Paragraphe premier – Les projets et les propositions d’organisation de la continuité dans les services publics
A. Des propositions de loi fortement critiquables
Très nombreuses sont les propositions d’instauration d’une certaine continuité des services publics. Il suffit d’entreprendre quelques recherches dans le Journal Officiel de la République française pour trouver pléthore de textes sur ce sujet qui révèlent l’existence de quelques « légimaniaques »105 adeptes des dépôts réguliers de propositions, voire de nouveaux dépôts de propositions anciennes plus ou moins recyclées. Plusieurs remarques peuvent être faites à ce propos : la plupart des textes émane des députés de Droite et surtout des Centristes de l’échiquier politique français. Ces idées prennent la forme de proposition de loi106, c’est-à-dire que l’initiative du texte de loi en préparation revient au Parlement. Force est de constater que, malgré l’alternance politique, les textes sont toujours proposés par le Parlement et jamais par le gouvernement (exception faite, du projet ROCARD de 1988 d’ailleurs abandonné107). En effet, les gouvernements successifs ont souvent
évoqué la possibilité d’une intervention législative sans oser franchir le pas. Aujourd’hui pourtant, le gouvernement RAFFARIN, sous l’égide de Monsieur Gilles de ROBIEN, ministre des Transports, ouvre à nouveau le débat et entreprend des travaux de recherche sur les possibilités de maintenir la continuité des services publics des transports pendant les grèves108. Aucun texte jusqu’alors n’a été voté en dehors des domaines de la radio et de la télévision et de la navigation aérienne.
Une critique majeure peut être formulée : ces propositions sont trop souvent laconiques – même lorsqu’elles comportent plusieurs articles – et se contentent de prévoir la continuité du service public en cas de grèverenvoyant la détermination des modalités d’application à un décret en Conseil d’État109. Lorsque ces textes sont un peu plus développés, ils prévoient succinctement un moyen de mettre en œuvre cette continuité110. Il faut tout de même reconnaître que certaines propositions
105 Expression empruntée à G. LYON-CAEN, « Réglementer le droit de grève ? », Dr. soc. 1988, p. 709. 106 Elles pourraient aussi prendre la forme de projet de loi auquel cas l’initiative incomberait au gouvernement.
107 Le Monde, 9 décembre 1988, Michel KAJMAN, « Le service minimum : les voies du Conseil Constitutionnel » ; Le Monde, 22 décembre 1988, Pierre SERVENT, « Les travaux du Parlement : ultimes navettes avant une probable session extraordinaire ». En 1982, le ministre du travail, Monsieur Jean AUROUX, annonçait que le gouvernement préparait un projet de loi sur l’exercice du droit de grève mais que cela demanderait du temps car la réglementation de ce droit est d’une grande complexité : JOAN, débats, 1ère séance du 24 mai 1982, p. 2481.
108 Ministère de l’Équipement, des Transports, de l’Aménagement du territoire, du Tourisme et de la Mer, Rapport sur la continuité des services publics dans les transports terrestres, Monsieur Dieudonné MANDELKERN, 21 juillet 2004. 109 Ex. : proposition de loi n° 491 (Sénat, 1997-1998) déposée le 11 juin 1998 par M. Philippe ARNAUD, tendant à assurer
un service minimum en cas de grève dans les services et entreprises publics. Cette proposition, présentée notamment par Monsieur Philippe ARNAUD, a, malgré sa brièveté, fait l’objet d’un long rapport (SÉNAT, Rapport n° 194 [1998-1999] M. C. HURIET, documents Sénat, Commission des affaires sociales, sur la proposition de loi n° 491).
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suggèrent, d’une part, l’organisation d’un dialogue social, et d’autre part, l’instauration de moyens visant à assurer la continuité des services publics111.
Ces vingt-cinq dernières années, les parlementaires ont proposé une trentaine de textes sur le thème du maintien d’une certaine continuité des services publics en cas de grève. Dans l’immense majorité des cas, les propositions sont issues de l’Assemblée Nationale (sept textes ont été proposés par des sénateurs).
La moitié des propositions sont récentes et ont été déposées depuis le début des années deux mille. Force est de constater que le dépôt des textes constitue parfois plus une réaction à chaud par rapport à d’importants mouvements de grève qu’un travail substantiel de recherche de moyens pour assurer efficacement la continuité des services publics112.
Plus récemment, trois propositions ont été déposées : l’une fait écho au rapport de l’Assemblée Nationale consacré au service minimum dans les services publics en Europe et s’inspire fortement du système juridique italien113 ; l’autre reprend les grands axes du rapport MANDELKERN
111 Proposition de loi n° 147, texte précité, note 15 ; proposition de loi n° 189 (Sénat, 1992-1993) déposée le 23 décembre
1992 par M. J.-P. FOURCADE, tendant à instituer une procédure de médiation préalable et à assurer un service minimal en cas de grève dans les services publics ; propositions de loi n° 1404 et n° 1597, textes précités, note 72 ; proposition de loi n° 84 déposée le 17 juillet 2002 transmise par M. Le Président du Sénat, visant à prévenir les conflits collectifs du travail et à garantir le principe de continuité dans les services publics.
112 Les quatre propositions de loi déposées simultanément le 25 juin 2003 montrent tant sur le fond que sur la forme un
manque de cohérence des députés dans leur travail d’élaboration des propositions de loi : proposition de loi n° 968 (Assemblée Nationale) M. Jean-Claude GUIBAL, instaurant un service minimum d’accueil des élèves dans les écoles maternelles et élémentaires en cas de grève des personnels de l’Éducation nationale ; proposition de loi n° 973 (Assemblée Nationale) MM. Jean-Michel BERTRAND, Étienne BLANC, Mme Arlette GROSSKOST et M. Christian ANNESTE, visant à instaurer un service garanti dans l’ensemble du service public ; proposition de loi n° 974 (Assemblée Nationale) M. M. GIRO, visant à instaurer l’exercice démocratique du droit de grève dans les services publics et à assurer un service minimal obligatoire ; proposition de loi n° 975 (Assemblée Nationale) M. Charles COVA, visant à aménager les conditions d’exercice du droit de grève. Ont été déposés la même année les textes suivants : proposition de loi n° 1181 (Assemblée Nationale) déposée le 4 novembre 2003 par M. Francis DELATTRE, visant à instaurer un service minimum dans les transports publics en cas de grève ; proposition de loi n° 1230 (Assemblée Nationale) déposée le 18 novembre 2003 par M. Christian BLANC, visant à instaurer un service garanti pour les transports publics réguliers de voyageurs ; proposition de loi n° 98 (Sénat, 2003-2004), déposée le 3 décembre 2003 par M. P. ARNAUD, visant à instaurer un service garanti pour les transports publics réguliers de voyageurs. Voir : Le Monde, 4 juin 2003, L. EECKHOUT (van), « L’éventualité de grèves reconduites redonne de l’actualité au débat sur le ‘ service minimum ’ dans les transports publics » ; Le Monde Économie, 27 mai 2003, F. AIZICOVICI, « Les députés U.M.P. veulent instaurer un service minimum dans les transports »; Le Figaro, Magazine, 31 octobre 2003, Ghislain de MONTALEMBERT, « Dossier : la Dictature des syndicats, Christian Blanc : ‘ Pour certains, ce n’est jamais le bon moment ’ », p. 43.
113 Proposition de loi n° 1401 (Assemblée Nationale) déposée le 4 février 2004 par M. R. LECOU, visant à instaurer un
service garanti destiné à maintenir la continuité des services publics en cas de grève ; ASSEMBLÉE NATIONALE, Délégation de l’Assemblée Nationale pour l’Union européenne, Rapport d’information sur le service minimum dans les services publics en Europe de M. R. LECOU, n° 1274, 4 décembre 2003, pp. 16-17.
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sur la continuité des services publics dans les transports terrestres114 ; la dernière vise à réformer la Constitution au sujet du service minimum115.
Ces propositions concernent soit l’ensemble des services publics116, soit seulement certains de ces services publics117, soit un secteur public en particulier tel que celui des transports honoré de nombreuses propositions118 ou celui de l’Éducation nationale dans une moindre mesure119.
L’analyse de ces textes révèle qu’ils sont d’une qualité fort inégale. La plupart des textes se limitent à un article unique120 qui se contente de préciser la nécessité d’assurer la continuité des
114 Proposition de loi n° 1814 (Assemblée Nationale) déposée le 22 septembre 2004 par M. Hervé MARITON, relative à la
mise en œuvre d’un service essentiel pour les transports terrestres de voyageurs. Il sera fait état à plusieurs reprises du rapport MANDELKERN au cours des développements ultérieurs (op. cit., note 108).
115 Proposition de loi n° 1879 (Assemblée Nationale), déposée le 20 octobre 2004, par M. Michel HUNAULT, visant à
permettre aux autorités organisatrices de transport de mettre en œuvre le service garanti.
116 Proposition de loi n° 183 (Sénat, 1988-1989) déposée le 22 décembre 1988 par M. Charles PASQUA, tendant à assurer
un service minimum en cas de grève dans les services publics ; proposition de loi n° 280 (Sénat, 1994-1995) déposée le 19 mai 1995 par M. Georges GRUILLOT, tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les services publics ; proposition de loi n° 2611 (Assemblée Nationale) déposée le 11 mars 1996 par M. Laurent DOMINATI, instituant le principe d’un service minimum en cas de cessation concertée du travail dans les services publics ; proposition de loi n° 491, texte précité, note 109 ; proposition de loi n° 1004 (Assemblée Nationale) déposée le 24 juin 1998 par M. L. DOMINATI, instituant le principe du service minimum en cas de cessation concertée du travail dans les services publics ; proposition de loi n° 2500, texte précité, note 72 ; proposition de loi n° 3129 (Assemblée Nationale) déposée le 12 juin 2001 par M. Christian ESTROSI, visant à assurer la continuité du service public en cas de grève ; proposition de loi n° 84 transmise par M. Le Président du Sénat, texte précité, note 111 ; propositions de loi n° 973 et n° 974, textes précités, note 112.
117 Proposition de loi n° 1401, texte précité, note 113 : ne sont concernés par la mise en œuvre du service minimum que les
services publics relatifs à « la santé et la salubrité publiques, la sécurité des personnes et des biens, la justice, les transports, l’éducation, l’approvisionnement en eau et en énergie, la radio, la télévision, les douanes, la poste et les télécommunications ».
118 Proposition de loi n° 2854, déposée le 30 juin 1992 par M. Michel NOIR, tendant à instituer l’obligation de service
minimum au secteur des transports en commun publics en cas de grève ; proposition de loi n° 1238, déposée le 1er décembre
1998 par M. Philippe de VILLIERS, visant à instaurer un service minimum dans l’exercice du droit de grève dans les transports publics ; proposition de loi n° 3010, déposée le 24 avril 2001 par M. P. VILLIERS (de), tendant à assurer un service minimum en cas de grève dans les transports ; proposition de loi n° 3135, déposée le 12 juin 2001 par M. Lionnel LUCA, tendant à interdire la grève des transports durant les périodes de congés scolaires ; proposition de loi n° 3573, déposée le 6 février 2002 par M. Jacques KOSSOWSKI, visant à instaurer « un service garanti » dans les transports en commun en cas de grève ; proposition de loi n° 110, déposée le 24 juillet 2002 par M. J. KOSSOWSKI, visant à instaurer « un service garanti » dans les transports en commun en cas de grève ; propositions de loi n° 975, n° 1181, n° 98 et n° 1230, textes précités, note 112 ; les propositions loi n° 1404 et n° 1596 concernent les services publics dans leur ensemble en matière d’amélioration du dialogue social ; en revanche, les dispositions relatives à l’instauration d’un service minimum ne visent que les transports (art. 5 et 6, textes précités, note 72).
119 Proposition de loi n° 3028, déposée le 10 octobre 1996 par M. R. SALLES, instaurant un service minimum d’accueil des
élèves en cas de grève des personnels de l’Éducation nationale ; proposition de loi n° 3126, déposée le 19 novembre 1996 par M. Alain POYART, instaurant un service minimum dans les établissements d’enseignement de premier degré ; proposition de loi n° 417, déposée le 4 novembre 1997 par M. R. SALLES, instaurant un service d’accueil des élèves en cas de grèves des personnels de l’Éducation nationale ; proposition de loi n° 968, texte précité, note 112.
120 Propositions de loi n° 3028 et n° 3126, textes précités, note 119 ; proposition de loi n° 491, texte précité, note 109 ;
propositions de loi n° 2611 et n° 1004, textes précités, note 116 ; propositions de loi n° 1238 et n° 110, textes précités, note 118 ; propositions de loi n° 1181 et n° 1230, textes précités, note 112.
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services publics par tel ou tel moyen sans en prévoir les modalités d’application121. Parfois, cet article unique prône tout de même la nécessaire concertation pour l’organisation de la continuité des services publics en cas de grève122. Des propositions un peu plus recherchées et travaillées suggèrent la détermination du service minimum par voie d’accord et renvoient, en cas d’échec de la négociation, à des décrets en Conseil d’État123 ou à la décision du préfet de région ou du ministre des Transports124.
D’autres textes envisagent la continuité des services publics en cas de grève, de manière globale, c’est-à-dire qu’ils prévoient un dispositif législatif plus complet125 : une partie des dispositions concerne la période précédant la grève en vue de l’amélioration du dialogue social, la concertation et la négociation entre les parties au conflit ; une autre partie des dispositions intéresse l’organisation des services publics en cas de grève et vise à assurer la continuité de ceux-ci en prévoyant les moyens d’y parvenir, voire exceptionnellement, les sanctions en cas de non-respect des dispositions126.
Les propositions sont parfois assez audacieuses au sujet des moyens envisagés pour assurer la continuité des services publics. Certaines propositions interdisent l’exercice du droit de grève, soit pendant certaines périodes de l’année, soit à certaines heures de la journée127, soit en fonction de la nature particulière du service public128.
Certaines propositions vont jusqu’à viser l’instauration « d’un service minimal obligatoire » pour assurer la continuité du service public « de telle sorte que le fonctionnement normal du service ne soit pas profondément altéré »129. Quel niveau d’altération du service normal pourrait être jugé acceptable pour permettre l’exercice du droit de grève ? Ne s’agit-il pas là d’une proposition déguisée
121 Ex. : renvoi à des décrets : proposition de loi n° 183, texte précité, note 116. (Certains textes n’envisagent pas la discussion
des modalités de l’organisation de la continuité des services publics. La nécessité de dialoguer à ce sujet est seulement évoquée dans les motifs : propositions de loi n° 1004 et n° 2611, textes précités, note 116. )
122 Ex. : proposition de loi n° 2854, texte précité, note 118.
123 Ex. : proposition de loi n° 975, texte précité, note 112 ; proposition de loi n° 1404, texte précité, note 72. 124 Propositions de loi n° 1230 et n° 98, textes précités, note 112.
125 Supra, note 117.
126 Propositions de loi n° 280 (art. 3), n° 183 (art. 3) et n° 3129, textes précités, note 116 ; proposition de loi n° 147, art. 4 et 5,
texte précité, note 15.
127 Proposition de loi n° 3135, texte précité, note 118, art. unique : « La grève est interdite dans les transports durant les
périodes de congés scolaires et jours fériés. » (i.e. pendant environ un tiers de l’année. ) ; proposition de loi n° 110, texte précité, note 118, art. unique : interdiction d’exercer le droit de grève dans les transports en commun en dehors de la tranche horaire située entre 10 et 17 heures (i.e. interdiction pendant dix-neuf heures sur vingt-quatre). Bien évidemment aucun de ces deux textes ne détermine les modalités de mise en œuvre des dispositions proposées.
128 Propositions de loi n° 1230 et n° 98, textes précités, note 112. Ces textes proposent notamment que le service des
transports terrestres dans les zones urbaines soit « assuré au moins pendant deux durées de trois heures, en début et en fin de journée » et que « tout trajet commencé soit poursuivi jusqu’à sa destination normale ».
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d’interdiction du droit de grève dans la mesure où le service à maintenir en cas de grève ne devrait pas être profondément éloigné du service normal ?
Certaines propositions de service minimum semblent s’écarter de la mission première du service public qu’elles concernent. Il en est ainsi des textes relatifs à l’Éducation nationale qui envisagent l’accueil et la garde des élèves en cas de grève des personnels130. Il semble que l’objectif premier de ces propositions soit d’éviter aux parents les problèmes de prise en charge de leurs enfants en cas de conflit au sein de l’Éducation nationale et par-là même d’éviter les grands mécontentements générés à ce sujet. Les parents d’élèves, il est vrai, soulèvent plus volontiers les questions du quotidien relatives à la garde des enfants en cas de grève à l’école que l’absence de service d’éducation et d’enseignement – au moins pour les grèves de courte durée et dans les classes sans enjeu, c’est-à-dire sans examen tel que le Baccalauréat. Même si les problèmes d’organisation des familles en cas de grève sont délicats – force est de constater qu’il est très difficile de trouver une nourrice au pied levé – faut-il pour autant leur donner la priorité ? Les réels enjeux de ces propositions ne semblent pas être les bons. Pourtant, si une loi devait être édictée dans le secteur de l’Éducation nationale, ne devrait-elle pas porter sur l’organisation de la continuité de ses missions, c’est-à-dire l’enseignement, la formation, l’éducation, etc. et non sur la mise en place d’un système palliatif de garde et d’accueil ?131
Les propositions de loi érigent en service minimum les missions d’accueil et de surveillance des élèves que les instructions ministérielles proposent d’assurer uniquement dans la mesure du possible. Il n’a effectivement jamais été question d’assurer la mission d’enseignement en cas de grève (sauf par les non-grévistes et uniquement pour leur propre classe).
130 Les propositions de loi n° 3028 et n° 417 concernent l’Éducation nationale en générale, textes précités, note 119 ; les
propositions de loi n° 3126 et n° 968 concernent le premier degré, textes précités, notes 112 et 119. Les textes se contentent de renvoyer la détermination des modalités d’application du service minimum à des décrets.
131 En fait, ces propositions de loi ne font que reprendre les exigences ministérielles qui concernent les écoles maternelles et
élémentaires. Des directives ministérielles ponctuelles donnent des indications sur la ligne de conduite à suivre en cas de grève. Elles ne prescrivent pas l’organisation d’un service minimum mais plutôt la mise en œuvre du service possible avec les moyens disponibles. La décision de mettre en place un service de garde revient au directeur de l’établissement et en dernier ressort au maire de la commune (circulaire n° 81-222 du 5 juin 1981, B.O. du ministère de l’Éducation nationale, n° 23, 11 juin 1981 ; réponse du ministre de l’Éducation nationale à la question écrite n° 22 973 du 4 avril 1985 [JO 4 juillet] ; note du 9 mars 1989, BO du ministère de l’Éducation nationale, n° 12, 23 mars 1989 ; réponse du ministre de l’Éducation nationale à la question écrite n° 17 552 du 15 août 1994 [JO n° 38 19 septembre] ; lettre ministérielle de la Direction des écoles du 21 janvier 1997 au sujet de l’accueil des élèves en cas d’absence de l’instituteur en classe unique). Elles ne font pas allusion à une quelconque possibilité d’assigner au travail les grévistes. Toutefois, lors des grèves de mai 2003, des enseignants d’établissement du second degré ont été mis en demeure d’assurer le service des examens. Or, ces mesures ont rarement rempli les conditions légales tant de fond que de forme : Voir notamment : Francis BERGUIN et Jean-Michel HARVIER, « Réquisition : encore ! », L’université syndicaliste, n° 588, 30 mai 2003, p. 5 (dans le même sens : L’U.S.-Mag, n° 587, 2 mai 2003). À noter que si tous les enseignants sont en grève, l’établissement doit fermer ses portes et la municipalité doit être prévenue afin qu’elle puisse assurer un service d’accueil des élèves.
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Parmi les nombreuses propositions de loi déposées, certaines se distinguent par leur originalité et leurs suggestions.