Des coalitions de croissance face au déclin

La gestion des propriétés dégradées repose sur un ensemble complexe de règlements et de procédures (cf. chapitre 1), ce qui demande une forte spécialisation des acteurs publics et privés qui interviennent dans ce domaine. Cela participe à la constitution d’un réseau étroit de professionnels du délabrement au sein duquel circulent les informations et les personnes. Les employés se connaissent d’une organisation à l’autre, voire travaillent dans plusieurs de ces organisations au fil de leur carrière. Leur expérience au sein d’une structure oriente leur action dans leur emploi suivant, d’autant que l’interconnaissance s’étend aux instances dirigeantes comme la municipalité ou le comté. Une personne issue du secteur privé qui siégeait à la commission d’évaluation du bâti à Houston me faisait part lors de notre entretien de son amitié pour le directeur du service logement de la Ville de Houston, lui-même passé par les services du logement du comté :

He's a good one. I think he'll do well in that. He came from the County and their housing department. He and I ran against one another in a city council election. Terrific guy. I learned to like him as a person and he and I have a lot of the same ideas.

Citation 31 – Entretien 31, Buildings and Standards Commission, Houston

A Chicago, deux organisations spécialisées dans l’accès au logement occupent une place centrale dans le réseau constitué par les professionnels du délaissement. Neighborhood Housing Services (NHS - Encadré 5) et Community Investment Corporation (CIC) sont des sociétés de prêts à but non lucratif (not-for-profit corporations) qui financent l’accès à la propriété, l’acquisition et

159 la réhabilitation de maisons abandonnées et le développement de logements abordables (affordable

housing), la première pour les logements individuels et la seconde pour les logements collectifs.

Ces organisations sont en communication constante avec la direction du Department of Buildings qui leur désigne certaines propriétés à prendre en charge, elles sont souvent présentes au tribunal en tant que receiver de différentes propriétés et semblent constituer une étape incontournable de la carrière de nombreux spécialistes du délabrement (Figure 43). Le commissaire adjoint (assistant commissioner) au Department of Planning and Development de la Ville de Chicago, responsable de la Troubled Buildings Initiative, a ainsi commencé sa carrière chez NHS. Le directeur de Community Initiatives Inc. (CII), la branche de CIC dédiée spécifiquement aux bâtiments abandonnés, vient initialement du Department of Housing de la Ville de Chicago et il est passé par NHS où il dirigeait la NHS Redevelopment Corporation, spécialisée dans les opérations de réhabilitation.

Encadré 5 - Neighborhood Housing Services of Chicago (NHS)

Fondée en 1975, NHS Chicago est une organisation à but non lucratif spécialisée dans la revitalisation urbaine, membre du réseau NeighborWorks America64. Sa principale activité est l’octroi de prêts dans les quartiers défavorisés (accès à la propriété, rénovation) à travers sa filiale Neighborhood Lending Services (NLS). Elle organise également l’acquisition et la réhabilitation de bâtiments abandonnés via sa branche NHS Redevelopment Corporation afin de les mettre en vente. NHS se spécialise dans le logement individuel et vise donc d’abord un public de petits propriétaires, souvent primo-accédants, mais elle gère également un parc de 312 logements en location en 2018. NHS assure la formation des futurs propriétaires via des ateliers dédiés et des activités de conseil (prévention des saisies immobilières, accès à la propriété et au crédit, etc.). Enfin, l’organisation assume les fonctions d’administrateur de propriétés délaissées (receiver), nommé par le tribunal pour une centaine de bâtiments à la fois.

NHS intervient dans l’ensemble de la municipalité de Chicago et au-delà dans le comté de Cook, mais elle tend à focaliser son action sur un nombre réduit de territoires où sont implantées ses antennes locales. Leur nombre a varié au fil des ans mais en 2019 NHS compte cinq communautés-cibles : Chicago Lawn/Gage Park, North Lawndale, West Humboldt Park, Woodlawn, et les South Suburbs.

64 Organisation à but non lucratif nationale, inspirée d’une initiative lancée à Pittsburgh en 1968 pour faciliter l’accès au crédit de résidents d’un quartier dégradé (Neighborhood Housing Services of Pittsburgh). Agréée par le Congrès américain en 1978 sous le nom de Neighborhood Reinvestment Corporation, elle est chargée de créer des organismes similaires dans les différentes villes du pays. En 2017, le réseau NeighborWorks comptait près de 250 organisations de développement local aux États-Unis et recevait 135 millions de dollars de financement du gouvernement fédéral.

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Les activités de NHS sont financées pour partie par des subventions publiques (NeighborWorks America, Ville de Chicago) et pour partie par du mécénat privé (fondations et banques, dont The Chicago Community Trust, The MacArthur Foundation, Bank of America, Chase, Freddie Mac et U.S. Bank pour les financements plus importants).

Les deux organisations disposent également de nombreux liens avec diverses organisations intervenant localement dans certains quartiers ou auprès de populations spécifiques. A titre d’exemple, le vice-président de CIC travaillait auparavant pour The Resurrection Project, une organisation à but non lucratif spécialisée dans le développement local, notamment à destination de la communauté hispanique (Encadré 6). Les acteurs qui ne font pas partie de ce réseau peuvent alors se trouver marginalisés. Un petit investisseur, rencontré au tribunal où il cherchait des propriétés à acquérir pour les réhabiliter, accusait même la ville de favoritisme dans l’attribution des propriétés abandonnées en receivership :

The City has its organizations that they favor, they will always give them the properties. But they’re not from the community ! When they can’t find the owner, they just give them the properties : this one ? Give it to them. This one ? Give it to them.

Citation 32 - Demolition Court, Chicago, 28 mars 2017

Encadré 6 - The Resurrection Project (TRP)

Fondé en 1990 par six églises du quartier mexicain de Pilsen pour répondre aux attentes des résidents de ce quartier défavorisé (violence, délabrement, déficit de services publics), TRP a d’abord mené une action de community organizing fondée sur la défense des revendications des habitants. L’organisation a ensuite étendu son action au développement local via la construction/réhabilitation de logements et d’équipements, la gestion d’un parc locatif abordable et une offre de services financiers à destination des résidents (aides pour l’accès à la propriété, assistance face au risque de saisie, etc.).

L’action de TRP se concentre d’abord, pour des raisons historiques, dans le quartier de Pilsen, et s’étend désormais aux quartiers voisins de Little Village et Back of the Yards qui comptent également une importante communauté hispanique : « little by little we've been expanding, following our

community : Mexican Americans. So we started working in Little Village, which is the community that comes right after Pilsen going west, and then after Little Village going west, if you continue west, is Back of the Yards. And there is latino families there. So our mission is to serve latino families, hardworking latino families, so it was kind of natural for us to begin to explore Back of the Yards. » (Entretien 19). The Resurrection Project

161 propose de ce fait des services spécifiquement dédiés à la communauté hispanique : services bilingues, aide à l’immigration et à l’insertion sociale.

Financé initialement par un fonds de 30 000 dollars constitué par les églises fondatrices, TRP tire l’essentiel de ses revenus de subventions publiques (État fédéral, État de l’Illinois, Ville de Chicago) et de fondations comme la Local Initiatives Support Corporation (LISC).

Figure 43 – La circulation des professionnels du délabrement au sein de différentes organisations au cours de leur carrière : quelques exemples autour de NHS et CIC à Chicago65

Le secteur est par conséquent peuplé de community organizers professionnels qui entretiennent des relations étroites d’interconnaissance. Cela leur permet de renforcer leur socle de compétences au fil de leurs expériences dans ces différentes organisations, mais cela contribue

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aussi à une standardisation des pratiques et des conceptions de la ville. La persistance d’un « dogme de la croissance » face au déclin démographique chez les élites urbaines des pays développés a été largement étudiée dans la littérature sur les villes en décroissance (Béal, Fol et Rousseau, 2016 ; Leo et Anderson, s. d. ; Schatz, 2010 ; Squires, 2003). A Chicago, la gestion des quartiers en déclin repose ainsi sur deux principes largement partagés par l’ensemble des acteurs rencontrés : la théorie de la vitre brisée (cf. Chapitre 1), qui entraîne une focalisation sur les symptômes matériels du déclin plutôt que sur ses facteurs sociaux, et un objectif de revitalisation par le marché qui suppose un retour à la croissance. Les propriétés vacantes sont conçues comme étant « sorties du marché » et l’essentiel des mesures mises en œuvre par les acteurs publics comme privés consiste à les rendre à nouveau commercialisables (marketable) pour favoriser leur réinsertion dans des logiques d’accumulation.

En cela, l’ensemble de ces acteurs spécialisés dans la gestion locale du déclin peuvent être considérés comme formant une coalition de croissance (Molotch, 1976). En effet, la régénération urbaine poursuivie conjointement par ces acteurs publics et privés passe par la revalorisation du foncier et l’attraction de nouvelles populations plutôt que par l’amélioration des conditions de vie des résidents piégés dans des quartiers dégradés (Squires, 2003). L’intérêt des élites urbaines est reformulé en termes territoriaux – le bien du quartier – de façon à légitimer la compétition pour les ressources au profit de certaines zones plutôt que d’autres : « An elite competes with other

land-based elites in an effort to have growth-inducing resources invested within its own area as opposed to that of another. Governmental authority, at the local and nonlocal levels, is utilized to assist in achieving this growth at the expense of competing localities. » (Molotch, 1976, p. 309). Ce ne sont donc pas forcément les quartiers les plus

touchés par le déclin qui bénéficient des investissements mais plutôt ceux identifiés par ces différentes organisations comme ayant un potentiel de croissance élevé. Un employé de NHS me confiait ainsi que la fermeture du bureau local de l’organisation dans le quartier de Back of the Yards s’expliquait par le volume insuffisant de prêts contractés pour l’achat ou la rénovation d’une maison dans le quartier, ce qui s’explique notamment par l’installation croissante de ménages hispaniques peu solvables voire clandestins.