La prévision de croissance des dépenses des administrations publiques locales en 2014 inscrite dans le programme de stabilité (0,5 % en volume et 1,6 % en valeur) est plus réaliste que celle du rapport économique, social et financier de septembre dernier (- 0,1 % en volume et + 1,2 % en valeur). Elle correspond néanmoins à une forte inflexion de la dépense publique locale qui a encore progressé de 2,7 % en volume et 3,4 % en valeur en 2013.
62 La Cour n’a pas été en mesure d’examiner le projet de loi de finances rectificative, présenté en conseil des ministres la veille de l’adoption de ce rapport.
La prévision d’une forte décélération pour 2014 repose en effet principalement sur les conséquences attendues de la baisse de 1,5 Md€
de la dotation globale de fonctionnement versée par l’État aux collectivités territoriales et sur des hypothèses d’évolution des dépenses notamment liées au « cycle électoral », c’est-à-dire au temps nécessaire pour que les nouveaux exécutifs des collectivités lancent des projets d’investissement et les mènent à bien, au cours d’un mandat.
En dépit de la centralisation mensuelle des données comptables des collectivités territoriales et de leurs groupements par la direction générale des finances publiques, les informations relatives à l’exécution infra-annuelle des budgets locaux manquent de fiabilité et ne permettent pas d’en apprécier les tendances, par exemple à mi-année. Cependant, au regard de l’évolution tendancielle des dépenses des collectivités territoriales et de leurs groupements, le risque de dérapage par rapport à la prévision retenue par le programme de stabilité est bien réel.
1 - Le dynamisme des dépenses de fonctionnement
Les prévisions d’évolution des dépenses sous-jacentes au programme de stabilité sont inférieures à l’évolution constatée en 2013 qui demeure représentative de la croissance tendancielle de ces dépenses.
Cependant, les paramètres pris en compte dans l’estimation de l’évolution de la dépense locale sont sujets à caution, la baisse des dotations de l’État ayant été plus que compensée par des ressources nouvelles pour les collectivités territoriales et l’amplitude de l’effet du « cycle électoral » étant incertaine.
Tableau n° 19 : les dépenses des administrations publiques locales
Source : Programme de stabilité et DG Trésor
Au regard de la hausse tendancielle des dépenses de personnel des collectivités territoriales, le freinage de 0,2 point de la masse salariale constitue une prévision optimiste en dépit du gel du point d’indice de la
fonction publique. La progression des effectifs de la fonction publique territoriale n’a pas montré d’inflexion en 2011 et en 201263. La revalorisation de la rémunération des agents de catégorie C et l’augmentation des cotisations à CNRACL auront un effet mécanique sur la masse salariale des collectivités en 2014. Des règles de gestion souvent généreuses sont encore appliquées en matière d’avancements de grade et d’échelon ainsi que de durée du travail64. En outre, le « bloc communal » supportera l’impact de la réforme des rythmes scolaires.
De la même manière, la diminution de deux points des consommations intermédiaires repose sur une hypothèse volontariste, très éloignée des évolutions passées, qui ne saurait être étayée par l’évolution des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.
Enfin, la prévision retenue pour l’évolution des dépenses sociales correspondrait à une décélération inédite et peu probable de ces dépenses, dans un contexte où la conjoncture économique constitue plutôt un facteur de croissance. L’octroi de nouvelles ressources aux départements, au moyen du transfert des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties que l’État percevait pour un montant estimé de 827 M€, en complément de la faculté qui leur a été accordée d’augmenter le taux des DMTO, est d’ailleurs supposé couvrir une augmentation de ces dépenses.
2 - L’évolution incertaine des dépenses d’investissement La prévision de l’administration repose sur l’hypothèse d’une nette inflexion des dépenses d’investissement des collectivités territoriales (-2,5 %) en lien avec le cycle électoral des communes. Au cours des cinq dernières années, l’investissement local a été porté de façon croissante par le secteur communal dont la part est passée de 56,4 % en 2009 à 63,5 % en 2013. Dès lors, le repli de l’investissement du bloc communal en début de mandat devrait avoir un impact sensible sur l’évolution d’ensemble de l’investissement local. La diminution de l’autofinancement des collectivités territoriales en raison d’une croissance des dépenses de
63 Dernières données disponibles.
64 Voir sur ce point, Cour des comptes, Rapport public thématique : Les finances publiques locales. Chapitre V. La Documentation française, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
fonctionnement plus rapide que celle des recettes, devrait également constituer un facteur de freinage de l’investissement.
Pour autant, la prévision d’une diminution des dépenses d’investissement demeure dépendante du comportement des acteurs locaux. Ceux-ci pourraient choisir de maintenir un certain effort d’équipement afin de soutenir l’activité locale. Cet effort pourrait être financé en recourant au levier fiscal ou au moyen de l’emprunt. L’offre et les conditions de crédits étant devenues plus favorables et la capacité moyenne de désendettement des collectivités locales demeurant bonne (inférieure à 5 années), elles risquent, pour certaines d’entre elles, de recourir à l’endettement.
3 - Synthèse sur les dépenses locales
La prévision de croissance des dépenses des administrations publiques locales, est par nature, très fragile. Bien qu’elle ait été révisée à la hausse par rapport à celle de l’automne dernier, la prévision du programme de stabilité apparait encore trop basse.