Chapitre 1 La gouvernance dans tous ses états
2.2 La gouvernance comme dispositif de gestion des ressources communes
Les mutations et crises politiques, économiques, écologiques qui affectent notre monde aboutissent progressivement à un nécessaire renouvellement des instruments de l’action publique. La gouvernance apparaît alors comme l’émergence de nouvelles modalités de gestion des politiques publiques. Pierre Calame part du constat que :
Le gouvernement mondial n'est pas pour demain car les bricolages successifs pour adapter la gouvernance mondiale aux nouvelles réalités du monde ne sont pas à l'échelle des défis. Une nouvelle architecture est nécessaire, qui n'a pas encore émergé. En attendant, la mondialisation13 tend à se réduire à la globalisation économique. (Calame, Freyss, et
Garandeau, 2003, p. 46)
Ainsi, la notion de gouvernance mondiale - qu'il esquisse comme « une entité capable de se doter d'institutions, de règles, d'acteurs et de pratiques » (Calame, Freyss, et Garandeau, 2003, p. 130) légitime l'examen de toutes les formes de gouvernance, car c’est bien pour répondre à des enjeux posés à l'échelle planétaire qu’apparaît la
12 La marginalisation s’entend suivant le contexte économique et socioculturel notamment. Nous
éviterons ici une typologie de ces catégories en vue d'éviter une quelconque contribution à cette sorte de discrimination.
13 Par mondialisation, Pierre Calame entend « la réalité et la conscience d'une communauté de destin
de l'humanité à la fois unie et profondément diverse. La conscience d'être ensemble sur le même bateau, une frêle biosphère dont toutes les parties se tiennent. » Par globalisation économique, il entend « la domination des relations marchandes sur toutes les sphères de la vie sociale légitimées par la croyance […], selon laquelle le progrès commun de l'humanité est assuré de façon automatique par la liberté du commerce et par le progrès des sciences et des techniques ». (Calame, Freyss, et Garandeau, 2003, p.46- 50)
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nécessité de créer une communauté sociale et politique transnationale, notamment en matière de gestion des ressources communes ou de traitement des problèmes environnementaux. Pour ce faire, les groupes humains sont possiblement amenés à définir des règles et des valeurs communes, construisant une société mondiale sur une base négociée, contractuelle, en prenant en compte les milieux réels dans lesquels ils s'inscrivent au niveau local. L'orientation de la gouvernance proposée par Pierre Calame se fonde ainsi sur un contrat social fondateur à l'échelle mondiale, et suivant le principe « qu’aucune société ne peut assurer son propre avenir sans que la même possibilité soit assurée aux autres. » (Calame, Freyss, et Garandeau, 2003, p. 131). La gouvernance apparaît alors comme le mode d'articulation entre unité et pluralité, tenant compte de la diversité, ce qui rend compte du fait que si, par hypothèse, la gouvernance répond d’abord à des changements et des problèmes de gestion des ressources posés à l'échelle globale, c'est qu'elle peut et doit se déployer à toutes les échelles, la plus élémentaire étant celle du territoire. C'est ce que souligne Catherine Baron lorsqu'elle écrit que
La recherche de compromis est donc indissociable de la définition de modes de gouvernance appropriés. Elle doit s’appuyer sur les représentations des populations locales, tant sur le plan social que spatial. (Baron, 2003, p. 351)
Elinor Ostrom s’inscrit dans la même perspective, lorsque pour étudier la question de la gouvernance des ressources communes à l’échelle globale, elle étudie des dispositifs locaux de gouvernance. Dans son ouvrage intitulé Gouvernance des biens communs,
pour une nouvelle approche des ressources naturelles, dont la traduction française a été publiée en 2010, l’auteure part du constat du problème de la gestion durable des ressources naturelles et des ressources communes, ressources qui n’appartiennent à personne mais qui sont utilisées par plusieurs. Comme exemple archétypique, elle expose comment les sites de pêche, les nappes phréatiques ou encore les prairies ou pâturages, deviennent des ressources communes respectivement pour un groupe de pêcheurs, d’agriculteurs et d’usagers, ou d’éleveurs. Elle montre comment la théorie de la tragédie des biens communs14, développée par Garrett Hardin, associée au constat
14 La théorie de la tragédie des biens communs développée par Garrett Hardin concerne des ressources
accessibles par tous où appropriée par une communauté d'acteurs. L’exemple donné est celui de pâturage collectifs. Ces ressources ont ceci de particulier qu’il est coûteux et difficile d'attribuer des droits de propriété individuels sur la ressource, et que celle-ci est un bien rival : autrement dit, les prélèvements réalisés par un appropriateur (fourrage, poissons par exemple) ne sont plus disponibles pour les autres
appropriateurs. Le fait même que les bénéfices de l’exploitation de ces ressources soient individuels alors que ses coûts sont partagés par la communauté, conduit inévitablement, toujours selon Hardin, à une surexploitation de la ressource. Les alternatives proposées pour une gestion durable de ces ressources sont soit l’intervention autoritaire de l’Etat (de type nationalisation), soit l’attribution de droits de propriété
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que fait Mancur Olson des limites posées par la logique de l’action collective, laquelle ne garantirait pas que la possibilité d’un bénéfice commun pour un groupe suffirait à générer une action collective dans le but de réaliser ce bénéfice, ont contribué à l’instauration de deux modèles de gestion des ressources communes en matière de politique publiques. Tous deux sont fondés sur la nécessité d’imposer des solutions, par une autorité externe, aux individus qui utilisent conjointement la ressource :
Le premier modèle, qui aurait prévalu notamment dans les pays en voie de développement, est axé sur l’autorité centrale de l’Etat et prône un contrôle et une régulation, éventuellement autoritaire, des systèmes de ressources naturelles par le pouvoir central. L’autre modèle, centré sur la privatisation de la ressource, prône l’instauration de droits de propriété privée complets pour mettre un terme au statut de propriété commune, et propose de réduire celle-ci en autant de propriétés individuelles, permettant de partager l’usage et les bénéfices de la ressource entre les appropriateurs (usagers et bénéficiaires de la ressource commune) ainsi devenus propriétaires et d’en réduire subséquemment les risques de surexploitation. Nous relèverons avec Elinor Ostrom que ces deux modèles sont contradictoires ou antithétiques, et que l’un comme l’autre de ces modèles de gestion des ressources communes ne peut s’employer qu’à l’exclusion de l’autre : il n’y aurait qu’un seul bon moyen de pallier la tragédie des biens communs. Toutefois, l’idée d’une solution optimale présupposerait une unicité du problème, ce que l’auteure dément par l’exemple, en faisant valoir une pluralité de cas, plus ou moins heureux, où les individus partageant une ressource commune se sont eux- mêmes doté d’institutions, afin de s’employer à sortir de l’impasse qui les tient prisonniers, - les cantonnant au statut d’individus impuissants confrontés à l’inéluctabilité de l’épuisement de leurs propres ressources, du fait même de leur exploitation commune -. De ces cas exemplaires, issus pour l'essentiel de l’agriculture, de la pêche et de la gestion de l’eau, Elinor Ostrom tire des enseignements en matière de
gouvernance des biens communs, parmi lesquels certains nous semblent particulièrement riches pour la construction du concept central de notre projet de recherche :
D’une part, l’importance de la grande échelle : dans un espace restreint, les individus communiquent et interagissent entre eux de manière récurrente ; ils peuvent apprendre à qui se fier, quels seront les effets de leurs actions sur les autres et sur la ressource.
individuels (afin que les coûts d’exploitation comme les bénéfices, soient assumés par chaque propriétaire), soit une gestion collective par la communauté des appropriateurs (Ostrom 2010).
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Quand ces interactions s’inscrivent dans un temps long, cela contribue à l’accumulation d’un capital social (mémoire collective et apprentissage organisationnel) sur lequel ils peuvent s’appuyer pour résoudre leurs problèmes.
D’autre part, la place de la négociation collective : les appropriateurs de la ressource doivent en effet pouvoir participer collectivement à l’élaboration et à la modification des règles opérationnelles qu’ils s’imposent, de même qu’ils doivent avoir aisément accès à une arène locale pour la résolution des conflits qui pourraient survenir entre eux. Enfin, la co-responsabilisation des appropriateurs : il s’agit là, selon l’auteure, d’un point nodal dans l’efficience de la gouvernance de la ressource commune. Contrairement aux deux modèles précédemment exposés, les modalités de contrôle et de sanction sont conçus par les participants eux-mêmes et mis en application suivant un
principe de surveillance mutuelle, et non par une autorité externe.
Dans ce chapitre, nous avions pour ambition d’établir un panorama des usages du terme de gouvernance, dans ses diverses acceptions tant historiques que disciplinaires, en tenant compte des rôles et fonctions qui lui ont été attribuées, tout en relevant ce que ces acceptions sous-tendent sur le plan tant idéologique qu’épistémologique. Qu’il nous soit autorisé, à l’issue de ce travail, de faire une brève synthèse des éléments que nous retiendrons comme fondements pour l’exposition ultérieure de l’hypothèse centrale de notre recherche, celle de la gouvernance partagée. En premier lieu, la notion de
gouvernance vaut en ce qu’elle décrit un mode partenarial de prise de décision en matière de politiques publiques, et un processus de coordination entre une pluralité d’acteurs et d’intérêts partageant le même espace et/ou la même ressource. Sa mobilisation, dans le cadre de l’action publique, comme dans le cadre de la présente recherche, suppose d’identifier et de définir clairement au préalable l’objet de son action - en l’occurrence la gestion des lieux et des ressources touristiques15 -, comme les limites de son espace d’intervention. C’est à cette dernière tâche que nous allons maintenant nous atteler, dans la mesure où c’est justement la dimension spatiale de la gouvernance qui justifie notre choix d’une approche géographique de la question.
15 Cet aspect sera traité dans le troisième chapitre de cette première partie.
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Chapitre 2
Le territoire comme dimension spatiale de la gouvernance.
Il s’agit ici de replacer la gouvernance dans une perspective géographique, et donc d’identifier quelles pourraient en être les dimensions spatiales. Catherine Baron nous y invite déjà lorsqu’elle soulève ce problème d’ordre épistémologique :
Dans la plupart des travaux portant sur la gouvernance, pourtant qualifiée de locale, voire d’urbaine, la dimension spatiale n’est pas intégrée à part entière dans le sens où l’espace est donné a priori et considéré comme un réceptacle d’activités économiques. Or, une approche spatialisée de la gouvernance suppose d’introduire de façon spécifique la question du territoire, et donc de considérer l’espace comme un facteur endogène dans le sens où il constitue un facteur explicatif de la nature de certains processus de développement économique, urbain, etc. De notre point de vue, l’intérêt de raisonner en termes de gouvernance réside dans le fait de dépasser des approches a-spatiales en tenant compte des interactions complexes entre le local et le global. (Baron, 2003, p. 346)
Du point de vue des politiques publiques en matière d’aménagement et de développement, la dimension spatiale de la gouvernance pose d’emblée la question de l’échelle pertinente de son intervention. Nous posons l’hypothèse ici, à l’instar de Pierre Calame, que le territoire constitue la « brique de base de la gouvernance du 21ème siècle » (Calame, Freyss, et Garandeau, 2003, p. 271). Cependant, poser une telle hypothèse suppose de définir clairement ce que nous entendons par territoire. Notion géographique s’il en est, elle est de ce fait largement investie par des acceptions polysémiques, voire polémiques. Or, la direction de notre travail nous amène à appréhender la dimension spatiale de la gouvernance sous l'angle de la question : dans quelle mesure, et suivant quelles modalités, les représentations socio-spatiales du territoire influent sur l'implication et la participation des personnes dans la construction de la gouvernance ?
1 Le territoire comme espace de pouvoir et d'intervention des politiques publiques (le produit d'une interrelation espace-Etat)
La première définition du territoire, à la fois historique et s'étant diffusée dans le sens commun, est que le territoire est un espace d'appartenance et d'appropriation. Nous entendons l’appropriation d’un territoire par analogie avec le contrôle qu’exerce l'animal sur une étendue lui permettant d’assurer sa survie. A ceci près qu'il s'agit là
d'un espace sur lequel s'exerce une autorité et un pouvoir de régulation, de gestion, d'aménagement, de développement, de transformation. L'appartenance est le mouvement inverse. L'être humain qui vit sur un territoire se reconnait comme appartenant à une communauté partageant le même espace et relevant de la dite autorité. Il peut être intéressant de réfléchir suivant une perspective historique : à l'époque féodale, le seigneur marque l’emprise de son pouvoir sur le territoire et le borne au travers du déploiement de ses prérogatives banales. Par exemple, le droit de péage s’exerce sur les ponts, sur les routes, à l’entrée des villes, et les colonnes de justice témoignent de l’étendue des pouvoirs qui lui ont été conférés en matière de haute ou basse justice. La question est donc ici celle de l'inscription du pouvoir et de l'autorité dans l'espace par un ensemble de manifestation symboliques discrètes, concrètes ou abstraites. Aujourd’hui, les limites d’un territoire sont définies, pour le sens commun, par ses frontières. A l'époque médiévale, les limites du territoire où s’exerce le pouvoir d’un seigneur ne sont pas ne sont pas établies de manière aussi précise et encore moins pérenne ; elles ne valent que par la confrontation à l'espace d'influence de l'autorité voisine. Aujourd'hui ces limites sont clairement marquées, fixées topographiquement et le premier des territoires est celui référé à l'Etat. A l'intérieur d'un territoire national s’opère une subdivision en territoires infranationaux, régionaux, départementaux, communaux, etc. Sur chacun de ces territoires s'exerce une autorité correspondante qui se voit dévolu un certain nombre de prérogatives et de compétences - le champ de déploiement de ce que l'on considère comme politiques publiques -. L’un des enjeux est alors celui de l'articulation et de la compatibilité des territoires - et des autorités afférentes - entre eux, que ce soit entre ceux d'un même niveau (horizontalité) et avec ceux des niveaux supra et infra (verticalité). Il en va de même pour ce qui est des politiques publiques qui doivent pouvoir, de façon analogue, s'articuler entre elles.
Qu'il nous soit permis, ici, d'approfondir une intuition proposée tant par Catherine Baron que par Jacques Theys16, au travers d'une excursion en référence à Michel Foucault, du fait de la richesse des enseignements de ce dernier. Dès 1978, dans le cours donné au Collège de France en 1978 intitulé Sécurité, Territoire, Population, il distingue le gouvernement de la gouvernementalité (Foucault 2004). Il ne cessera plus jamais de s'interroger quant à cette notion, tout particulièrement dans La
gouvernementalité, extrait de Dits et écrits (1954-1988), tome 3. Ce dont atteste par
16 THEYS J. « La Gouvernance, entre innovation et impuissance ». Développement Durable et
Territoires. Dossier 2 : Gouvernance locale et Développement Durable. 2003. 30 p.
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ailleurs son occurrence disséminée dans l'ensemble des quatre volumes de ses Dits et
écrits (1954-1988). Le concept de gouvernementalité qu'il inaugure, désigne le type de rationalité spécifique à l'exercice du gouvernement d'une population souvent corrélée, quoique de façon parfois discrète, au territoire de celle-ci. Cette rationalité se manifeste ou se symbolise aussi bien dans ce qu'il appelle des institutions que dans ce qu'il nomme les discours scientifiques, dans une forme de pouvoir sur la population qu'il appelle le
gouvernement et dans la construction d'un Etat administratif qui a à administrer et réglementer cette population sur un territoire donné. Il le caractérise comme l'une des formes de contrôle de l'État sur les populations et sur les territoires dont nous disons qu'elles s'y inscrivent. Il s'agit alors d'un mode d'exercice du pouvoir dont la finalité est de « disposer des hommes et des choses », de co-ordonner leurs relations de façon à les conduire à des objectifs plus ou moins acceptables pour tous, à travers toute une panoplie de ce que l'on rassemble aujourd'hui sous la dénomination de politiques publiques. Il distingue trois dimensions classiques de la gouvernementalité :
- l’ensemble constitué par les institutions, les procédures, les discours, les stratégies et les tactiques qui permettent d’exercer un pouvoir ayant pour objet principal la population et son territoire ;
- la tendance qui, dans tout l’Occident, conduit vers la prééminence d’un type de pouvoir particulier parmi d’autres : le gouvernement - un autre étant par exemple la
souveraineté - ;
- enfin, le processus ou plutôt le résultat du processus par lequel l’Etat de justice du Moyen Age, devenu au cours du 16ème siècle un État administratif, devient progressivement gouvernementalisé, c’est-à-dire s’est vu adjoindre de plus en plus de prérogatives sur la population, diversifiant ainsi les modalités d'exercice de son pouvoir. En conséquence de quoi, ce processus a abouti au 18ème siècle, comme le souligne Catherine Baron, à une gouvernementalisation de l’État qui est à la fois intériorisée et conscientisée, puis manifestée et extériorisée avant que d'être institutionnalisée(Baron 2003). Ce sont :
Les tactiques de gouvernement qui permettent à chaque instant de définir ce qui doit relever de l’État et ce qui ne doit pas en relever, ce qui est public et ce qui est privé […]. (Foucault, 1994, tome 3, p. 656)
Cette institutionnalisation passe par des dispositifs de lois, d'ordonnances, ou de règlements. Ainsi, l’art de gouverner,
Au lieu d’aller chercher ses fondements dans des règles transcendantes, devra trouver les principes de sa rationalité dans ce qui constitue la réalité spécifique de l’État. (Foucault, 1994, tome 3, p. 818)
Cette réalité spécifique dont parle Foucault s'est à notre sens déplacée depuis cette leçon au Collège de France, du fait par exemple d'un désengagement partiel de l'État dans certains de ses territoires. Partiel dans le sens où l'abandon de certaines de ses prérogatives ont favorisé un accroissement des inégalités dans et entre les territoires. On en voudra pour preuve la désaffection de certains services publics dans les territoires ruraux les plus marginalisés, et de ce fait d’autant fragilisés.
Pour notre travail, l’intérêt de la notion de gouvernementalité réside dans la prise en compte du pouvoir dans le cadre de la coordination des actions d'une population, de même que pour ce qui est de la qualification des processus de décision. Pour Foucault, le pouvoir renvoie à des jeux stratégiques entre les individus, qui les amènent à agir les uns sur les autres, à « se gouverner les uns les autres ». Il opère de ce fait une distinction entre pouvoir et domination, ce qui peut se dire aussi entre gouvernement et souveraineté (Foucault 1994). Les dynamiques de domination vont de pair avec la soumission ; elles supposent que le pouvoir soit extérieur à l’acteur et renferment l’idée de hiérarchie - de verticalité - alors que la réalité du pouvoir est « une stratégie, une action sur l’action » (Foucault, 1994, tome 4, p. 134). Le pouvoir est défini à travers les interactions, certes asymétriques, qui existent entre les acteurs, ceux-ci disposant d’une marge de manœuvre, d’une certaine autonomie en matière de prise de décision. Le pouvoir renvoie donc à une conception que l’on peut qualifier de relationnelle. C'est cette dernière propriété qui nous importe en priorité, les modalités de cette réappropriation de son territoire, par la compréhension de l'inscription de l'acteur dans et par son territoire.
Foucault, en élaborant le terme de gouvernementalité, marque ainsi son opposition avec la structure hiérarchique du pouvoir : le pouvoir est le plus souvent
confusément pensé comme un système unitaire, organisé autour d’un centre qui est en même temps la source, et qui est porté par sa dynamique interne à s’étendre toujours. (Foucault, 1994, tome 4, p. 214)
Or le pouvoir n’est pas unique, au sommet de la hiérarchie, et, surtout, il ne s’assimile pas à la seule figure de l’État. Il existe pour Foucault une pluralité et une diversité de