chaque chambre, conformément aux principes établis par la loi constitutionnelle ».
referendum322. De même, en Irlande, la révision constitutionnelle est ratifiée par un référendum et chaque ratification de Traité international est obligatoirement soumise au référendum323. L’organisation d’un référendum est en effet considérée par la Haute juridiction irlandaise324 comme une condition de transmission des droits de la part de la démocratie irlandaise à l’Union européenne325
. Dans ce cadre, les Irlandais ont approuvé à une majorité de 60,3 % le TSCG soumis à référendum le 31 mai 2012. Cette adoption fut saluée par l'Union européenne et considérée comme un « pas important vers la reprise et la stabilité ».
La Hongrie s’est également engagée, dans les dispositions de la Loi fondamentale, à insérer la « règle d’or » au niveau constitutionnel, mais la règle est prescrite de façon assez vague. L’article 36 de la Loi fondamentale326
interdit aux députés de voter un budget « qui conduirait à l’augmentation de la dette publique dans une mesure dépassant la moitié du produit national total » 327. Tant que l'endettement est supérieur à ce niveau, les députés ne peuvent « adopter qu’une loi sur le budget national prévoyant une diminution de la proportion de la dette publique par rapport au produit national total »328. Ainsi, la Hongrie ne peut « s'écarter » de ces deux obligations que lors d'une période d'ordre légal particulier, dans la mesure où cela s’avère nécessaire pour atténuer les effets causés par des circonstances exceptionnelles ou, dans le cas d'une rechute durable et significative de l'économie nationale, dans la mesure où cela s’avère nécessaire au rétablissement de l'équilibre économique
322 Article 44, alinéa 3 de la Loi constitutionnelle fédérale du 1er octobre 1920 : « (3) Toute modification totale de
la Constitution fédérale - et sur demande d'un tiers des membres du Conseil national ou du Conseil fédéral également une modification partielle - doit être soumise à un référendum de l'ensemble des citoyens de la Fédération à la fin de la procédure prévue à l'article 42 mais avant l'authentification par le président fédéral. ».
EnΝceΝquiΝconcerneΝl’adhésionΝdeΝl’AutricheΝàΝl’UnionΝeuropéenne,ΝelleΝaΝétéΝsoumiseΝauΝreferendumΝcarΝelleΝaΝ été vue comme une modification totale de la Constitution. Cela pourrait également être le cas pour le TSCG si ce traité est considéré comme une autre modification totale de la Constitution ou si un tiers des membres du Conseil national ou du Conseil fédéral demande également sa soumission au referendum. Voir M. STELZER, The Constitution of the Republic of Austria, Oxford and Portland, Oregon : Hart publishing, 2011, p. 27et pp. 134-
136.
323 L.PAPADOPOULOU, « La codification du gouvernement à plusieurs niveaux dans les ConstitutionsΝdeΝl’EuropeΝ
ancienne », in X.KONTIADIS (dir.), 5 ans après la révision constitutionnelle, appréciation et propositions pour une nouvelle révision constitutionnelle, Athènes-Komotini : éd. A. Sakkoulas, 2006, pp. 179-220, (p. 187).
324 VoirΝl’arrêtΝωrottyΝvέΝAnΝTaoiseach,Ν1λκι,ΝIRΝι13έΝωetΝarrêtΝaΝexigéΝlaΝratificationΝdeΝl’acteΝuniqueΝeuropéenΝ
parΝréférendumέΝUnΝréférendumΝaΝégalementΝeuΝlieuΝavantΝl’entréeΝdansΝlesΝcommunautésΝeuropéennes,ΝenΝjuinΝ 1972.
325 VoirΝ l’articleΝ 2λΝ alinéaΝ 4Ν n°1ίΝ deΝ laΝ ωonstitutionΝ d’Irlande : « 10. L'Etat peut ratifier le traité sur la la
stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, fait à Bruxelles le 2 mars 2012. Aucune disposition de la présente Constitution n'annule les règles, lois ou mesures prises par l'Etat qui sont rendues nécessaires par les obligations de l'Etat en vertu de ce traité ni n'empêche les lois ou mesures adoptées par les organes compétents en vertu de ce traité d'avoir force de loi dans l'Etat. [N°10 ajouté par le 30e amendement, 2012.] ».
326 Loi fondamentale de la Hongrie du 25 avril 2011. 327 Article 36 alinéa 4.
national329. Enfin, le Luxembourg a déjà fait savoir que la règle d’or ne serait pas introduite dans son texte constitutionnel mais qu'elle ferait l'objet d'une loi330.