question « des fonds juifs et de l’or nazi » soit définie, dans un lexique stable et partagé. Les quelques pages qui précèdent ne peuvent prétendre rendre compte de toutes les nuances des controverses qui se sont développées et des arguments qui les ont animées. Pour éviter que mon exposé devienne trop alambiqué, j’ai à maintes reprises renoncé à entrer dans les méandres des discussions marginales et de certaines finesses argumentatives. Ces simplifications, sans doute parfois abusives, ne devraient cependant pas faire perdre de vue que la définition de l’affaire des « fonds juifs et de l’or nazi » a été le fruit de négociations longues, sinueuses et même parfois confuses.
Ce cheminement permet d’affirmer d’une part que le débat des années 1990 n’a pas découlé presque mécaniquement des imperfections des arrêtés fédéraux de 1962 et de 1975, comme le suggère la Commission Indépendante d’Experts. D’autre part, il invalide le lieu commun qui n’y voit que le fruit d’une habile campagne médiatique fomentée par le Congrès juif mondial et le sénateur Alfonse D’Amato. Autrement dit, la tournure de la discussion n’est réductible ni à des « conditions objectives » logées dans les carences des tentatives de résolution antérieures, ni à l’emprise stratégique de quelques acteurs qui auraient lancé, maîtrisé et mené à bien une vaste entreprise de communication politique. La mise en forme du problème « des fonds juifs et de l’or nazi » se présente plutôt comme une action collective progressive, dont personne ne pouvait anticiper ou maîtriser l’issue. Il est donc largement préférable de considérer la définition de la situation qui en est issue comme un « ordre négocié », c’est-à-dire comme le résultat d’un processus continu d’interactions et de négociations impliquant de nombreux acteurs (Strauss, 1978). Cette approche permet de prendre en compte la complexité de ce développement sans pour autant empêcher d’en retracer la trajectoire, d’en identifier les tournants, et donc d’en écrire l’histoire.
Pour n’en retenir que les grandes lignes, il est possible de la présenter comme un mouvement à quatre temps. L’examen du rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale a été lancé dans l’immédiat après-guerre sous les auspices de l’accord de Washington, signé en 1946 entre la Suisse et les Alliés occidentaux. Suite à diverses embûches, il a conduit la Suisse à leur verser, au titre de contribution pour la reconstruction de l’Europe, 250 millions de dollars issus des transactions sur l’or entretenues avec la Reichsbank. Puis, l’application de cette convention s’est concrétisée par deux décennies de discussions, de négociations et de tractations. Celles-ci ont débouché sur l’adoption des arrêtés fédéraux de 1962 et 1975 visant la recherche et la restitution des « avoirs en Suisse d’étrangers ou d’apatrides persécutés pour des raisons
raciales, religieuses ou politiques ». Cette définition relativement restrictive concrétisait un
compromis. Elle permettait de prendre en compte les revendications formulées par les victimes de l’Holocauste et leurs descendants, sans pour autant reconnaître un droit à des réparations, ni mettre en péril la sécurité du droit suisse sur la propriété privée. Finalement, ce premier round de négociations a abouti à la définition d’une problématique économique, soigneusement épurée de toute composante politique, morale ou historique (1.1, supra).
Après deux décennies de latence, la question des « biens des victimes de l’holocauste » été tirée de l’oubli au printemps 1995. A l’occasion des commémorations de la Shoah, des parlementaires et des médias israéliens, relayés par quelques députés et organes de presse helvétiques, ont exigé la restitution des sommes dormant depuis l’issue
du conflit dans les banques suisses. Malgré ces interventions vigoureuses, la question est restée en suspens, considérée comme un problème marginal et strictement privé. Elle n’a alors donné lieu qu’à quelques discrètes tractations entre l’Association suisse des banquiers et le Congrès juif mondial, confinées dans l’ombre de la réévaluation radicale de la politique de refoulement systématique que les autorités suisses avaient menées dès 1942 à l’encontre des réfugiés juifs qui tentaient de fuir le régime nazi (1.2, supra).
Cette situation indécise a perduré jusqu’à la première audition conduite le 23 avril 1996, par la commission bancaire du Sénat états-unien, présidée par Alfonse D’Amato. Cette intervention a incontestablement marqué une nouvelle étape, donnant corps à une problématique des « fonds juifs » définie de manière relativement large. Ce tournant s’est en particulier concrétisé par l’accélération des négociations visant à lancer un audit indépendant et des recherches historiques. Ces tractations ont été conduites entre le Congrès juif mondial et l’Association suisse des banquiers d’une part, et à l’intérieur du Parlement suisse d’autre part. Elles ont progressivement permis d’entrevoir la mise sur pied d’un « Comité indépendant de personnes éminentes » (ICEP) et d’une « Commission indépendante d’Experts » (CIE) (1.3, supra).
L’impulsion décisive pour l’aboutissement de ce processus de définition a été donnée par le rapport Nazi Gold publié le 10 septembre 1996, sous l’égide du Foreign Office britannique. Ce document, et surtout la vague de réactions virulentes qu’il a suscitée, ont donné forme à l’affaire « des fonds juifs et de l’or nazi ». Au cours du mois de septembre 1996, il est devenu clair que la question ne pouvait être réduite ni à une question économique ordinaire comme le laissait penser l’arrêté fédéral de 1962, ni à la question marginale et strictement privée concernant exclusivement les banques suisses et leur clients identifiée entre décembre 1994 et avril 1996, ni même à la recherche des « fonds juifs » définie suite à la première audition du Sénat états-unien. La publication du rapport
Nazi Gold et les discussions qui l’ont suivie ont donné forme à une controverse
internationale, affectant gravement l’image de la Suisse, dès lors soupçonnée de complicité avec le régime nazi. Communément identifiée sous les notions de « fonds juifs » et d’« or
nazi », elle a revêtu une ampleur considérable, comportant des composantes historiques,
politiques et morales. Le dévoilement des ombres du passé helvétique a alors fait émerger la nécessité de réévaluer fondamentalement le rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale. Une telle perspective ne pouvait se satisfaire des seules lumières d’experts comptables, de juristes et d’historiens mandatés par les banquiers suisses et des organisations juives. Les différents acteurs se sont accordés pour considérer qu’elle impliquait l’intervention des gouvernements suisse, états-unien et britannique, et plus particulièrement de leurs ministères des affaires étrangères, mobilisant une armada d’ambassadeurs et de diplomates (1.4, supra).
Sur la base de cette définition, l’avocat Edward Fagan a fait entrer « les fonds juifs et
l’or nazi » sur le terrain judiciaire. Le 3 octobre 1996, il a déposé une plainte collective
rassemblant les griefs des victimes de l’Holocauste à l’encontre des banques helvétiques. Cette action a considérablement élargi la question et accéléré le rythme de son traitement. Mais elle a également prêté le flanc au soupçon. Plusieurs commentateurs y ont vu l’indice que des intérêts particuliers se camouflaient derrière la quête de la justice et de la vérité. Certains sont montés au créneau pour dénoncer les ambitions électoralistes qu’ils attribuaient au sénateur D’Amato. D’autres ont considéré que ces manœuvres visaient à fragiliser la place financière helvétique. D’autres encore ont décelé l’appât du gain derrière l’entreprise menée par Edward Fagan. Toujours est-il que, dès l’automne 1996, la question est sortie du confinement dans lequel elle était retranchée. Elle a même fait couler beaucoup d’encre. Elle a durablement capté l’attention de la presse internationale et des médias suisses en particulier. Mais elle a également suscité l’intérêt et la curiosité de
nombreux analystes et essayistes, saisis d’une véritable frénésie éditoriale dès le printemps 1997.
1.5.1 Le lexique des « fonds juifs » et de l’« or nazi » : armature d’un ordre négocié La problématique des « fonds juifs et de l’or nazi » a pris forme au long d’une longue trajectoire, émaillée par des négociations et des interactions complexes. En Suisse, elle plonge ses racines dans l’immédiat après-guerre autour du thème des « objets précieux
enlevés aux prisonniers d’Auschwitz » (Gefangenengüter von Auschwitz). Dans un premier
temps, son traitement a été marqué par le débat au sujet des « biens d’étrangers disparus », conduisant à la recherche et la restitution des « avoirs en Suisse d’étrangers ou d’apatrides
persécutés pour des raisons raciales, religieuses ou politiques ». Cette première étape a
façonné une problématique économique, dont la résolution a, dans une large mesure, été laissée à l’appréciation de la corporation bancaire.
Au fil de ces discussions, le lexique a progressivement été épuré de toute référence explicite au génocide nazi. Ce souci de distinguer les démarches entreprises d’une quelconque procédure de réparation (Wiedergutmachung) a durablement marqué les discussions. Il a laissé son empreinte jusque dans les premières questions formulées par le Conseiller aux États Otto Piller qui demandait des comptes au sujet des « fortunes tombées
en déshérence » (« Herrenlose » Vermögenswerte) ou des « biens sans maître dans les banques suisses » (Herrenlose Vermögen auf Schweizer Banken). Cette approche d’une
problématique abordée sous son angle économique et financier s’est prolongée dans la notion de « fonds juifs », qui a pris corps au printemps 1996. Cette catégorie floue – désignant des valeurs financières associées à une catégorie de personnes – a polarisé une controverse chiffrée au cours de laquelle l’Association suisse des banquiers et les organisations juives ont confronté leurs évaluations contradictoires des montants en question.
Cette configuration économique et financière de la problématique a cependant été bousculée dès 1995. D’abord par le Conseiller national Jean Ziegler qui parlait explicitement des « fortunes des victimes de l’holocauste dans les banques suisses ». Sa collègue Verena Grendelmeier a ensuite lancé une initiative visant la recherche et la restitution des « Fortunes tombées en déshérence des victimes des persécutions national-
socialistes ». Suite à la publication du rapport Nazi Gold, les interactions et les
négociations ont progressivement donné forme aux notions de « fonds juifs » et d’« or
nazi », articulant des dimensions économique, historique, juridique et politique. Dès
l’automne 1996, cette armature lexicale a orienté les décisions et les principales mesures adoptées en vue de résoudre le problème. Elle a en particulier fondé l’arrêté fédéral « concernant les recherches historiques et juridiques sur le sort des avoirs ayant abouti en
Suisse à la suite de l’avènement du régime national socialiste ».
Cependant, cette définition des « fonds juifs » et de l’« or nazi », n’a pas seulement déterminé l’ampleur de la réévaluation du rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale. Plus fondamentalement, la fixation de ce lexique et la stabilisation de sa signification ont permis à ce thème de retenir l’attention des arènes politiques et médiatiques. Ainsi, l’analyse définitionnelle a montré que, placée sous la notion d’« avoirs
en Suisse d’étrangers ou d’apatrides persécutés pour des raisons raciales, religieuses ou politiques » la question a longtemps été traitée discrètement sous l’égide exclusive des
banquiers. Ensuite, sa réapparition entre décembre 1994 et avril 1996 est, dans un premier temps, restée fort timide. Tant et aussi longtemps que son lexique n’était pas stabilisé, ce n’est que marginalement qu’il a été question de fonds indéfinis appartenant à des titulaires mal identifiés. Cette situation s’est traduite par une controverse extrêmement confuse,
occultée par la problématique du refoulement des réfugiés, dont les termes étaient clairement délimités.
Suite à la première audition du Sénat, les acteurs directement concernés se sont mis d’accord au sujet d’une définition large et précise des biens qu’il convenait de rechercher. Dès lors, la question a pris place dans l’arène médiatique sous la forme d’une affaire à suivre, identifiée par la notion de « fonds juifs ». Mais il a encore fallu attendre quelques mois avant que la publication du rapport Nazi Gold confère toute son ampleur à la question. Au fil des discussions qui ont suivi, le lexique des « fonds juifs et or nazi » a pris forme. Articulé autour du soupçon selon lequel la Suisse aurait été complice du régime nazi, elle a embrassé un ensemble de problématiques s’ouvrant sur une nécessaire réévaluation du rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale.
Le suivi détaillé de ce développement a montré l’intérêt d’une analyse de corpus médiatique pour étudier la construction d’un problème public. Ce matériau textuel, produit dans le cours même des événements, permet de retracer finement le processus de définition et d’en identifier les tournants. Dans le cas « des fonds juifs et de l’or nazi », l’analyse définitionnelle permet de repérer quatre moments, dont la discrimination est doublement étayée. D’un côté, cette périodisation ressort de la dynamique du débat, telle qu’elle s’est déployée au fil des prises de position des acteurs participant directement à sa définition, des accords qu’ils ont signés, des textes de loi qu’ils ont édictés, des rapports officiels qu’ils ont publiés, etc. De l’autre, ces observations sont systématiquement corroborées par des changements significatifs intervenus sur le plan de l’activité journalistique. Ces tournants se sont traduits par une modification de l’agenda médiatique. Ils ont donné lieu à une augmentation sensible du volume des articles, à une transformation de leurs sources, à une modification de leurs titres et de leur rubricage, et surtout à la stabilisation progressive d’un lexique spécifique, élargissant graduellement l’ampleur de la problématique. Durant plusieurs décennies, la recherche des « avoirs en Suisse d’étrangers ou d’apatrides
persécutés pour des raisons raciales, religieuses ou politiques » a été conduite à l’abri des
regards médiatiques. Puis, entre décembre 1994 et avril 1996, les médias ont épisodiquement publié des dépêches d’agences, placées en rubrique économique, et consacrées à une question marginale, identifiée sous un lexique instable. Au moment de la première audition du Sénat états-unien, les quotidiens suisses romands ont commencé à publier, en rubrique nationale ou en première page, de nombreux articles originaux – souvent rédigés par leurs correspondants aux États-Unis – et à consacrer des éditoriaux à la question. C’est au même moment qu’ils ont mobilisé la notion de « fonds juifs », identifiant une affaire concernant l’ensemble des biens déposés en Suisse par des juifs menacés par la montée du national-socialisme. Enfin, ce n’est qu’après la publication du rapport Nazi Gold que l’ensemble des médias suisses ont cerné une problématique « des
fonds juifs et de l’or nazi », affectant gravement l’image de la Suisse à l’étranger, qu’ils ont
placée en première ligne de l’actualité.
L’analyse définitionnelle montre donc que l’activité journalistique ne peut être ravalée au rang de simple rhétorique médiatique. Comme l’ont indiqué William Gamson et Andre Modigliani (1989) au sujet de l’énergie nucléaire, les modifications du « cadrage » médiatique d’un problème indiquent et accompagnent des transformations de son appréhension commune. De même, l’analyse du lexique des « fonds juifs » et de « l’or nazi » révèle que sa mise en forme progressive est étroitement liée à des événements décisifs – la première audition du Sénat et la publication du rapport Nazi Gold, notamment – au cours desquels les acteurs directement concernés ont modifié leur propre appréhension du problème. Il est donc possible d’analyser la définition d’un problème public, d’en identifier les principales étapes et les moments de transition, en observant et en décrivant les discours médiatiques et leurs transformations.
Les médias ne se contentent pas d’enregistrer et de répercuter une construction de problèmes publics indépendante de leur propre activité. Comme l’ont montré Harvey Molotch et Marlyn Lester (1996 [1974]) les nouvelles publiées par les médias relèvent d’une « pratique délibérée » (purposive behavior). Les promoteurs, les assembleurs et les consommateurs d’informations agissent de concert pour générer des événements et construire des informations (Spector & Kitsuse, 1977 : 20-21) :
The media, by allocating personnel and time and space, funnel resources and attention to some activities and not to others. In so doing, decision are made as to whet will become news and what will not.
(En allouant des personnels, du temps et de l’espace, les médias canalisent des
ressources et de l’attention vers certaines activités plutôt que sur d’autres. Ainsi, ils décident de ce qui deviendra des nouvelles et ce qui ne le deviendra pas).
Concrètement, chaque fois que les médias ont modifié leur manière de parler des « fonds juifs » et de « l’or nazi », ils ont institué de nouvelles manières d’appréhender ces problématiques et donc ouvert la voie à de nouvelles formes d’action en vue de les résoudre39. Autrement dit, les notions de « fonds juifs » et d’« or nazi » utilisées par la presse n’ont pas seulement reflété les effets d’une audition sénatoriale ou d’une recherche historique mandatée par le gouvernement britannique. Elles ont composé, dans l’espace public suisse, des paradigmes stables d’appréhension de phénomènes qui restaient jusqu’alors évanescents. Plus précisément, elles ont réalisé la jonction entre une diversité de problématiques jusqu’alors traitées indépendamment les unes des autres. Une fois la définition « des fonds juifs et de l’or nazi » stabilisée, la gestion des biens des victimes du nazisme, les transactions sur l’or ou le refoulement des réfugiés juifs n’ont plus pu être considérés comme des affaires sectorielles, des cas particuliers ou des exceptions. Au contraire, ce lexique émergeant les a unifiés, de telle sorte qu’ils sont apparus comme les aspects d’un seul et même problème, englobant toutes les questions relatives au rôle de la Suisse durant la Seconde Guerre mondiale.
Ce mouvement lexical et définitionnel a transformé l’économie de ces questions. En les plaçant au cœur des arènes politique et médiatique, il les a extraites du monde de la vie quotidienne pour en faire des objets d’attention publique. Dès lors, leur définition a en partie échappé aux personnes directement concernées, de telle sorte que les banquiers et leurs clients ont pu considérer qu’ils étaient en quelque sorte dépossédés d’un problème qui, jusqu’alors était défini par eux seuls.
1.5.2 Définition du problème et orientation de l’action
La démarche suivie jusqu’ici n’a pas seulement permis de fixer l’origine de la controverse et d’en situer les étapes déterminantes. Elle a surtout montré que son fondement n’était pas prédéfini par des « conditions objectives » instaurées par l’enfreinte de normes intangibles. Elle a dégagé sa matrice lexicale, et élucidé comment cet ordre
négocié a progressivement été élaboré, avant de se fixer sous les notions « fonds juifs » et
« or nazi ». Comme je viens de le montrer, les transformations de cette terminologie ont forgé l’armature lexicale à partir de laquelle la Seconde Guerre mondiale en Suisse a communément été appréhendée comme un problème public.
Cependant, la mise en forme de cette définition n’a pas seulement sous-tendu l’intelligibilité du passé. A partir de septembre 1996, les concepts de « fonds juifs » et
39
Pour une analyse synthétique des relations entre discours médiatiques, mobilisations collectives et mouvements sociaux, voir le travail d’Erik Neveu (1996 : 88-99).
d’« or nazi » ont encadré les stratégies des acteurs directement chargés de résoudre le problème, lesquels ont coordonné leurs actions (Becker, 1985 [1973] : 205-206) :
Ils font ce qu’ils font avec un œil sur ce que les autres ont fait, sont en train de faire, ou sont susceptibles de faire dans le futur. Les individus cherchent à ajuster mutuellement leurs lignes d’actions sur les actions des autres perçues ou attendues.
Lorsqu’ils sont impliqués dans la construction d’un problème public, ils deviennent d’importants demandeurs d’événements médiatiques, et leurs besoins orientent de manière déterminante le processus de création d’informations (cf. Molotch & Lester (1996 [1974]). Ils consultent les médias à la fois pour se tenir au courant des actions et stratégies déployées par leurs partenaires, leurs concurrents ou leurs adversaires, et pour savoir quelle image est véhiculée de leur propre mouvement (Spector & Kitsuse, 1977 : 21) :
Many students of social movements and collective behavior believe that the image of protest groups in newspaper can influence the rate of growth of a movement by creating a specific picture of the organization in the eyes of potential recruits