Mesure 10: MAEC (1) 20,5 % (3) 11,5 %
Mesure 4: investissements (2) 16,2 % (2) 18,3 % Mesure 13 :zones défavorisées (3) 11,5 % (1) 36,0%
Part du budget 48,2 % 65,8 %
Mesure 11 : agriculture biologique (4) 11,4 % 5,0 % Baviere : 15,7% Midi_Pyrénées 4,7% Basse-Saxe 6,0 % Bretagne 6,0 % Mesure 6 : développement 0,5 % (4) 8,8%
Plusieurs études ont tenté d’identifer de grands types de stratégies de développement agricole et rural à partir de la répartition budgétaire des aides du 2nd pilier (voir par exemple Dwyker et al., 2016 ; Trouvé et al., 2013).
La Bavière, tout comme Midi-Pyrénées, apparaissent comme des régions avec une relativement forte part de zones classées comme défavorisées, et qui misent sur une panoplie de mesures du 2nd pilier pour complémenter les revenus des exploitations, en particulier les petites et moyennes exploitations et celles de montagne. Ainsi, les montants des aides agricoles de la Bavière sont relativement importants et proviennent en partie de financements spécifiques régionaux, en dehors du 2nd pilier. Ce choix peut s’expliquer par le fait que l'électorat agricole est essentiel pour le parti de la CSU au pouvoir et que l'agriculture occupe une place importante dans les politiques régionales. Les conditions d’éligibilité de ses aides favorisent davantage les petites et moyennes exploitations. La Bavière justifie ses aides par l’importance centrale de l’agriculture et de ses fonctions environnementales et sociales dans le développement rural et par la nécessité de maintenir des petites et moyennes exploitations relativement nombreuses, avec une plus faible productivité du travail et de plus faibles rendements que dans le reste de l’Allemagne, beaucoup de pluriactifs et une diversification de leurs activités, occupant une place plus importante sur les plans social, culturel, politique et économique (notamment pour le tourisme). Une majorité de ses aides concerne la rémunération des agriculteurs pour leurs fonctions environnementales et d’aménagement du territoire, par le biais à la fois des aides agro-environnementales et aux zones défavorisées. Mais les aides socio-structurelles sont également importantes (Trouvé, 2007).
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A contrario, la Bretagne et la Basse-Saxe, qui disposent d’exploitations de taille plus importante, en particulier dans le secteur laitier, avec une plus forte productivité du travail, utilisent les fonds du 2nd pilier comme une opportunité pour renforcer cette productivité du travail, les rendements laitiers et par hectare, favoriser les investissements dans les moyennes et grandes exploitations, tout en compensant, en particulier en Bretagne, par certaines mesures les répercussions négatives d’une telle stratégie de développement (mesures agro-environnementales et soutien à l’agriculture biologique). Ainsi la Basse- Saxe alloue depuis longtemps une majorité de ses fonds aux aides à l'investissement (presque 18 %) ou encore au remembrement. Mais ce qui la distingue surtout est de consacrer plus du tiers de son budget du 2nd pilier au « développement rural intégré », c’est-à-dire à des soutiens qui ne sont pas versés directement et spécifiquement à des bénéficiaires agricoles mais aux communes (mesure 7 et LEADER : construction de routes rurales, développement des villages avec la préservation des zones humides, des bâtiments historiquesvoir : Schievelbein, 2001; Knieling u. Rahlf; 2001; Hahne, 2007, DBV, 2015).
Figure 22 Comparaison de la répartition budgétaire nationale et régionale du 2nd pilier
(2014-2020) (Dwyer et al., 2016 et nos propres calculs)
Mesure 1 : Transfert de connaissances et actions
d’informat 0,5% 0,5% 1,0% 0,8% 0,0% 3,5%
Mesure 2 : Service de conseil, d’aide à la gestion
agricole et de remplacement sur l’exploitation 0,6% 0,0% 1,1% 0,7% 0,0% 0,6% Mesure 3 : Systèmes de qualité applicables aux
produits agricoles et aux denrées alimentaires 0,4% 0,1% 0,5% 0,0% 0,0% 0,0% Mesure 4 : Investissements physiques 18,3% 42,4% 13,5% 16,2% 12,3% 17,7% Mesure 5 : Catastrophes naturelles etmesures de
prévention 0,1% 0,0% 0,0% 3,6% 0,0% 6,0%
Mesure 6 : Développement des exploitations
agricoles et des entreprises 8,8% 13,0% 5,5% 0,5% 3,0% 0,0% Mesure 7 : Services de base et rénovation des
villages dans les zones rurales 7,5% 4,6% 5,0% 15,4% 5,3% 28,2% Mesure 8 : Investissement dans le développement
des zones forestières 2,1% 0,0% 0,9% 1,9% 0,0% 0,0%
Mesure 9 : Mise en place de groupements et
d’organisations de producteurs 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% Mesure 10 : Agroenvironnement - climat 11,5% 21,7% 4,7% 20,5% 30,4% 17,5% Mesure 11 : Agriculture biologique 5,0% 6,0% 4,7% 11,4% 15,7% 6,0% Mesure 12 : Paiements au titre de Natura 2000 et
de la directive cadre sur l’eau 0,0% 0,1% 0,0% 0,9% 0,0% 0,0% Mesure 13 : Paiement en faveur des zones soumises
à des contraintes naturelles 36,0% 0,1% 55,0% 11,5% 29,5% 6,1% Mesure 14 : bien-etre des animaux 0,0% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 1,7% Mesure 15 : Services forestiers 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 0,0% 0,0% Mesure 16 : Coopération 1,5% 1,4% 0,9% 1.46% 0,2% 3,2%
Mesure 17 : 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Mesure 18 : 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Mesure 19 : LEADER 6,1% 7,3% 6,0% 11,9% 5,8% 7,9%
Mesure 20 : Assistance technique et réseau 1,4% 1,8% 1,3% 2,4% 0,6% 1,7% 100% 100, 0% 100% 100,0% 100,0% 100,0%
TOTAL/an 2.230 95 276 2.021 376 232 Total 2014-2020 Mio € 15.612 658 1.932 14.1511 mio manque2.632 1.626
* France budget: Hexagone et outre-mer
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iii.
Comparaison des modalités de quelques grandes mesures
Les aides aux investissements
Comme en France, les aides aux investissements sont très anciennes en Allemagne et datent des années 1950. De façon comparables, elles étaient ciblées sur les exploitations les plus grandes, en vue d’une « modernisation » des structures (cf. § 3.1.) jusqu’aux années 1990. Ensuite, des critères environnementaux et de bien-être animal (à partir de 2000) ont été progressivement ajouté en Allemagne. Ainsi depuis de 2014, il y a deux niveaux d’aides dans le plan national (GAK) et les PDR de Basse-Saxe et Bavière : le niveau de base et le niveau supérieur de bien-être des animaux. Au niveau supérieur le taux d’aides est 40% (stabulation libre avex enclos ou paturage regulière). Le taux d’aides de base est 20% des investissements aidés. Les plafonds d’investissements aidés, couverts à hauteur de 20% par les fonds publics, sont très élevés (2 million d’euros (GAK), 1 million d’euro en Basse-Saxe/750.000 € en Bavière - contre 200.000 euros en Bretagne au maximum, en cas de GAEC à 3 associés ou plus, avec un taux d’aide de base de 25%). (cf. Figure 1 Annexe 2). Le seuil d’investissements aidés est également plus élevé (20.000 euros contre 15.000 euros en France), ce qui conduit à privilégier, encore davantage qu’en France, les moyennes et grandes exploitations. Le profil des exploitations et des projets éligibles s’est également élargi : ouverture à la diversification des revenus agricoles par la transformation, la commercialisation en vente directe, l'offre touristique, le développement d’énergies renouvelables... Les Länder se reposent en général sur les modalités de la mesure prescrites par le GAK. Les orientations prises dans les Lander sont néanmoins variables.
En Bavière (comme en Basse-Saxe), les aides aux investissements ont été massivement versées aux exploitations laitières pour la construction de stabulations libres : au nom du bien-être animal, les aides ont accompagné le passage d'étables entravées aux stabulations libres. Au cours de la période de financement 2014-2020, la Bavière a d’ailleurs abaissé un peu le plafond d’aide à 120.000 euros. Les investissements de type diversification (magasins agricoles, transformation à la ferme par exemple) ont également été fortement soutenu en Bavière : ils représentent 20 % des soutiens à l’investissement (mimimum 25.000 € /max. 250.000 €) sont aidés. Les soutiens à l’agriculture biologique quant à eux rassemblent 30 % des soutiens. Le taux d’aides pour les soutiens aux investissements de diversification (plafond d’investissement aidés : mimium 10.000 €) est 25 %.
En Basse Saxe, les soutiens à l’investissement ont été particulièrement mobilisés pour favoriser l’adaptaiton à l’après quota. Les soutiens à l’agrandissement des exploitations laitières et l’augmentation de leur production ont été massifs au cours de la période budgétaire 2007-2013 : la construction de stabulations libres - mais aussi l'expansion des capacités de transformation des laiteries régionales – ont été fortement aidées. Ainsi en Frise Orientale, entre 2007 et 2013, une partie importante des exploitations laitières de la région d’étude ont utilisé ce programme pour construire une nouvelle stabulation libre et acheter des robots de traite, dans un contexte favorable de prix du lait relativement élevés sur cette période. 54 % des 51 millions d'euros par an du programme d'investissement agricole de Basse-Saxe ont ainsi été consacrés à l'élevage laitier. 1.734 exploitations laitiere ont été soutenues dans la construction de stabulations pour 22 % des vaches touchées. Cela s’est traduit par un accroissement du cheptel + 22% de vaches ! (Tietz et al. 2016).
A partir de 2012, le critère du bien-être animal a été renforcé en Basse-Saxe. En outre, depuis 2014 le gouvernement Verts-parti socialiste en Basse-Saxe applique des conditions plus contraignantes du point de vue environnemental, ce qui paraît freiner l’activation de cette mesure, du moins par les exploitations laitière sde Frise-Orientale.
La France a renforcé quelque peu sur la période budgétaire 2014-2020 les aides aux investissements, à travers les plans pour la Compétitivité et l’Adaptation des Exploitations agricoles (PCAE), ce qui suggère un soutien tardif à l’adaptation à l’après quota. Suite au plan agroécologique pour la France, une nouvelle
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priorité est annoncée vis-à-vis des démarches agro-écologiques, en particulier dans le cadre de Groupements d’Intérêt Economique et Environnemental (GIEE). Les sous-mesures sont déclinées dans chaque plan de développement rural régional pour être adapté aux enjeux spécifiques régionaux. Mesures agro-environnementales-climat (MAEC)
La Basse-Saxe consacre 17% du budget du 2nd pilier aux mesures agro-environnementales (cf. figure 23), avec des mesures non zonées qui visent (i) l‘utilisation extensive de surfaces herbagères (montant de base 170 €/ha, pas d'utilisation d'engrais minéraux azotés et de produits de protection des plantes, pas de fauchage avant le 25 mai), (ii) le maintien des pâturages de pente (montant de base 200 €/ha), (iii) le maintien de prairies naturelles riches en espèces (montant de base 190 à 310 €/ha). Mais ces mesures paraissent être très peu adoptées par les exploitations laitières des zones les plus productives, comme c’est le cas en Frise Orientale, où seules les exploitations en bovins allaitants en zone Natura 20000 ont adopté ce type de mesures.
En Frise Orientale, la surface en prairies continue de diminuer progressivement par rapport aux cultures, ceci depuis les années 1970 avec l’implantation du maïs. Certes, l'ancien gouvernement du Land (vert- rouge) de Basse-Saxe a lancé un programme sur le lait de pâturage (géré par le Grünlandzentrum Niedersachsen), valorisé et soutenu par la coopérative Ammerland en Frise Orientale. 120 jours de pâturage sont demandés. Mais la plupart des éleveurs y souscrivent, sans avoir changé leurs pratiques, malgré une ration à base notamment de maïs et d’herbe ensilés identique été comme hiver.
En Bavière, où la part des MAEC dans le budget du 2Nd pilier est bien plus importante (plus de 30%), les MAEC ont une longue tradition dans le cadre du „programme KULAP“. Le maintien des prairies est une priorité : utilisation extensive des surfaces herbagères, fauche de pâturages en pente... Mais comme en Basse-Saxe, cette aide n'est acceptée que par une part très faible des exploitations laitières en raison de contraintes élevées. La Bavière a donc mis en place ses propres programmes destinés aux exploitations laitières, qui sont financées par le Land lui-même : pâturage d'été (prime de pâturage), Heumilch (« lait de foin »)... La Bavière est ainsi un leader dans la production de lait biologique et de « lait de foin » en Allemagne (Huber, Heyne u. Kastner, 2016).
Aides à l’agriculture biologique
Suite à la crise de l'ESB à la fin des années 1990, puis à la nomination d’une ministre „verte“ de l'Agriculture, un programme fédéral pour l'agriculture biologique a été adopté en 2001 (sur le modèle du Danemark). Doté d'environ 30 millions d'euros par an, non seulement la recherche devrait être renforcée, mais surtout le transfert de connaissances aux producteurs et l'information des consommateurs. Le programme a apporté son soutien à tous les acteurs de la production biologique, producteurs, transformateurs et grossistes. Le programme a été étendu à d'autres formes d' « agriculture durable » en 2010. Ceci a conduit à un développement de l’agriculture biologique beaucoup plus tôt qu’en France. Ce soutien se poursuit dans les Länder avec la création de régions éco-modèles, notamment en Bavière (12 régions) où existe aussi, comme en Hesse, des labels de qualité pour les produits biologiques de la région afin de promouvoir la transformation et la vente régionales.
Le soutien de l'agriculture biologique a gagné en importance dans les deux pays. Toutefois, les parts dans le budget restent différentes, avec une part bien plus importante du budget consacré au bio en Allemagne. L'importance politique accordée à l'agriculture biologique se reflète également dans les différents montants par hectare, notamment de prairie et surtout en Bavière (cf. figure 23). En Bavière, ces aides appuient un développement très fort de la production de lait bio. En Basse-Saxe, le nombre de conversions reste relativement faible, les exploitations présentant pour la plupart une très forte productivité du travail et à l’hectare, compensant un prix du foncier très élevé, avec peu voire pas de pâturage.
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