1. CADRE THÉORIQUE
1.1. Définition des concepts centraux
Participation du public, gouvernance collaborative, gestion participative… il semble que plusieurs termes puissent servir à qualifier cette propension à inclure davantage les citoyens dans les processus décisionnels ayant trait à la gestion des ressources naturelles. Loin d’être inédite, cette tendance a néanmoins crû en importance dans les dernières décennies, devenant le leitmotiv de plusieurs institutions internationales. À titre d’exemple, pensons notamment à l’Agenda 21 dont une composante-clé est la consultation des populations et à différents projets de la Banque mondiale qui incluent désormais ce volet par souci d’une efficacité accrue et pour une meilleure transparence230.
Du Canada à l’Indonésie en passant par le Brésil et l’Afrique du Sud, plusieurs pays ont emboîté le pas aux institutions internationales et se sont tournés vers une démarche plus inclusive pour la gestion de leurs ressources naturelles – notamment l’eau – et leurs projets de développement. Les différentes appellations visant à traduire cette idée d’une implication accrue des communautés touchées par la gestion d’une ressource ou un projet de développement sont-elles synonymes? Avant d’aller plus loin, il convient de s’attarder aux nuances contenues dans chacun de ces termes afin d’identifier lequel ou lesquels s’appliquent à notre cas d’étude.
1.1.1.PARTICIPATION DU PUBLIC
Selon Paul, la participation du public est le « processus dans lequel les bénéficiaires visés agissent collectivement pour influencer la direction et l’exécution de projets de développement qui les concernent dans le but d’accroître leur bien-être »231. Eneji et al. explicitent cette définition de Paul
en soutenant que la participation peut être comprise comme une « action délibérée de la population et du gouvernement pour parvenir à la formulation, la planification et la mise en œuvre d’une stratégie répondant à un besoin spécifique »232. Selon le collectif, la définition que donne Chambers
de la participation du public est simple et claire : il s’agit d’une « tentative de la part des partenaires de
230 Christina W. ANDREWS et Michiel S. DE VRIES, « High expectations, varying outcomes decentralization and participation in Brazil, Japan, Russia and Sweden », International Review of Administrative Sciences, vol. 73, no 3, 2007, p. 425.
231 Samuel PAUL, « Community participation in World Bank projects », Finance and Development, vol. 24, no 4, 1987, p. 20. (Notre traduction)
232 ENEJI, V C O et al. « Problems of public participation in biodiversity conservation: the Nigerian scenario », Impact Assessment
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développement de mener une consultation élargie et d’impliquer les communautés rurales concernées par les projets »233. Selon ces auteurs, cela doit se traduire par l’implication des
communautés locales dans les processus décisionnels, la planification et la mise en œuvre de tout projet dans une aire donnée234. Malgré quelques nuances, ces différentes définitions de la
participation du public mettent toutes en exergue un changement des paradigmes de gestion : des traditionnelles approches descendantes (top-down), l’on bascule vers une approche ascendante (bottom-
up) où consultation élargie et implication des parties prenantes (stakeholders) – usagers, bénéficiaires,
communautés locales, etc. – sont de mise235.
1.1.2.GOUVERNANCE COLLABORATIVE
Un autre terme, moins fréquemment rencontré dans la littérature, reflète l’idée d’un partenariat entre les agences gouvernementales et la population; il s’agit de la gouvernance collaborative, un type de gouvernance qui réunit des acteurs publics et privés travaillant dans un cadre défini afin d’établir des règles d’intendance des biens publics236. La gouvernance collective est
définie par Ansell et Gash comme étant :
A governing arrangement where one or more public agencies directly engage non-state stakeholders in a collective decision-making process that is formal, consensus-oriented, and deliberative and that aims to make or implement public policy or manage public programs or assets237.
Selon ces auteurs, cette définition, passablement restrictive, comporte six éléments essentiels : (1) le forum est initié par des institutions ou agences publiques, (2) des acteurs non étatiques participent au forum, (3) les participants sont réellement impliqués dans les processus décisionnels et non simplement consultés par les agences publiques, (4) le forum est formellement organisé et des rencontres rassemblent les différents acteurs, (5) le forum vise le consensus (bien qu’en pratique celui-ci ne soit pas toujours atteint) et, finalement, (6) le centre d’intérêt est une politique publique ou la gestion publique238. Notons que, selon Ansell et Gash, la gouvernance collaborative ne se réduit
jamais qu’à la simple consultation.
233 Ibid., p. 302. (Notre traduction) 234 Loc. cit.
235 Loc. cit.
236 Chris ANSELL et Allison GASH. « Collaborative Governance in Theory and Practice », Journal of Public Administration
Research and Theory, vol. 18, no 4, 2008, p. 545. 237 Ibid., p. 544.
45 1.1.3.GESTION PARTICIPATIVE
Étant donné qu’elle touche à maints aspects spécifiques au contexte socioculturel, tels que l’économie, la sociologie et l’écologie, il est ardu de donner une définition précise du concept de gestion participative s’appliquant à tous les domaines auxquels il se réfère239. Malgré cela, pour les
besoins du présent mémoire, deux définitions ont été retenues. La première est celle de Nkwinkwa. Selon cet auteur, la gestion participative « […] fait référence à un mode de gestion qui met en présence une multitude d’acteurs souvent désignés sous le vocable de « parties prenantes » aux intérêts souvent contradictoires, mais tous intéressés par la gestion commune d’un même écosystème […] »240. La seconde définition retenue est celle de Borrini-Feyerabend et al. qui définissent la gestion
participative comme une « situation dans laquelle au moins deux acteurs négocient, définissent et garantissent entre eux un partage équitable des fonctions, droits et responsabilités de gestion d’un territoire, d’une zone ou d’un ensemble donné de ressources naturelles » 241.
Ce collectif d’auteurs circonscrit bien les principales caractéristiques de la gestion participative, « une approche pluraliste de la gestion des ressources naturelles (RN) faisant appel à divers partenaires assumant des rôles variés et qui tendent généralement vers des objectifs [communs] »242. Ces objectifs sont usuellement la protection de l’environnement, l’exploitation
durable des ressources naturelles et la répartition équitable des bénéfices et responsabilités découlant de l’exploitation des ressources. Afin d’être efficient et de se développer convenablement, ce processus doit respecter certains principes de base – tels que l’accès total aux informations et questions pertinentes, la liberté de s’organiser et d’exprimer les besoins et préoccupations, un milieu exempt de discrimination, une volonté de part et d’autre de négocier, la confiance dans le respect des accords, etc. Toutefois, il va sans dire que ce processus complexe entraîne son lot de défis : longueurs, confusion occasionnelle, fréquents changements, diffusion d’informations parfois antinomiques, etc. 243.
239 BORRINI-FEYERABEND, Grazia. Gestion participative des aires protégées : l'adaptation au contexte, Série sur les politiques sociales, UICN Union Mondiale pour la Nature, 1997, p.57; Robert NKWINKWA, « La gestion participative des forêts : expériences en Afrique de l’Ouest et au Cameroun », dans B. FOAHOM,W.B.J.JONKERS,P.N.NKWI,P. SCHMIDTetM. TCHATAT (éditeurs), Sustainable management of African rain forest. Part I: Workshops, Compte rendu de la Conférence tenue à Kribi (Cameroun) en novembre 1999, 2001, p. 155.
240 NKIWINKWA, op. cit., p. 155.
241, Grazia BORRINI-FEYERABEND, Taghi FARVAR, Jean-Claude NGUINGUIRI et Vincent Awa NDANGANG. La
gestion participative des ressources naturelles : organisation, négociation et apprentissage par l’action, GTZ et UICN, Kasparek Verlag,
Heindelberg (Allemagne), 2000, p. 1. 242 Loc. cit.
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Selon cette définition, il apparaît que participation du public et gouvernance collective, telles que définies précédemment, sont partie intégrante de la gestion participative. En effet, pour qu’il y ait gestion participative, le public (plus spécifiquement les individus et groupes d’individus concernés par une problématique) doit être amené à participer aux processus décisionnels dans le cadre d’un partenariat établi entre des organismes étatiques et les parties prenantes, où les différentes parties travaillent collégialement à l’achèvement d’objectifs communs liés à la gestion d’une ou de plusieurs ressources naturelles.
1.1.4.LES PARTIES PRENANTES
Dans la littérature anglophone, un terme revient très fréquemment lorsqu’il est question de participation du public, de gouvernance collaborative et de gestion participative : stakeholders. Ce terme sera traduit par celui de « parties prenantes » dans le cadre de ce travail. Les parties prenantes sont, selon Hemmati et al., « des individus ou des groupes qui ont un intérêt sur une question donnée »244. Selon eux, cela comprend les personnes influençant la décision ou pouvant l’influencer,
ainsi que ceux qui seront affectés par celle-ci. Selon Grimble et Chan, les parties prenantes sont « tous ceux qui affectent, ou seront affectés par, les décisions politiques et les actions du système »245.
Dans le cadre d’une gestion participative des ressources, peuvent être parties prenantes des individus représentant des groupes d’intérêts, des communautés et groupes sociaux, des entreprises, des ONG, des institutions ainsi que des agences étatiques246. Selon Ansell et Gash, ces dernières ont cependant
un rôle particulier de leader à jouer247. En ce qui a trait à l’identification des parties prenantes, soit les
usagers de l’eau, il convient de noter que celles-ci incarnent également les usagers de l’espace. Ainsi, dans un bassin versant seront considérés comme usagers de l’eau les agriculteurs, éleveurs, bûcherons, etc., « car leur activité a, ou a eu, ou aura, ou pourrait avoir une influence sur la ressource, que ce soit en termes de débits (quantités prélevées), de régimes (quantités stockées puis restituées […]) ou de qualité (eaux prélevées puis restituées souillées ou polluées) […] »248.
244 Minu HEMMATI, Felix DODDS, et Jasmin ENAYATI, Multi-stakeholder processes for governance and sustainability: Beyond deadlock
and conflict, Londres : Earthscan, 2002, p. 2. (Notre traduction)
245 Robin. J. GRIMBLE et Man-Kwun CHAN. « Stakeholder analysis for natural resource management in developing countries: Some practical guidelines for making management more participatory and effective », Natural Resources Forum, vol. 19, no 2, 1995, p. 533-534. (Notre traduction)
246 GRIMBLE & CHAN, op. cit., p. 114; SMILEY, Shirley, Rob de LOË et Reid KREUTZWISER. « Appropriate Public Involvement in Local Environmental Governance: A Framework and Case Study », Society & Natural Resources, vol. 23, no 11, p. 1044.
247 ANSELL & GASH, op. cit., p. 546. 248 DESCROIX (b), op. cit., p. 85-86.
47 Il est péremptoire de bien saisir cette conception des parties prenantes en lien avec les différentes appellations traduisant une démarche inclusive. En effet, loin de n’être qu’une simple consultation citoyenne pour tâter le pouls ou par réflexe démocratique, la gestion participative et, en l’occurrence, la participation du public ainsi que la gouvernance collaborative telles qu’entendues dans le cadre de ce mémoire, réunissent les parties prenantes afin de cerner les intérêts de chacune et de connaître les réalités auxquelles elles font face. Cette collégialité permet aux instigateurs des projets, ainsi qu’à tous ceux étant potentiellement affectés par ceux-ci, d’échanger des informations et de travailler à l’élaboration d’une solution consensuelle.