Instruments de politique agricole - LES TAXES D'ORIENTATION DANS LE DROIT ACTUEL

LES TAXES D'ORIENTATION DANS LE DROIT ACTUEL

II. Instruments de politique agricole

1. Généralités

Face à la concurrence internationale, la Confédération, qui entend conserver son indépendance alimentaire, est tenue d'encourager l'agriculture suisse, dont les coûts sont plus élevés que ceux de ses concurrents, faute de voir cette dernière disparaître dans sa plus grande partie39, Sur la base de l'article 31bis al. 3 litt. b Cst., qui permet à la Confédération de déroger, s'il le faut, à la liberté du commerce et de l'industrie, notamment pour assurer la productivité de l'agriculture, a été promulguée la loi fédérale sur l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne, du 3 octobre 1951 (LAgr)4o. Cette loi constitue le texte de référence de la politique agricole.

Le titre deuxième de la LAgr, qui contient les dispositions de politique économique prévoit, en particulier aux articles 19 à 31, une série de mesures à caractère interventionniste, qui doivent être appliquées, selon le texte même de la loi, "de manière que la production agricole satisfasse autant que possible à l'approvisionnement du pays, réponde au pouvoir d'absorption du marché indigène et aux possibilités d'exportation" (art.

18 LAgr).

A côté de la LAgr, le statut de nombreux produits agricoles est réglé, notamment, par des dispositions complémentaires figurant soit dans des lois spéciales (par exemple la loi sur le blé), soit dans des arrêtés fédéraux (par exemple l'arrêté sur le statut du lait, ou l'arrêté sur l'économie laitière).

L'ensemble de ces textes prévoit un certain nombre de contributions publiques ayant pour but plus ou moins marqué d'orienter l'économie.

Nous allons nous arrêter sur quelques-unes de ces redevances les plus

was in den unterschiedlichen Verfassungsgrundlagen zum Ausdruck kommt (Art.

23bis, 27sexies, 31bis, 32, 32bis, 34ter et 64 BV für das Landwirtschaftsgesetz;

Art. 28 und 29 für das Zolltarifgesetz)".

Moor, L'agriculture, p. 13.

RS 910.1.

frappantes. Notre propos ne sera pas d'être exhaustif (l'ensemble de la réglementation agricole fédérale repose sur 2 des 24 classeurs fédéraux et se modifie constamment), mais de relever les particularités de certaines contributions agricoles d'importance majeure.

L'objet visé par ces diverses taxes agricoles n'est pas toujours semblable:

certaines frappent l'importation ou l'exportation des produits agricoles (ci-après point 2.), d'autres frappent la production indigène (ci-après point 3.), ou encore la consommation de produits (ci-après point 4.).

2. Les taxes agricoles à l'importation ou à l'exportation A. Les "droits de douane" supplémentaires

a) Selon l'article 23 litt. b de la LAgr

L'article 23 LAgr, "clé de voûte"4t du système de protection de l'agriculture face aux importations, institue, notamment, trois sortes de mesures que le Conseil fédéral est habilité à prendre, "si les importations compromettent le placement de produits agricoles à des prix équitables, selon les principes de la présente loi, en tenant compte des autres branches économiques".

Le Conseil fédéral peut, tout d'abord, limiter le volume des importations de produits du même genre (contingentement) (art. 23 al. 1 litt. a LAgr).

Ensuite, ce dernier peut percevoir des droits de douane supplé-mentaires sur l'importation de ces produits, si celle-ci dépasse un volume déterminé (art. 23 al. 1 litt. b LAgr).

Enfin, il peut obliger les importateurs à prendre en charge les produits du même genre, d'origine indigène et de qualité marchande (art. 23 al. 1 litt. c LAgr).

Le tenne est de Henny, L'importation, p. 85; Kaufmann, Landwirtschaftsgesetz, p. 320, parle, lui, de "Kernstück des ganzen Gesetzes".

Pour pouvoir prélever les droits de douane supplémentaires, qui sont les seuls à nous intéresser ici, plusieurs conditions doivent donc être réalisées:

1. Il faut tout d'abord que le placement des produits agricoles à des prix équitables de produits indigènes du même genre de ceux frappés de l'imposition soit compromis.

Par prix équitables, on entend, selon l'article 29 LAgr, des prix qui couvrent les frais de production moyens, calculés sur une période de plusieurs années, d'entreprises agricoles exploitées de façon rationnelle et reprises à des conditions normales.

La notion de "produits du même genre" n'est clairement définie ni dans la loi, ni dans le message du Conseil fédéral42. C'est la pratique qui a déterminé peu à peu ce qu'il fallait entendre par ce terme; "il n'y a pas de règle générale, à l'exception peut-être du fait que les marchandises ainsi importées doivent être aussi produites en Suisse"43.

2. Il faut ensuite que l'importation des produits frappés d'imposition dépasse un volume déterminé. Res Auer44 est d'avis que ces droits supplémentaires ne peuvent être perçus que dans la mesure où le contingentement fixé en vertu de l'article 23 litt. a LAgr est dépassé. Nous ne partageons pas ce point de vue, car, d'une part, l'article 23 litt. b parle d'importation dépassant un "volume déterminé" sans faire référence au volume de contingent fixé selon l'article 23 litt. a; d'autre part, on ne voit pas pourquoi le Conseil fédéral ne pourrait pas fixer un seuil plus bas que celui du contingent, au-delà duquel des droits supplémentaires seraient perçus, ce qui permettrait de renforcer les mesures du 42

FF 1951 1 pp. 196 ss.

Henny, L'importation, p. 86; dans le même sens, Kaufmann, Landwirtschafts-gesetz, p. 323, qui expose qu'en pratique, la notion de "produit du même genre"

est interprétée tantôt largement (pour le vin, par exemple), tantôt restrictivement (pour les fruits et légumes, par exemple); voir aussi, en ce qui concerne le vin:

Heussler, Rechtliche Fragen, p. 18, et pour les oeufs, un avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 27 octobre 1988; JAAC 53/11 (1989) No 33.

Sonderabgaben, p. 110.

contingentement, mais de façon moins incisive qu'une pure interdiction.

Contrairement aux droits de douane examinés sous chiffre I.l. ci-dessus, les recettes provenant des droits de douane supplémentaires dont il est question ici ne tombent pas dans la caisse fédérale, mais sont affectées aux mesures d'encouragement par la Confédération de la production agricole indigène, par le biais, notamment, d'aides à l'exportation ou à la production (art. 24 al. 2 et 25 LAgr).

Le but des droits de douane supplémentaires est ainsi purement de politique agricole structurelle, à savoir de renchérir les importations qui compromettent la production agricole indigène, et ainsi de favoriser son placement45•

Ce but est atteint, par le taux des droits supplémentaires, d'une part, qui incitent les importateurs à diminuer leurs importations rendues moins attrayantes; par l'affectation des recettes, d'autre part, qui servent à financer des mesures de promotion de la production agricole indigène.

Actuellement, la Confédération prélève, sur la base de l'article 23 al. 1 litt. b LAgr, des droits de douane supplémentaires sur certains fromages46, sur le vin rouge en bouteilles47 et sur les légumes congelés48,

b) Selon la loi fédérale sur l'approvisionnement du pays en blé, du 20 mars 1959 (LBlé)49

L'article 23bis Cst. donne à la Confédération un large mandat pour assurer l'approvisionnement du pays en blé. Sur cette base, a été adoptée

46 47 48

Selon l'avis de l'Office fédéral de la justice, JAAC 51 (1987) No 49, p. 289, "Die Zollzuschlage kônnen so hoch angesetzt werden, dass sie die inlandische Produktion preislich nicht mehr oder nicht mehr ernsthaft konkurrenzieren, dass also der Konsument aus preislicher Sicht keinen Anlass hat, auslandische Ware zu kaufen".

RS 632.110.44.

RS 632.112.25; à ce propos, voir Daniel Gay, Le statut du vin, p. 100.

RS 632.110.72.

RS 916.111.0.

la LBlé. Selon l'article 23 de cette loi, le droit d'importer de la farine panifiable appartient exclusivement à la Confédération. Celle-ci ne peut cependant faire elle-même usage de ce droit - hormis dans le cas où le prix de la farine est excessif (art. 35 al. 3 LBlé) - qu'en période de troubles compromettant l'approvisionnement du pays.

L'Administration fédérale des blés peut cependant accorder des permis d'importation moyennant paiement d'un droit de douane supplémentaire dont le montant est fixé par le Conseil fédéral (art. 23 al. 2 LBlé). Ce droit est prévu à l'article 72 al. 1 de l'Ordonnance d'application de la LBlé5°. Les recettes provenant de ces contributions publiques sont affectées aux mesures d'encouragement des meuniers prévues à l'article 25bis LBlé (allocations en faveur des moulins de commerce indispensables à l'économie de guerre, subventions pour l'achat de groupes électrogènes, prise en charge des frais, par exemple), cela en vertu de l'article 70 de l'Ordonnance d'application de la LBlé, et conformément au mandat constitutionnel (art. 23bis al. 4 Cst.).

Le but de ces droits supplémentaires est premièrement d'inciter les importateurs à faire un usage modéré du permis d'importation. Probst51 soutient même que l'intention du législateur est de fixer le taux assez haut pour qu'il ait un effet prohibitif. En pratique, il semble que tel soit effectivement le cas et que le taux soit si élevé que l'importation de farine panifiable est littéralement entravée52.

D'une manière générale, le but des droits en question illustre une des composantes de la politique agricole: il s'agit d'assurer l'approvision-nement du pays; ces derniers s'inscrivent donc également dans le cadre de la politique de défense nationale.

51 52

Ordonnance générale concernant la Loi sur le blé du 16 juin 1986 (RS 916.111.01).

Abgaben zur Lenkung, p. 430.

Horber, Agrareinfuhrordnung, p. 168; Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, p. 176.

c) Qualification juridique

Les contributions examinées plus haut sont caractérisées par leur but prépondérant de politique agricole structurelle, car elles tendent à promouvoir la production indigène, à faciliter son placement, ou, en ce qui concerne l'importation du blé, à assurer l'approvisionnement du pays.

Il en va ainsi particulièrement des taxes qui reposent sur l'article 23 LAgr, qui permettent de tracer des limites à la concurrence quant aux prix des produits suisses et étrangers53.

Ce but doit être atteint au moyen du taux, d'une part, qui vise à inciter directement les importateurs à freiner leur comportement, et au moyen de l'affectation des recettes, d'autre part, qui permet de financer des mesures d'encouragement de la production. Il s'agit donc manifestement de taxes d'orientation.

Comment peut-on les qualifier juridiquement de façon plus précise?

Contrairement aux émoluments, les "droits de douane" supplémentaires en question ne peuvent être rattachés à une prestation appropriée de l'Etat, à laquelle les mesures d'encouragement étatiques ne peuvent être comparées54. En outre, ils n'ont pas non plus pour but de compenser un avantage particulier octroyé aux bénéficiaires des mesures d'encou-ragement, car celui qui bénéficie de ces mesures est le producteur indigène, qui n'est pas débiteur de la contribution publique, laquelle frappe l'importateur et, en dernier lieu, le consommateur. Ces contri-butions ne sauraient par conséquent être qualifiées de charges de pré-férence.

Weber55 qualifie le droit de douane supplémentaire sur l'importation de la farine de taxe de monopole. Selon lui, en effet, la Confédération dispose du droit exclusif d'importer ce produit, et l'octroi de permis 53

Hemnann, Landwirtschaftliches Aussenhandelsrecht, p. 12.

A. Grise!, Traité, p. 618.

Aussenhandelsgesetzgebung, p. 114.

d'importation constituerait alors une concession. Nous ne partageons pas ce point de vue, car, si, comme le dit le Tribunal fédéral, la taxe de monopole constitue la contre-valeur du droit régalien accordé au concessionnaire56, une certaine équivalence doit exister entre le montant de la contribution et l'avantage octroyé. Or, on constate une absence de rapport entre la valeur du droit concédé et la contribution, puisque le taux de celle-ci est destiné à avoir un effet prohibitif. Les contributions en question ne peuvent pas être qualifiées de taxes causales.

Il s'agit d'impôts d'orientation, car ces redevances ne reposent sur aucune contre-prestation équivalente de l'Etat.

En conclusion, sous le terme "droits de douane supplémentaires" se cachent des contributions de nature bien diverse. Ce vocable désigne tout d'abord les droits supplémentaires prélevés selon la législation douanière, impôts d'orientation dont le produit tombe dans les caisses fédérales. Ce terme englobe également celui des "droits de douane", au sens de la LTaD, qui sont en règle générale des impôts au sens strict, ou des impôts d'orientation. Enfin, il est improprement utilisé par la législation agricole pour désigner certaines taxes d'orientation dont le produit est redistribué à des fins interventionnistes dans l'économie sans tomber dans la caisse fédérale.

B. Les suppléments de prix à l'importation

Ces contributions publiques tendent toutes à un objectif semblable; ce qui les distingue, c'est la façon avec laquelle celles-ci sont prélevées auprès des contribuables. Pour ces raisons, il sera procédé à une qualification juridique commune - ci-après point c) - après une présentation des particularités de quelques suppléments de prix les plus importants en pratique- ci-après points a) et b).

56 ATF Volz, 109 lb 308 (313)

=

JdT 1985 pp. 85 ss (90).

a) Sur les matières fourragères, la paille, les litières l'économie publique à frapper de suppléments de prix l'importation des matières fourragères, de la paille et des litières. Le prélèvement de ces

"suppléments" est prévu dans une ordonnance du Département de l'économie publiquess (ci-après OSPMF). Le système est le suivant:

La société coopérative suisse des céréales et matières fourragères59 (CCF), qui dispose du droit exclusif d'importer ces produits, est chargée de percevoir les suppléments de prix (art. 1 OSPFM). A part quelques cas exceptionnels, la CCF n'exerce pas son monopole d'importation mais cède ce droit aux importateurs, membres de la coopérative. Ces derniers

Henny, L'importation, p. 131, qui expose que, par matière fourragère, on vise en réalité toute marchandise utilisée dans l'alimentation animale.

ODEP du 23 décembre 1981 concernant des suppléments de prix sur les denrées fourragères (RS 916.112.231).

Société coopérative de droit public dont le statut est régi par l'AF du 5 octobre 1984 (RS 916.112.218).

Henny, L'importation, p. 135. A noter que, selon notre Haute Cour, le contrat d'achat-vente conclu par la CCF constitue une décision au sens de l'article 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021).

A1F André et Cie, du 5 octobre 1979, non publié.

frontière6t. Les recettes provenant de ces suppléments de prix servent à financer des mesures d'encouragement à la culture des champs, notamment l'octroi de primes à la culture de céréales fourragères (art.

20 LAgr; 43 OGA).

A côté d'un but fiscal secondaire, mais non négligeable62, le but prépondérant de ces contributions, à teneur de l'article 19 al. 1 LAgr, est de maintenir en champs une surface qui permette d'obtenir des produits agricoles variés et d'adapter le cheptel aux conditions de production et de placement assurant l'approvisionnement du pays. Plus particulièrement, les suppléments de prix sur les matières fourragères ont pour but prépondérant, selon le Tribunal fédéral "de décourager (. .. ) l'impor-tation de telles denrées en grandes quantités"63.

b) Autres exemples

D'autres suppléments de prix à l'importation sont prélevés par la Confédération. Le mécanisme est identique; la taxe va renchérir le prix du produit importé, et ainsi permettre de favoriser la production indigène. Une fois perçu, le montant de la redevance va servir à couvrir une partie des frais des mesures de protection de l'agriculture suisse.

Sont actuellement frappés, notamment, des produits tels que le lait en poudre, les huiles et les graisses comestibles, la crème ou poudre de crème, le lait desséché et le lait condensé, ainsi que certains fromages64.

Le statut de ces diverses redevances est régi principalement par la LAgr

61 Henny, L'importation, p. 135; Anderegg, Genossenschaft für Getreide und Futtermittel, p. 254s.

62 Horber, Agrareinfuhrordnung, p. 111, expose que ces suppléments de prix rapportent chaque année à la Confédération des recettes de l'ordre de 250 à 300 millions de francs.

63 ATF Palor, 103 lb 241 (244); voir également, dans ce sens, le Message du Conseil fédéral du 7 décembre 1981, relatif à une LF concernant la Société coopérative suisse des céréales et matières fourragères, FF 1982 1 pp. 105 ss (112).

64 Pour une description, voir Horber, Agrareinfuhrordnung, pp. 113 ss.

(notamment l'article 26 LAgr), l'arrêté sur le statut du lait (ASL)65 , et l'arrêté sur l'économie laitière (AEL)66.

c) Qualification juridique

Les suppléments de prix ont ainsi pour caractéristique commune un objectif de politique agricole prépondérant par rapport à un but fiscal nettement secondaire67 . Ils tendent à décourager l'importation des produits frappés de suppléments, et en même temps à encourager la production locale en permettant de financer des aides à la production. On peut même dire qu'ils ont un double caractère d'incitation: le premier, quant au montant du supplément, tend à décourager; le second, quant à l'affectation des recettes de la contribution, tend à encourager.

Il s'agit manifestement de taxes d'orientation6s.

En particulier, les suppléments de prix prélevés par la CCP ne peuvent être qualifiés de taxes de monopole, car le prix versé par les importateurs n'est pas la contrepartie d'un droit régalien transféré par la CCF69, le montant du supplément étant fixé (par l'OFAg) et révisé chaque trimestre en fonction de la différence de prix entre les marchandises étrangères à la frontière et les produits suisses. Il ne s'agit ni de charges de préférence (les producteurs qui bénéficient des mesures d'encouragement ne sont pas les contribuables), ni d'émoluments (en l'absence d'une prestation étatique équivalente aux montants des suppléments de prix). Les suppléments de prix sont des contributions publiques inconditionnelles7°. Ils peuvent être qualifiés d'impôts d'orientation71.

AF sur le statut du lait, du 29 septembre 1953 (RS 916.350).

AF sur l'économie laitière, du 16 décembre 1988 (AEL 1988) (RS 916.350.1) qui remplace à partir du 1er novembre 19891'AEL du 7 octobre 1977 (AEL 1977).

Gubler, Der Kostendeckende Preis, p. 112.

Du même avis, Anderegg, Genossenschaft für Getreide und Futterrnittel, p. 258;

R. Auer, Sonderabgaben, p. 150.

Dans le même sens, Probst, Ab ga ben zur Lenkung, p. 428s.

De cet avis également, Gubler, Der kostendeckende Preis, p. 112.

Pour Weber, Aussenhandelsgesetzgebung, p. 114, les suppléments de prix qui reposent sur l'art. 19 LAgr sont des impôts d'affectation, car "sie dienen der

C. Autres taxes à l'importation

De nature diverse, ces "taxes" peuvent être divisées en deux groupes: le premier comprend des contributions publiques qui ne se distinguent des suppléments de prix que par leur nom; le second met en oeuvre un mécanisme plus complexe de compensation, qu'il peut s'avérer intéres-sant de décrire.

a) Le premier groupe

aa) La taxe sur le beurre importé

Il s'agit d'une taxe prélevée à l'importation du beurre par la Centrale suisse du ravitaillement en beurre (BUTYRA)12, qui a reçu de l'Assemblée fédérale, conformément à l'article 26 al. 1 LAgr, le monopole de l'importation de ce produit (art. 15 al. 1 ASL).

Le mécanisme est le suivant:

La BUTYRA revend le beurre qu'elle importe au prix de gros fixé par le Conseil fédéral (art. 20 ASL), et prélève la taxe, dont le montant correspond à la différence entre le prix de gros (prix de vente) et le prix de revient du beurre dans lequel sont compris les frais d'administration de la BUTYRA (art. 29 ASL). La taxe sur le beurre importé ressemble aux suppléments de prix examinés précédemment, à la différence que le montant de cette dernière est variable, puisqu'il dépend du prix du marché mondial qui influe sur le prix de revient, ainsi que du prix de gros fixé par le Conseil fédéral (art. 20 ASL). On peut en réalité parler d'un supplément de prix variable73.

Deckung des Finanzbedarf des Staates zur Erfüllung seiner agrarpolitischen Ziele". Il s'agit, à notre avis, d'un point de vue qui occulte l'aspect instrumental prédominant de ces contributions publiques.

Société coopérative de droit public, dont le siège est à Berne (art. 15 al. 2 ASL);

sur les tâches de cet organisme, voir Stocker, Die Bu tyra, pp. 36 ss.

Dans ce sens, R. Auer, Sonderabgaben, p. 104.

Les ressources procurées par la taxe servent à couvrir les dépenses du compte laitier (art. 4 litt. b chiffre 1 AEL 1988)74. En pratique, elles servent à financer des mesures d'encouragement au placement du beurre indigène. En effet, étant donné que le prix de vente du beurre en Suisse est largement inférieur aux coûts de production, le placement du beurre indigène grève chaque année la caisse fédérale de plusieurs millions de francs. Les ressources de la taxe permettent donc d'en couvrir une partie75.

En ce qui concerne la qualification juridique, les considérations émises à propos des suppléments de prix peuvent s'appliquer pleinement ici. Le but de la taxe est, d'une part, de décourager les importations en éliminant, par son montant, l'avantage comparatif quant aux prix des produits étrangers, et, d'autre part, d'encourager le placement du beurre et des produits laitiers indigènes en permettant de financer des aides. Il s'agit, en conséquence, d'un impôt d'orientation76.

bb) La taxe sur les vins, les moûts ainsi que sur les plantes

Ces taxes, prélevées par les bureaux de douane lors de l'importation, reposent sur l'article 46 LAgr pour les vins, respectivement 68 al. 1 LAgr, pour les plantes. Elles permettent d'encourager la viticulture et la

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