Le renforcement des règles budgétaires explique pour partie que la croissance des dépenses publiques a été mieux tenue ces dernières années en France et cette orientation devrait donc être poursuivie.
L’efficacité des règles budgétaires
L’efficacité des règles budgétaires chiffrées a fait l’objet de nombreux débats entre économistes, notamment lors de la révision du pacte de stabilité et de croissance européen dans les années 2002 à 2005. Les études économiques publiées sur ce thème aboutissent aux conclusions suivantes.
Une corrélation empirique entre la maîtrise des dépenses publiques ou des déficits et l’existence de règles budgétaires est mise en évidence dans certaines études. Cependant, le sens de la causalité est ambigu: si les règles peuvent avoir permis de mieux maîtriser les finances publiques, les pays dont la gestion était spontanément la plus rigoureuse ont aussi été souvent plus enclins à mettre en place des règles contraignantes. En outre, l’efficacité des règles semble beaucoup dépendre de leurs caractéristiques (périmètre, modalités de suivi et de sanction, etc.) sans qu’il soit possible de mesurer précisément la contribution de chacune.
Certains économistes en concluent que la politique budgétaire ne doit pas être encadrée par des règles qui, sauf à les compliquer excessivement, risquent de lui retirer la flexibilité nécessaire pour s’adapter à toutes les situations. La sophistication croissante des règles budgétaires européennes, qui deviennent de moins en moins lisibles, illustre la difficulté d’adapter les règles à la complexité et, souvent, à l’imprévisibilité de l’économie.
Cependant, l’interdépendance des États d’une zone monétaire ne permet pas de leur laisser une totale autonomie budgétaire. Des règles communes doivent permettre, autant que possible, d’éviter les déficits excessifs et de préserver la soutenabilité à long terme des finances publiques.
Indépendamment de l’appartenance ou non à une zone monétaire, la maîtrise des finances publiques est un impératif. Elle peut être renforcée en se dotant d’objectifs indicatifs et de règles budgétaires qui, même si leur efficacité n’est pas totalement démontrée, ont au moins le mérite de donner des repères aux gestionnaires des dépenses publiques et à ceux qui les contrôlent et d’obliger à expliquer pourquoi ils n’ont pas été respectés.
Certaines règles, qui concernent l’État , pourraient être adaptées pour être plus efficaces.
1 - Élargir le périmètre des normes de dépenses de l’État Les normes de dépenses de l’État couvrent les dépenses du budget général, les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne et certaines affectations de taxes à des opérateurs. Or les rapports de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaires de l’État recommandent régulièrement d’y intégrer d’autres dépenses, comme celles de certains comptes spéciaux qui ne se différencient pas de celles du budget général.
Comme l’a recommandé le Conseil des prélèvements obligatoires, le champ des taxes affectées aux opérateurs qui sont incluses dans la norme pourrait aussi être sensiblement étendu.
Au cours de ces dernières années, ces normes ont souvent été respectées en retirant de leur périmètre des dépenses considérées comme exceptionnelles et imprévisibles par le ministère chargé du budget (par exemple, une partie du prélèvement au profit de l’Union européenne en 2013 et les versements à Dexia en 2012).
Les études sur les règles budgétaires chiffrées montrent que des
« clauses de sauvegarde » sont nécessaires pour tenir compte des événements exceptionnels et imprévisibles et préserver leur crédibilité si de tels événements surviennent. Elles montrent aussi que ces clauses doivent définir les types d’événements (catastrophe naturelle entraînant des dommages supérieurs à un certain montant, par exemple) pouvant être retenus et les conditions dans lesquelles leur coût doit être pris en compte avant qu’ils ne surviennent. À défaut, toutes les dépenses importantes conduisant à ne pas respecter les règles pourraient être retirées de leur champ d’application.
La charte de budgétisation, incluse dans le rapport annexé au projet de loi de programmation, pourrait donc préciser la nature des dépenses susceptibles d’être considérées comme « hors norme115 ».
2 - Mieux encadrer les dépenses fiscales
La loi de programmation de 2012 comporte un objectif de gel des dépenses fiscales à leur niveau prévu pour 2013 (hors impact du CICE)116. Aucun dispositif de suivi, ni de correction en cas de dépassement n’est prévu. Le pilotage des dépenses fiscales est d’ailleurs difficile car leur bénéfice ne peut pas être refusé aux contribuables qui remplissent les conditions nécessaires. Les dépenses fiscales qui concernent les impôts sur le revenu des ménages et sur les bénéfices des sociétés sont seulement constatées après le dépôt des déclarations.
Les crédits d’impôts constituent la catégorie de dépenses fiscales la plus proche des dépenses budgétaires, notamment parce qu’ils sont indépendants de l’impôt dû et peuvent donner lieu à des reversements de l’administration aux contribuables. Pour cette raison, ils sont d’ailleurs comptabilisés comme des dépenses publiques depuis mai 2014 dans les comptes nationaux présentés selon le nouveau système européen de comptes. En outre, le chiffrage de leur coût est plus fiable et plus rapide que celui des autres dépenses fiscales. Ce sont donc les seules qui peuvent donner lieu à une règle budgétaire.
Le coût des crédits d’impôts peut être connu rapidement après les déclarations de solde des sociétés en mai et les émissions d’impôt sur le revenu en août. S’il augmente pour l’année en cours, une baisse de leur taux pourrait être inscrite dans le projet de loi de finances de sorte de réduire leur coût l’année suivante. La loi de programmation pourrait donc distinguer une règle d’évolution des crédits d’impôts et un simple objectif d’évolution du coût des autres dépenses fiscales.
115 Ces dépenses exceptionnelles sont souvent aussi des dépenses ponctuelles et temporaires qui sont déduites du solde structurel. Dans son avis du 23 mai 2013, le Haut Conseil des finances publiques a recommandé au Gouvernement de définir les mesures ponctuelles et temporaires de façon claire et précise. Une même définition pourrait être donnée aux « dépenses hors norme » et aux dépenses « ponctuelles et temporaires ».
116 Il n’existe plus de règle de plafonnement des niches sociales dans la loi de programmation de décembre 2012, à la différence de la précédente.