Le programme de stabilité repose sur des mesures nouvelles de baisse des prélèvements obligatoires dont l’effet net représente 14 Md€ et sur un ralentissement des dépenses publiques plus fort que celui prévu dans le rapport économique, social et financier de septembre 2013.
68 Il est à noter que la loi organique ne fixe pas elle-même d’échéance pour la réalisation de l’équilibre structurel et renvoie sa fixation à la loi de programmation.
1 - Des mesures de baisse des prélèvements obligatoires limitées au total à 14 Md€
a) Le pacte de responsabilité et de stabilité et la montée en charge du CICE représentent un allègement de 35 Md€ des prélèvements
Le pacte de responsabilité et de solidarité prévoit 10,5 Md€ pour les allègements de cotisations des employeurs et des indépendants, 6 Md€
pour la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), 5 Md€ pour la non reconduction de la contribution exceptionnelle d’impôt sur les grandes sociétés et la baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés, 2,5 Md€ pour les allègements de cotisations salariales sur les bas salaires, 2,5 Md€ pour des mesures à déterminer en faveur des ménages modestes.
Il se traduit donc par une baisse de 26 Md€ des prélèvements obligatoires de 2014 à 2017 à laquelle s’ajoute l’impact de la montée en charge du CICE sur cette période (9 Md€), soit 35 Md€ de réduction des prélèvements obligatoires.
b) D’autres prélèvements augmenteraient pour un total de 21 Md€
Le programme de stabilité prévoit une hausse de certains prélèvements obligatoires pour un total de 21 Md€.
D’une part, le produit des impôts sur les bénéfices des sociétés et sur le revenu des ménages augmenterait de 5 Md€ en raison de l’effet de la baisse des charges fiscales et sociales des entreprises et de la hausse des salaires nets des ménages induites par les mesures du pacte de responsabilité et de solidarité.
D’autre part, des mesures de hausse des prélèvements obligatoires déjà prises, ou anticipées dans le programme de stabilité, contribueraient à accroître les recettes publiques de 16 Md€ sur la période, les principales étant : la hausse des taux de la contribution climat-énergie (2 Md€) et de la contribution au service public de l’électricité (3 Md€) ; le remplacement de la taxe sur les poids lourds par un autre impôt (1 Md€) ; la hausse des taux des impôts locaux (4 Md€), dont le rendement demeure hypothétique ; la hausse des cotisations d’assurance retraite de base et complémentaires (2 Md€) ; diverses mesures relatives à l’impôt sur les sociétés (1 Md€).
Au total, l’effet net des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires serait limité à une baisse de 14 Md€, selon l’échéancier figurant dans le tableau suivant.
Tableau n° 24 : l’impact total des mesures nouvelles sur le montant des prélèvements obligatoires (Md€)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-10 -2 -7 18 22 29 1 -6 -5 -3
Source : Cour des comptes d’après les rapports annexés aux projets de loi de finances et le programme de stabilité ; hors impact des mesures de relance de 2009-2010 et des contentieux communautaires.
c) En dépit de cet allègement, le produit des prélèvements obligatoires augmenterait de 111 Md€ entre 2014 et 2017
Simultanément à cette baisse de 14 Md€ due aux mesures nouvelles, les hypothèses de croissance de l’activité économique conduisent à une hausse du rendement des prélèvements obligatoires.
La croissance du PIB en valeur prévue dans le programme de stabilité sur la période 2015-2017 (+ 11 %) entraîne en effet une augmentation des recettes à législation constante de 125 Md€, avec l’élasticité unitaire retenue.
Les mesures nouvelles fiscales et sociales réduisant les recettes de 14 Md€, ce qui correspond à la baisse de 0,6 point de PIB du taux des prélèvements obligatoires figurant dans le tableau n°23, les recettes publiques augmenteraient au total de 111 Md€.
La réduction de 49 Md€ du déficit public qui est prévue de 2014 à 2017 dans le programme de stabilité impose donc de limiter la hausse des dépenses publiques à 62 Md€, ce qui correspond à une croissance annuelle moyenne de 0,1 % en volume compte-tenu de l’inflation prévue.
Tableau n° 25 : les prévisions de finances publiques dans le rapport économique, social et financier de septembre 2013 et le
programme de stabilité de mai 2014 (Md€)
Administrations publiques 2014 2017 Variation de 2014 à 2017
Solde RESF - 76 - 27 +49
Source : Cour des comptes ; RESF désigne le rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2014 ; PS désigne le programme de stabilité de mai 2014 ; les recettes comprennent les recettes publiques autres que les prélèvements obligatoires.
Les additions ne sont pas toujours exactes du fait des arrondis.
2 - Une augmentation des dépenses publiques inférieure de 8 Md€
aux prévisions de l’automne 2013
Alors que le programme de stabilité prévoit une réduction des prélèvements obligatoires de 14 Md€ (0,6 point de PIB) entre 2014 et 2017 au lieu de 6 Md€ (0,3 point de PIB) dans le RESF de septembre 201369,la diminution du déficit public de 2014 à 2017 est quasiment identique (49 Md€) dans ces deux documents70.
L’explication réside dans le fait que cette perte de recettes de 8 Md€ est compensée par une moindre progression de 8 Md€ des dépenses en valeur entre 2014 et 2017 dans le programme de stabilité par rapport à la prévision du RESF71. L’augmentation des dépenses publiques
69 Le RESF prévoyait une baisse des prélèvements obligatoires de 16 Md€, résultant de la montée en charge du CICE (9 Md€) et d’une mesure de baisse des impôts en 2017 (7 Md€), dont les modalités restaient à déterminer, qui étaient compensées par une hausse de 10 Md€ des autres prélèvements.
70 La croissance du PIB en volume est plus forte en 2016 et 2017 dans le programme de stabilité que dans le RESF, ce qui résulterait de l’impact des mesures du pacte de responsabilité et de solidarité sur l’activité économique, mais la progression du prix du PIB est plus faible. Au total, la croissance du PIB en valeur et, en conséquence, la progression des recettes publiques à législation constante sont proches dans le RESF et dans le programme de stabilité.
71 Dont 2 à 3 Md€ sur la charge d’intérêt, du fait d’une révision des taux à la baisse, et 1 Md€ sur les dépenses sociales indexées, du fait d’une inflation un peu plus faible.
sur cette période est en effet ramenée de 70 Md€ dans le RESF de septembre 2013 à 62 Md€ dans le programme de stabilité (cf. tableau n° 25).
3 - Des économies qui devraient s’élever à 58 Md€ par rapport à l’estimation précédente de la croissance tendancielle des dépenses
Dans son rapport public annuel de février 2014, la Cour avait noté que les économies nécessaires sur la période 2015-2017 pour atteindre les objectifs de dépenses publiques du Gouvernement s’élevaient à plus de 50 Md€ et les ministres chargés de l’économie et du budget lui avaient répondu que cette évaluation était cohérente avec celle du Gouvernement.
La Cour avait aussi observé qu’il ne s’agissait pas de réduire le montant des dépenses publiques, contrairement à ce que pourrait laisser entendre l’usage courant du mot « économie », mais de faire en sorte que leur croissance soit inférieure à leur progression « tendancielle ».
Ces 50 Md€ d’économies devaient permettre de limiter à environ 70 Md€ l’augmentation des dépenses de 2014 à 2017, conformément aux objectifs retenus en septembre 2013, leur hausse « tendancielle » étant alors estimée à 120 Md€ en utilisant la méthode du gouvernement pour mesurer cette tendance.
Le programme de stabilité prévoit désormais une augmentation des dépenses publiques de 62 Md€ sur la période 2015-2017, ce qui correspond à une croissance moyenne annuelle de 1,8 % en valeur et 0,1 % en volume sur l’ensemble de ces trois années, plus faible que prévu en septembre 2013 (2,0 % en valeur et 0,2 % en volume). Si la croissance tendancielle des dépenses retenue par le Gouvernement était la même qu’à l’automne dernier (120 Md€ de 2014 à 2017), les économies nécessaires auraient dû être estimées à 58 Md€ dans le programme de stabilité. Pour garder le même montant d’économies de 50 Md€, le Gouvernement a implicitement révisé à la baisse son estimation de la croissance tendancielle des dépenses publiques, de 120 à 112 Md€, croissance tendancielle au demeurant assez largement conventionnelle.