Croiser Nord et Sud pour l’analyse du délaissement

Si elles appartiennent à deux modèles urbains différents, Chicago et Houston présentent aussi des éléments de convergence, notamment à l’échelle intra-urbaine, qui justifient leur confrontation.

A) Ville du Nord, ville du Sud : deux modèles urbains états-uniens

Chicago et Houston représentent deux modèles distincts en termes de développement urbain. Chicago est une ville du « Nord », dense (plus de 4000 hab/km²) et marquée par un relatif déclin démographique. Houston se rapproche au contraire des villes du Sud, caractérisées par l’étalement urbain (la superficie de la municipalité est plus de deux fois supérieure à celle de Chicago pour un nombre d’habitants comparable) et une croissance démographique continue. L’écart de densité transparaît dans le tissu urbain : l’habitat collectif est plus répandu à Chicago, notamment sous la forme de petits collectifs où une maison regroupe deux, trois ou quatre

38 Les immeubles d’habitat collectif apparaissent sous un seul numéro dans les données du comté. Seuls les condominiums comportent un numéro de référence par appartement. Cf. Chapitre 4, 4.3.1.

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appartements (two- to four-unit housing) ; Houston au contraire comporte une large majorité d’habitat individuel, à l’exception de quelques zones de condominiums de luxe. Du point de vue de la croissance urbaine, la comparaison de l’évolution démographique des deux métropoles montre nettement cette divergence puisque Chicago est entourée d’un anneau de suburbs anciennes entre stagnation et déclin démographique et de périphéries lointaines en croissance, tandis qu’à Houston la quasi-totalité des census block groups suburbains croissent fortement depuis 1980 (Figure 15).

Cela se traduit par des profils suburbains assez différents et plus hétérogènes à Chicago qu’à Houston. De ce fait, le choix des terrains pour l’analyse empirique a porté exclusivement sur la ville-centre de chaque métropole. Le délaissement résidentiel suburbain n’apparaît en effet qu’à Chicago, où les petites municipalités du Sud du comté de Cook ont subi un déclin démographique et économique aigu sous l’effet de la désindustrialisation et se trouvent confrontées à des taux de vacance résidentielle importants (Nussbaum, 2019). Il n’existe pas de situation similaire à Houston puisque les noyaux suburbains les plus proches ont été progressivement annexés par la ville (c’est le cas d’Alief au sud-ouest). Les suburbs de Houston sont de construction récente et le délaissement n’est visible qu’au sein de la ville-centre. En effet, si les saisies immobilières ont touché indifféremment le centre et les suburbs, les propriétés concernées ont été revendues rapidement et ne se sont pas dégradées.

Houston has been so fortunate now that there's such a housing shortage that that sort of cured itself. I haven't heard of a problem with a foreclosure in a good long while. Pretty much anything is for sale for about 5 minutes and it's gone.

Citation 9 – Entretien 26, Department of Neighborhoods, Houston

L’abandon durable qui touche les quartiers péricentraux de Houston n’est pas tant lié à la crise elle-même qu’à des facteurs antérieurs de vulnérabilité exacerbés par la crise de 2008 et l’ouragan Ike. Dans les zones suburbaines où ces difficultés ne préexistaient pas, l’impact de la crise est resté modéré en termes de durée et d’intensité.

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Figure 15 - Evolution démographique de Chicago et Houston à l’échelle métropolitaine (1980-2010)

En outre, Chicago et Houston s’inscrivent dans des contextes politiques et réglementaires différents. Les deux municipalités sont certes gouvernées par un maire issu du parti démocrate (depuis 1931 à Chicago et 1939 à Houston) : sur la période couverte par la recherche de terrain, Chicago a connu un seul maire (deux mandats successifs de Rahm Emmanuel, 2011-2019) tandis que Houston a connu deux administrations : Annise Parker (3 mandats de 2 ans, 2010-2016) puis Sylvester Turner (élu en 2016 pour un mandat de 4 ans). Cependant, alors qu’à Chicago tous les échelons de gouvernement sont démocrates, de la municipalité à l’État fédéré39 en passant par le comté de Cook, la Ville de Houston constitue – comme les autres grandes villes du Texas – un îlot démocrate dans un territoire majoritairement républicain, depuis le comté de Harris jusqu’à l’État fédéré40. L’homogénéité partisane n’exclut pas les conflits à Chicago (cf. Chapitre 3), mais les divergences idéologiques entre échelons de gouvernement constituent une contrainte particulièrement forte à Houston puisque la législation encadrant l’action municipale est dictée

39 L’assemblée générale de l’Illinois, qui vote les lois de l’état, est en majorité démocrate depuis 1975 (à l’exception des années 1981-83 et 1995-97 pour la Chambre, et 1993 à 2002 pour le Sénat).

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par l’État fédéré et les questions fiscales sont gérées par le comté. Cela suscite des tensions entre les autorités locales chargées de la gestion urbaine, donc de la prise en charge du délaissement résidentiel, et les échelons supérieurs qui tendent à prendre le parti des propriétaires privés, même lorsqu’ils sont négligents (Nussbaum, 2016). En 2011, la Cour Suprême du Texas a invalidé une décision de démolition prise par la Ville de Dallas à l’égard d’une propriété délabrée, ordonnant à la municipalité de dédommager le propriétaire négligent (City of Dallas vs. Heather Stewart). Cette affaire a eu des répercussions sur la politique de démolition de Houston puisqu’elle a entraîné la création du Demolition Assessment Panel, où sont examinés chaque mois les cas des propriétés dangereuses avant d’approuver ou non leur démolition.

There was a case in Dallas, in 2011... It ran for several years but the court surprisingly came back and sided with the owner of the property that had been demolished. So it really backed the City off of doing the volume that we used to do. (…) Dallas vs. Stewart really just required that we established some sort of final administrative review, and so we formed the demolition assessment panel where the last step in the due process is. We sit there - it's a five member panel - and just go through photograph after photograph and then we go up or down: are we going to demolish this or are we not. So that is really what came out of Dallas vs. Stewart but it adds yet another step in a very lengthy process.

Citation 10 – Entretien 26, Department of Neighborhoods, Houston We reorganized the panel a number of years ago, I was appointed to the special commission to reorganize it. And what we did is we formalized it. The hearing is formalized in the case where... We actually have witnesses, the inspector comes in : it's in the form of a trial. The format is like a trial - that's the best way to put it - so that all evidence is presented in such a way that, should there be an appeal, all the evidence is out there. And it takes a lot longer. I mean we used to look at videos of the property and go: "Oh man, that's terrible! Tear it down." I mean it was simple. However there were cases come up that they said: "No, the City needs to defend itself, so we need to have a real hearing".

Citation 11 - Entretien 31, Buildings and Standards Commission, Houston

Enfin, le contexte réglementaire est différent dans les deux villes dans la mesure où, à Chicago, la notion d’abandon existe en droit et permet à la municipalité de demander la saisie d’une propriété « abandonnée » d’après les critères définis par l’Illinois Municipal Code (65 ILCS 5/11-31-1) ou son transfert à un tiers par forfeiture (Municipal Code of Chicago, § 13-12-145, cf.

Chapitre 5). Ce principe n’existe pas au Texas : une propriété ne peut donc être saisie, sauf en cas de dettes – auquel cas elle peut être mise aux enchères par le comté. La municipalité de Houston ne dispose par conséquent d’aucun outil juridique pour exproprier les propriétaires négligents, et elle dépend du comté pour la vente aux enchères des propriétés endettées.

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State of Texas is a property rights state, strong property rights. You own it, you own it in perpetuity until someone takes it away. Now I say take it away in the sense that the County can foreclose on the property and seize it from you for back taxes. The City can also do that due to liens it has placed on it. (…) The state needs to pass a law that, under certain circumstances, the heirs can just sign off on the land and give it to the city, or the county. "We hereby surrender all property rights to this property" to whatever entity they want, that would take a new law. And that way, a lot of these people who come in, who are in that situation, would simply say: "we're gonna sign an affidavit that we don't want to... that we're abandoning it." You know, legal abandonment, so that action could be taken by the county or the city. And it'd be a lot easier legally, because of the property rights in the state, there's a whole lot of hoops you have to jump through to foreclose, even the county has some hoops: just because it's back taxes, it takes a lot of legal hoops for them to take it, so they can auction it.

Citation 12 - Entretien 31, Buildings and Standards Commission, Houston

B) Une convergence des dynamiques intra-urbaines

Malgré ces divergences, Chicago et Houston présentent également un certain nombre de points communs qui les rendent comparables par bien des aspects. Il s’agit pour cela de considérer l’échelle de la municipalité et, plus encore, des différents quartiers qui la composent. En effet, du point de vue démographique, les deux villes connaissent un déclin similaire de la ville-centre dans les dernières décennies (Figure 16), à quelques exceptions près comme l’hypercentre en forte croissance (surtout à Chicago), les marges de Houston41 (ainsi que le Texas Medical Center au sud du downtown), et dans une moindre mesure les quartiers hispaniques qui connaissent une croissance modérée. En outre, on retrouve des caractéristiques analogues dans les villes-centre de Chicago et Houston en termes de mosaïque démographique (cf. 2.2.2.) : l’une et l’autre présentent des types de quartiers spécifiques, distincts des territoires suburbains, où se concentrent notamment les minorités ethniques d’une part et les jeunes locataires d’autre part, en lien notamment avec la présence des campus universitaire. De ce fait, les propriétés délaissées étudiées ici se situent dans des quartiers relativement semblables dans les deux villes.

41 Celles-ci partagent nombre de traits morphologiques et démographiques avec les territoires suburbains mais appartiennent à la ville-centre d’un point de vue administratif.

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Figure 16 - Evolution démographique de Chicago à Houston à l’échelle des municipalités (1980-2010

D’autre part, Chicago et Houston présentent un même modèle de gouvernement local entrepreneurial. Cela se traduit par une intervention limitée des municipalités pour réguler le développement urbain, qualifiée pour Chicago de « laissez-faire urban planning » (Miller, 2003). A Houston, l’absence de zonage des modes d’occupation du sol favorise également une gestion distante de l’aménagement urbain, confié aux propriétaires via des deed restrictions42 qui réglementent localement les évolutions du tissu urbain (Nussbaum, 2016) : « Being the only major city

in North America without zoning, Houston illustrates a traditional free market philosophy in which land-use zoning is seen as a violation to private property. The city has adopted a laissez-faire economic and urban development policy » (Qian, 2011, p. 21).

Cependant, la latitude laissée aux activités de développement urbain n’exclut pas l’intervention des autorités, qui facilitent les grands projets immobiliers par différents outils tels que des exemptions fiscales ou des dispositifs de financement par accroissement de la valeur

42 Ces contraintes attachées au titre de propriété (le plus souvent lors de la construction d’un lotissement) réglementent une grande diversité de sujets : taille des maisons, matériaux utilisés, couleur des façades, mais aussi interdiction éventuelle de mettre le bien en location ou d’avoir des animaux par exemple.

87 foncière (Weber, 2010) comme le Tax Increment Financing (TIF), mis en œuvre eu sein de périmètres définis appelés Tax Increment Reinvestment Zones (TIRZ) à Houston. Par conséquent, les politiques d’aménagement des deux villes sont considérées par plusieurs auteurs comme une forme de financement public de la spéculation immobilière, encourageant la densification, l’étalement, la surconstruction (Weber, 2015) et la gentrification (Podagrosi, Vojnovic et Pigozzi, 2011). Les interactions entre secteur public et privé prennent alors la forme, comme dans nombre de villes nord-américaines, de coalitions d’intérêt formées par les élites urbaines dans un objectif de croissance économique, au détriment des quartiers jugés peu attractifs (Ferman, 1996 ; Weber, 2015).

L’objectif est de croiser ces deux cas d’étude afin de faire émerger des éléments communs à plusieurs grandes villes des États-Unis. La comparaison des deux contextes urbains ne constitue pas une finalité en soi : le croisement des observations menées à Chicago et Houston doit favoriser la montée en généralité à partir de ces deux exemples pour faire émerger les mécanismes du délaissement urbain aux États-Unis. Cependant, l’étude est nécessairement dissymétrique du fait de la dissymétrie du phénomène lui-même. Le délaissement est beaucoup plus prononcé à Chicago, où il concerne un nombre de propriétés bien plus important. A titre d’exemple, 7 800 cas de bâtiments dangereux étaient traités par le tribunal du comté de Cook à Chicago (demolition

court) pour la seule année 2015. A Houston, le nombre de propriétés concernées par une

injonction à réparer ou démolir (repair-or-demolish order) atteint 6 000 pour une période de 10 ans (2005-2014). Par conséquent, la disproportion du phénomène induit une asymétrie dans sa prise en charge : les structures et les acteurs impliqués sont plus nombreux à Chicago, et la médiatisation du problème plus importante. Chicago a donc fait l’objet d’une enquête de terrain plus approfondie et apparaîtra plus fréquemment dans la suite du texte. En outre, différentes raisons pratiques rendent le travail de terrain plus difficile à Houston (les déplacements y sont particulièrement contraints, la nécessité de louer un véhicule renchérit donc le coût du séjour), ce qui explique également le déséquilibre de l’enquête entre les deux villes.

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2.2. Déclin et vulnérabilité socio-économique et raciale à l’échelle