Il est selon nous certain que la construction de la souveraineté ne s‘opère pas que par les discours du gouvernement, bien que ceux-ci soient le principal outil de diffusion de la vision d‘Ottawa sur l‘Arctique. Il nous faut donc nous pencher sur les autres facteurs potentiellement constructeurs de souveraineté, ou de l‘idée de souveraineté du Canada en Arctique. C‘est ce que nous faisons dans cette deuxième section.
Nous allons tout d‘abord identifier les actions concrètes prises par le gouvernement du Canada visant à établir sa souveraineté sur l‘Arctique grâce aux trois
98 documents les plus récents et les plus significatifs produits à ce sujet. Il s‘agit, en ordre d‘importance, de la Stratégie pour le Nord du Canada du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (Canada, 2009b), de l‘Énoncé de la politique étrangère du
Canada pour l’Arctique du ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international (MAECI) (Canada, 2010), puis de la Stratégie de défense Le Canada
d’abord du ministère de la Défense nationale dont la plus récente version date de 2008
(Canada, 2008).
La première chose à noter est qu‘à la fois dans la Stratégie pour le Nord du
Canada et dans l‘Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, la toute
première phrase du document fait explicitement référence à la dimension identitaire arctique. Dans le premier document : « Le Canada est un pays du Nord. Le Nord fait partie intégrante de notre patrimoine et de notre identité nationale, et il est également essentiel à notre avenir ». (Canada, 2009b: Avant-propos) Puis dans le second : « L‘Arctique est essentiel à l‘identité nationale canadienne ». (Canada, 2010: 3) En ce qui a trait au document du MDN, lequel est un énoncé de défense général dont quelques parties seulement touchent à l‘Arctique, aucune référence spécifique à l‘identité nationale n‘est faite. Ceci va dans le même sens que les discours du MDN qui se concentrent majoritairement sur des arguments de sécurité & défense. Ces constatations nous motivent à croire que la carte identitaire joue un rôle très important dans la construction de la souveraineté arctique au Canada. Nous ne devons toutefois pas ignorer ce que les actions politiques et juridiques concrètes font elles aussi.
Chacun des trois documents comportant différentes sections, nous allons nous concentrer à chaque fois sur celles insistant sur ce qui renforce, selon Ottawa, sa souveraineté sur l‘Arctique. De plus, en comparant les mesures réelles prises par le gouvernement canadien entre 2006 et 2009 et celles dont il est question dans ces trois documents, nous n‘avons remarqué aucune différence pour les sections retenues. Nous estimons donc que la revue des initiatives prises par Ottawa durant cette période selon ces trois documents principaux nous permettra de comparer la réalité au discours politique sur la souveraineté. S‘il est vrai que ces documents peuvent être compris comme étant
eux-mêmes une forme de discours, notre analyse portera principalement sur les actions prises par le gouvernement ainsi que sur notre corpus de discours, et non pas spécifiquement sur le rôle discursif de ces trois documents produits par Ottawa. Les conclusions finales tirées de ces documents porteront d‘ailleurs exclusivement sur les actions et comportements du Canada dans l‘affirmation de sa souveraineté en Arctique.
2.1. Stratégie pour le Nord du Canada
La Stratégie pour le Nord du Canada est sans contredit le document le plus important du Canada afin d‘expliquer ses ambitions nordiques. La Stratégie affirme essentiellement les quatre piliers de la politique arctique canadienne, lesquels se rapprochent de nos quatre bases argumentaires (Canada, 2009b: 2) :
Exercer notre souveraineté dans l‘Arctique;
Promouvoir le développement social et économique; Protéger le patrimoine naturel du Nord; et
Améliorer la gouvernance dans le Nord et y transférer des responsabilités.
Le volet identitaire est particulièrement présent dans la Stratégie, notamment en introduction où une citation du premier ministre Harper est reproduite. Cette citation a été prise lors d‘un discours prononcé à Inuvik en 2008, lequel se retrouve d‘ailleurs dans notre corpus (PM9) (Canada, 2009b: 3) :
Le Canada est un pays nordique. Le vrai Nord est l‘avenir des explorateurs, des entrepreneurs et des artistes canadiens. Nous tournerions le dos à notre identité en tant que Canadiens si nous n‘agissions pas sur le potentiel de cette région, le vrai Nord, qui entreprend actuellement son ascension.
Un autre volet très important de la Stratégie est d‘ordre juridique. En effet, comme dans plusieurs autres documents, et comme dans de nombreux discours ou sites web du gouvernement du Canada, principalement ceux du MAECI, un des premiers arguments utilisés est d‘ordre juridique et identitaire : « La souveraineté du Canada dans l‘Arctique est une réalité bien établie depuis longtemps et qui a pour base des faits
100 historiques, notamment celui que les Inuits et d‘autres peuples autochtones occupent ces terres depuis des temps immémoriaux ». (Canada, 2009b: 9)
La Stratégie fait également part de sa dimension internationale, laquelle a été rendue publique de manière plus complète en août 2010 avec l‘Énoncé de la politique
étrangère du Canada pour l’Arctique. Nous nous y attarderons plus loin. En définitive, la Stratégie touche à une variété de thèmes : développement social et économique,
protection de l‘environnement, gouvernance, puis affirmation en général de la souveraineté, en plus de porter une attention régulière aux thèmes identitaire et juridique.
Nous verrons donc dans les quatre sections suivantes tirées du premier pilier de la
Stratégie, quelles sont les actions entreprises par Ottawa dans l‘affirmation de sa
souveraineté arctique. Notons que puisque les trois autres piliers de la Stratégie pour le
Nord du Canada contribuent également à l‘affirmation de la souveraineté arctique, mais
de manière moins directe, nous limiterons notre analyse au premier pilier faisant référence directement aux efforts visant l‘affirmation et la reconnaissance de la souveraineté.
2.1.1. « Renforcer notre présence dans l’Arctique »
Afin d‘appuyer ses revendications territoriales, Ottawa énonce dans un premier temps qu‘il le fait en renforçant sa présence en Arctique. Cela se traduit par un accroissement de sa présence physique dans la région, particulièrement par une augmentation de ses installations sur le sol arctique, du nombre de navires pouvant patrouiller les eaux arctiques, ainsi que par l‘amélioration de sa surveillance aérienne dans le Nord. Concrètement, cela se matérialise par de nombreux engagements pris par le gouvernement depuis 2006 (Canada, 2009b: 10-11) :
Centre d‘entrainement militaire à Baie Resolute;
Élargissement et modernisation du programme des Rangers canadiens;
Création d‘une force de réserve chargée d‘assurer une présence militaire et d‘offrir des services de surveillance et de recherche et de sauvetage dans le Nord;
Construction d‘installations d‘accostage et d‘avitaillement en eaux profondes à Nanisivik;
Construction du plus puissant brise-glace polaire du Canada; Construction de nouveaux navires de patrouille extracôtière;
Mise sur pied du programme Polar Epsilon qui à l‘aide de RADARSAT II contribuera à accroitre la capacité des FC à surveiller le territoire et les frontières maritimes nordiques; et
Conduite annuelle d‘exercices militaires de souveraineté comme les opérations NANOOK.
Ce premier volet traite donc essentiellement de la capacité du Canada à occuper et défendre son territoire arctique, d‘un point de vue très réaliste, un aspect important de l‘affirmation de la souveraineté territoriale comme traité précédemment. À l‘heure actuelle, la majorité de ces annonces ne se sont pas encore concrétisées, mis à part les opérations NANOOK qui jouissent d‘ailleurs d‘une très grande couverture médiatique. Certaines autres se sont réalisées, notamment la création de la force de réserve du Nord avec la Compagnie de Yellowknife annoncé le 17 août 2009 par le MDN. (MDN39) Néanmoins, plusieurs de ces annonces sont des projets à long terme, notamment la construction des navires. Il faudra donc attendre encore quelques années pour voir si elles se sont matérialisées. Comme le mentionne Michael Byers dont les propos ont été repris dans un article du Vancouver Sun, les différentes promesses faites il y a cinq ans par Ottawa restent à être concrétisées puisque pour l‘instant, aucun contrat de construction de navires ou d‘installations portuaires n‘a été signé. (Kennedy, 2010) Ce premier volet insistant essentiellement sur la présence ou la capacité de surveillance du Canada d‘un point de vue militaire laisse croire que les discours, en grande partie ceux du MDN sont davantage constructeurs de souveraineté que les actions directes prises par Ottawa. Les opérations NANOOK en sont un très bon exemple puisque celles-ci, bien qu‘elles démontrent une certaine capacité ou expertise des FC dans la région arctique ne durent en réalité que quelques jours durant la période la plus clémente de l‘année, sans compter le fait qu‘elles sont planifiées longtemps à l‘avance. Rien n‘indique qu‘une opération de sauvetage ou qu‘une opération répondant à une menace à la sécurité du Canada pourrait y
102 être conduite efficacement ou avec succès. La dissuasion semble en effet ici être plus forte que les capacités réelles du Canada. Néanmoins, si les intentions du gouvernement se concrétisent comme il le souhaite d‘ici la prochaine décennie, il est à envisager que ces discours de souveraineté de sécurité & de défense auront été à la hauteur des actions entreprises, ou vice versa.
2.1.2. « Améliorer la gestion »
Un autre volet de l‘affirmation de la souveraineté passe par la gestion et la protection des eaux arctiques. Ici, le gouvernement met l‘accent sur les efforts juridiques, notamment par (Canada, 2009b: 11-12):
La mise en œuvre de nouveaux règlements pour le contrôle de l‘eau de ballast; La modification de la LPPEA afin d‘étendre son application jusqu‘à 200 MM de
la ligne de côte;
L‘établissement de nouveaux règlements dans le cadre de la Loi sur la marine
marchande du Canada de 2001 (LMMC); et
La collaboration avec les collectivités du Nord pour veiller à ce que les capacités en matière de recherche et de sauvetage répondent aux besoins de la région. Ce deuxième volet se concentre donc sur le contrôle et l‘intendance du Canada en Arctique, un volet tout aussi important de la souveraineté arctique du pays. Ici, on considère que ces actions ont toutes été prises. La question réside plutôt dans la capacité du Canada à mettre ces dispositions en application et à les faire respecter. À ce sujet, l‘été 2010 a été plutôt riche en incidents reliés aux dispositions juridiques et environnementales du Canada en Arctique. Il s‘est produit en effet trois échouements durant cette période dans les eaux du Nunavut, dont ceux de deux pétroliers. Heureusement, aucun des deux n‘a déversé son contenu. L‘un d‘eux, le Nanny, un navire canadien, contenait neuf millions de litres de diesel. Le troisième incident s‘est produit lorsqu‘un navire de croisière, le Clipper Adventurer a heurté un rocher non cartographié près de Cambridge Bay. La centaine de passagers a été évacuée par la Garde côtière canadienne. Ces trois événements dont le dénouement a été heureux ont démontré que le
Canada était prêt, dans une certaine mesure, à répondre à des urgences mineures dans sa région arctique. Rien n‘indique toutefois qu‘une catastrophe humaine ou écologique pourrait être prévenue ou contenue dans le futur, notamment en raison du manque d‘infrastructures: « Au contraire de la Russie, qui dispose de plusieurs bases le long du passage du Nord-Est, le Canada ne possède pas de port en eau profonde en Arctique. Sa flotte de brise-glaces paraît modeste par rapport à l‘étendue à surveiller ». (Radio- Canada, 2010)
Finalement, plusieurs des litiges ou revendications juridiques pourraient vraisemblablement être résolus d‘ici quelques années. Bien que le discours ne joue probablement pas un rôle aussi important en droit que dans un autre domaine dans le cadre de la construction de la souveraineté, nous croyons tout de même que le fait d‘identifier et de documenter la situation soit une meilleure alternative à celle d‘ignorer les différends présents et faire comme si tout ce que le Canada revendiquait dans la région arctique était indiscutablement sien.
2.1.3. « Délimiter notre territoire et accroitre notre connaissance de
l’Arctique »
Un troisième volet du pilier de l‘exercice de la souveraineté est celui visant à délimiter le territoire et accroitre la connaissance de l‘Arctique. Ce volet est également très juridique puisqu‘il fait directement référence à la CNUDM. Essentiellement, il s‘agit de cartographier la région arctique et déterminer l‘étendue complète du plateau continental canadien en vue de la présentation des revendications d‘ici la fin de l‘année 2013 devant la Commission des Nations unies sur les limites du plateau continental, ce à quoi le Canada travaille actuellement en collaboration avec les États-Unis. (Castonguay, 2010b) Ensuite, faisant référence aux autres litiges de la région entre le Canada et les autres États côtiers de l‘Arctique, la stratégie énonce que ceux-ci n‘ont aucune incidence sur la capacité du Canada à collaborer et à coopérer avec ces pays et que les différends continueront à être gérés dans le futur. (Canada, 2009b: 13) On conclut ici que les bonnes relations politiques du Canada avec ses partenaires nordiques sont là pour rester et que
104 celles-ci contribueront à régler les différends du Canada par voies juridiques et diplomatiques.
Sur le plan de la délimitation du territoire arctique ou de la préparation du Canada en vue de la présentation de ses revendications devant les Nations unies, nous croyons que les choses suivent leur cours pour l‘instant. Les exercices conjoints entre la Garde côtière du Canada et celle des États-Unis à cet effet dans les dernières années semblent le prouver. Là où il semble y avoir distorsion entre les discours et la réalité, c‘est au niveau de « notre connaissance de l‘Arctique ». À ce sujet, les critiques sont en effet nombreuses, par exemple en raison du fait que le Canada est le seul des huit pays du Conseil de l‘Arctique à ne pas posséder une université de l‘Arctique. Néanmoins, le PM Harper a annoncé en grande pompe que son gouvernement allait créer une station de recherche arctique de calibre international à Cambridge Bay (NU). Les critiques sont toutefois présentes ici aussi, car depuis près de deux ans, la Commission polaire canadienne, l‘instance la plus importante en matière de recherche arctique a opéré sans conseil d‘administration, rendant impossible la formulation de priorités de recherche claires. (Gurzu, 2010: 1) Le budget annuel de la commission n‘a d‘ailleurs pas augmenté depuis sa création en 1991, puisqu‘en 2010 elle dispose toujours que d‘un seul million de dollars annuellement pour mener à bien ses activités. (Gurzu, 2010: 14) Le caractère scientifique de l‘affirmation de la souveraineté pour l‘instant apparaît donc sans contredit plus sérieux dans les discours que dans la réalité.
2.1.4. « Le volet humain »
Le dernier volet que le Canada utilise pour légitimer sa souveraineté en Arctique est celui à caractère humain. Le Canada conçoit en effet que les « résidants du Nord ont un important rôle à jouer dans la définition des priorités régionales et des mesures à prendre ». (Canada, 2009b: 13) Le fait que trois37 des six groupes autochtones détenant le statut de participant permanent au Conseil de l‘Arctique soient bien implantés au Canada est un argument très important pour Ottawa dans l‘affirmation de sa souveraineté. Le
37 Il s‘agit de l‘Arctic Athabaskan Council, du Gwich’in Council International et du Conseil circumpolaire
gouvernement canadien sous-entend aussi que la participation politique du Canada dans les discussions nationales et internationales contribue dans une certaine mesure à l‘affirmation de sa souveraineté arctique. L‘absence de ces groupes lors de la réunion des États côtiers de l‘Arctique en mars 2010 à Chelsea au Québec détonne toutefois avec cette supposition.
Sur le plan social, les efforts d‘Ottawa ont tout de même été nombreux dans les dernières années. Il semble assez clair que le gouvernement Harper est conscient de la dimension humaine de l‘Arctique et que les Canadiens vivant dans le Nord sont sans doute la première expression de la souveraineté du pays dans la région. C‘est sans doute pourquoi on a vu la création de CanNor en 2009 qui possède d‘ailleurs son propre ministre, l‘honorable John Duncan, lequel a succédé à Chuck Strahl au poste de MAIN. Cette agence annoncée lors du discours du Trône 2008 a pour principaux objectifs la consolidation des activités économiques du Nord ainsi que l‘amélioration des capacités des gens du Nord à profiter de celles-ci. Voici la vision qu‘a le PM de CanNor tel qu‘énoncé lors de son inauguration le 18 août 2009 à Iqaluit (N6.2) :
L‘annonce d‘aujourd‘hui montre clairement l‘engagement de notre gouvernement à l‘égard du Nord, un engagement envers ses habitants et leur avenir. Nous savons que le regard des autres nations se tourne de plus en plus vers l‘Arctique. En réalisant le plein potentiel de cette région, notamment sur le plan économique, nous renforçons ses habitants ainsi que la souveraineté de notre pays.
Puisque les initiatives socio-économiques semblent crédibles, bien que comme d‘autres facettes de l‘affirmation de la souveraineté le temps sera plus en mesure que nous d‘en évaluer l‘efficacité, nous estimons que les actions prises par Ottawa pour renforcer les capacités des communautés nordiques participent à la construction de l‘idée de souveraineté du Canada en Arctique. De plus, puisque la composante identitaire est très présente dans les différents discours, notamment lorsqu‘il s‘agit de références directes à l‘identité nationale, puis la composante économique dans une moins grande proportion, il est désormais clair que l‘idée de souveraineté du Canada en Arctique est à la fois construite par les actions concrètes du gouvernement et par ses discours.
106 En somme, la Stratégie pour le Nord du Canada comme présenté à travers ces quatre volets énonce une série de mesures concrètes visant à « exercer » sa souveraineté en Arctique. Nous croyons que la plupart de ces actions, qu‘il s‘agisse d‘acquisitions de matériels, de construction d‘infrastructures, de mise en place de programmes et de politiques, ou de dispositions légales, contribuent directement à l‘affirmation politique et juridique de la souveraineté du Canada en Arctique. Nonobstant, cette stratégie insiste clairement à plusieurs occasions sur le facteur identitaire arctique pour le Canada. Celui- ci contribue évidemment pour nous à la construction sociale de la souveraineté, mais pour le gouvernement du Canada, il sert également à soutenir et légitimer toutes les actions prises afin d‘en affirmer la souveraineté. Dans ce sens, l‘identité arctique ou la nordicité canadienne pourrait à la fois justifier les efforts d‘Ottawa dans sa quête de souveraineté, alimentant du même coup la vision selon laquelle l‘idée de souveraineté serait une construction sociale.
2.2. Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique
Le deuxième document à l‘étude, l‘Énoncé de la politique étrangère du Canada
pour l’Arctique, se fonde essentiellement sur la Stratégie pour le Nord du Canada et
constitue la dimension internationale de cette dernière. (Canada, 2010: 27) L‘Énoncé se divise d‘ailleurs de la même manière, soit selon les quatre piliers de la Stratégie. Tout comme celle-ci, l‘élément central est l‘exercice de la souveraineté : « Dans notre politique étrangère pour l‘Arctique, le pilier premier et le plus important dans la reconnaissance du potentiel de l‘Arctique canadien est l‘exercice de notre souveraineté sur le Grand Nord ». (Canada, 2010: 5) De plus, tout comme la Stratégie, les arguments identitaires et juridiques sont mis à l‘avant-plan pour défendre l‘exercice de la souveraineté, et ce, d‘entrée de jeu (Canada, 2010: 5) :
Le Canada a un riche passé dans le Nord, et la souveraineté du Canada est le fondement qui permettra de réaliser ce plein potentiel, y compris la dimension humaine. Le fondement est solide : la souveraineté du Canada dans l‘Arctique est bien établie et de