Les conséquences sur les dépenses des collectivités locales de la réforme de leur organisation présentée le 3 juin en conseil des ministres n’ont pas été analysées par la Cour et ne sont pas traitées dans ce rapport.
Le programme de stabilité de la France pour 2013-2017 prévoyait deux baisses successives de 1,5 Md€ en 2014 et en 2015 des dotations de l’État aux collectivités territoriales. La loi de finances pour 2014 a mis en œuvre la première de ces réductions. Le programme de stabilité pour 2015-2017 accentue la contribution des collectivités territoriales au redressement des comptes publics en prévoyant une baisse des concours financiers de l’État de 11 Md€ d’ici 2017, soit 3,7 Md€ par an à compter de 2015.
Cette baisse des ressources de fonctionnement sera difficilement compensée par l’évolution de la fiscalité. Bien que la hausse tendancielle du produit de la fiscalité directe locale (+ 4 % par an environ) soit susceptible d’apporter un surcroît de recettes de 3,3 Md€ aux collectivités territoriales, l’évolution de la fiscalité indirecte, qui a baissé de 1 Md€ en 2013 en raison de la conjoncture économique, pourrait réduire la progression globale des recettes fiscales. Par ailleurs, la réduction des
103 Cour des comptes, Rapport public thématique : Police et gendarmerie nationales : dépenses de rémuneration et temps de travail. La Documentation françiase, mars 2013, 151 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rapport public thématique : Les finances publiques locales. La Documentation française, octobre 2013, 475 p., disponible sur www.ccomtpes.fr.
dotations de l’État devrait conduire les collectivités territoriales à rechercher des pistes d’économies alors que leurs charges de fonctionnement augmentent tendanciellement de près de 3 % par an (soit de 4,8 Md€).
En outre, il est assez probable que la baisse des dotations de l’État se traduise par une diminution des dépenses d’investissement comme le montre déjà l’exemple des départements, confrontés depuis 2009 à un effet de ciseau entre leurs dépenses et les recettes.
1 - La recherche d’économies en fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ont progressé de 4,4 Md€ en 2013 après avoir augmenté de 5 Md€ en 2012.
Cette augmentation est venue principalement de la masse salariale (+1,7 Md€ en 2013 et +1,8 Md€ en 2012), des « autres charges de gestion courante » (+1,6 Md€ en 2013 et +1,7 Md€ en 2012) et des achats de biens et services (+0,8 Md€ en 2013 et en 2012).
a) Les dépenses de personnel
La croissance des dépenses de personnel (+3,1 % en 2013 et +3,5 % en 2012) est intervenue alors même que la fonction publique territoriale est soumise au gel du point d’indice à l’instar de celle de l’État et de la fonction publique hospitalière. Cette croissance découle notamment de la hausse des effectifs (+1,7 % en 2012 et +1,6 % en 2011)104, de l’évolution des rémunérations indiciaires sous l’effet des avancements d’échelon et de la progression des régimes indemnitaires.
Elle résulte également de l’augmentation des cotisations à la caisse nationale de retraite des collectivités territoriales (CNRACL) et de la revalorisation du SMIC qui a un effet sur la rémunération des agents appartenant à la catégorie C.
Hormis ces deux derniers facteurs exogènes, les collectivités territoriales disposent de marges de manœuvre pour stabiliser leur masse salariale. La diminution des effectifs devrait être favorisée par la recherche de gains de productivité et par une plus grande mutualisation des services entre les communes et leurs groupements. La hausse
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tendancielle des dépenses de personnel pourrait être freinée par le ralentissement des recrutements ainsi qu’une révision des règles de gestion souvent généreuses en ce qui concerne les avancements, la durée du travail et les régimes indemnitaires jusqu’à maintenant en progression constante.
La stabilisation de la masse salariale constituerait une moindre dépense d’un montant supérieur à la baisse des dotations réalisée en 2014 et équivaudrait à 56 % de celle prévue en 2015.
b) Les autres dépenses de gestion
Les achats de biens et de services s’élevaient à 30 Md€ en 2013 (+2,8 %). Si leur montant est soumis à l’évolution générale des prix, il reste possible de faire des économies au moyen d’une politique d’achats plus efficiente et notamment mieux coordonnée entre les intercommunalités et leurs communes-membres. Une stabilisation en volume induirait une moindre dépense de près de 300 M€ ; celle-ci atteindrait près de 850 M€ avec une stabilisation en valeur. La fixation par les collectivités territoriales d’un objectif de stabilisation des achats de biens et de services permettrait d’éviter qu’une éventuelle baisse des dépenses de personnel soit compensée par une externalisation accrue de certains services venant augmenter les achats de services.
Le poste « autres charges de gestion courante » (23,2 Md€ hors subventions versées et hors dépenses sociales des départements) se compose de dépenses de nature très diverse. Il comprend notamment des contingents et participations obligatoires (16,3 Md€) et des indemnités et frais de missions (1,8 Md€) qui présentent des marges d’économies.
Les dépenses au titre des contingents et participations obligatoires sont plus difficilement flexibles à court terme notamment pour celles se rapportant à l’aide sociale départementale ou aux services d’incendie ou de secours. Néanmoins, les contributions aux organismes de regroupements des communes et intercommunalités (1,3 Md€) reflètent la persistance de trop nombreux syndicats mixtes ou intercommunaux dont la rationalisation pourrait être source d’économies.
En ce qui concerne les régions, les contingents et participations comprennent une partie des dépenses au titre des transports régionaux de voyageurs (2,3 Md€) sur lesquelles les régions disposent de marges d’économies en ce qui concerne la consistance de l’offre de transports et la politique tarifaire régionale.
c) Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention des collectivités territoriales représentent 45,2 Md€ dont 29,2 Md€ au titre des dépenses d’aide à la personne et d’hébergement des départements et 16 Md€ au titre des subventions de fonctionnement versées.
Les départements ne sont pas totalement maîtres de la hausse de leurs dépenses sociales (+3,2 % en 2013), particulièrement de celles relatives au revenu de solidarité active (8,9 Md€) qui ont progressé de 8,7 % en raison de l’augmentation du nombre de bénéficiaires et de la revalorisation de cette allocation. Les dépenses au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie des personnes âgées (5,5 Md€) se sont stabilisées à leur niveau de 2012. Celles relatives aux allocations pour personnes handicapées (2,1 Md€) ont continué de croître à un rythme soutenu (+4,3 %) mais très inférieur à ceux des dernières années. De même, la progression des frais d’hébergement des enfants ou des personnes âgées et handicapées (11,8 Md€) s’est ralentie (+1,9 %).
Une remise en cause profonde de ces dispositifs n’étant guère envisageable sur le plan social, la poursuite de la décélération des dépenses sociales doit venir d’une accentuation des efforts de gestion des départements, d’ailleurs déjà entrepris par certains, même si les marges de manœuvre sont limitées en ce domaine.
Au regard de leur volume, les subventions de fonctionnement versées offrent des possibilités d’économies. Les collectivités territoriales ont d’ailleurs commencé à en réduire l’évolution qui a été de moins de 1 % en 2013.
2 - L’impact de la baisse des dotations sur l’investissement Les dépenses d’investissement hors emprunts des collectivités territoriales et de leurs groupements (55,1 Md€ en 2013) ont progressé de 2,5 Md€ par rapport à 2012. Cette augmentation a été portée par le secteur communal et les régions dont les investissements ont augmenté respectivement de 2,3 Md€ et 0,5 Md€ tandis que les départements réduisaient les leurs de 0,3 Md€. La forte augmentation des dépenses des communes et des intercommunalités a correspondu à l’achèvement des opérations en fin de mandats municipaux. Selon un effet de cycle électoral, l’année 2014 devrait se traduire par une stabilisation voire une baisse des dépenses d’investissements du secteur communal. Ainsi, en 2009, l’effort d’équipement des communes n’avait pas progressé tandis
que celui des intercommunalités diminuait (-1,5 %). Le contexte n’est néanmoins pas comparable à celui du mandat précédent.
En 2014, la baisse des dotations de l’État (-1,5 Md€), portant pour plus de la moitié sur le secteur communal (- 0,8 Md€), pourrait accentuer l’effet de cycle bien qu’elle ait été plus que compensée par l’évolution d’ensemble des transferts financiers de l’État en raison notamment de l’effort particulier consenti en faveur des départements. Au-delà, la réduction de 3,7 Md€ par an jusqu’en 2017 aura probablement un impact important sur l’investissement des collectivités locales dans la mesure où elle devrait, toutes choses égales par ailleurs, réduire leur autofinancement de 10 % en 2015, de 20 % en 2016 et de 30 % en 2017.
Les collectivités pourraient cependant être tentées de limiter cette évolution en recourant au levier fiscal (du moins les communes, intercommunalités et départements)105 ou à un endettement accru.
La contraction de l’investissement local pourrait prendre diverses formes : diminution des programmes d’investissement par rapport aux mandats antérieurs, étalement sur des durées plus longues, limitation aux seuls travaux de maintenance du patrimoine, voire reports de ces derniers.
La plus grande sélectivité des choix d’investissements pourrait avoir un impact modérateur sur les dépenses de fonctionnement dont la réalisation des équipements nouveaux est l’un des moteurs. Elle favoriserait la contribution des collectivités territoriales à la recherche de pistes d’économies et à l’effort de redressement des comptes publics.