Les contrôles financiers

•

^J.

NATIONS UNIES STITUT AFRICAIN

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1 DE D OPPEMENT ECONOMIQUE

18 .Janvier 1966

Distribution: Gen./Interne T E PLANIFICATION

Mr. CHAF ANEL DAKAR

LES CONTROLES FINANCIERS

Introduction~ :... Nous ·avons vu que-l·es finance.s. publiques sont engagées dans de multiples secteurs pour des montants considérables; il est donc de la plu8 haute importanc-s de contrô1er l'emploi et l'efficacité des deniers publics.

Le contrôle, dans son sens le plus large~ aura un-triple objet : exécution conforme au programme (assurer l'accomplisse~ent d'une politique); honnêteté des manipulations {lutter contre les tentatives de malversations):

t. bonne gestion (obtenir un rendement satisfaisant).

-Doïiüüne du contrôle· : partout où s·ont engagées les finances publia_L:

Au premier ·chef les dé1renses ;publiques (budget et autres) nqn seulement parce que des irrégularités peuvent s'y produire, .. mais enqor~ parce que ce

sont elles qui réalisent le P!'()gramme politique choisi.

On ne devrait pas négliger les· récettes; mais on tomb.e là, pour l'essentiel.

·dans un se-cteur t:rès technique où la valeur du contrôle s ¹ identifie avec ceïïe des administrations chargées--de l'assiette et du reçouvrement des impôts.

Les::..comptabili tés matières doivent aussi être réglementées de façon précise (inventaire et gestion des biens) et contrôlées attentivement.

Enfin~ i l convient de se préoccuper du contrôle 'des entreprises de toute nature où les ^{intérê~ de} l'Etat sont engagés.

Nous examinerons .. : .1

° ) ...

le système indien de contrôJ.e des comptes publi-c

si{

^{2°) le sys}tème des pays francophones.

j } -

^{Choisi en rai}son de son inspiration britannique à la base, - des adaptations qui en font l'originalité, -du caractère fédéral du pays

(2 états de structure fédérale en Afrique).

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1

• Page 2

I. - SYSTEME INDIEN DE CONTROLE DES COMPTES PUBLICS.- A- Particularités essentielles.

~0ombinaison d'un mécanism~ de contrôle centralisé avec la

structur~tion fédérale du pays : le contrôle des comptes de chaque Etat est dirigé par un Gomp~ab~_:::-~~né;::~ (State Accountant general) qui relève du Q~~!;EÔleu;:::~ud~_!_:::~-~~~~!~~Unio~ ~ ~omptrôller and .udi tor General of India). (Cette organisation est rès diffé-· p. ex. de celle du Canada où une distinction absolue est opérée entre les fonctions de l' ~·.udi teur général dont les pouvoirs ne s'étendent pas en principe aux provinces et celles des auditeurs de chaque province chargés d'en vérifier les comptes mais

indépendants hiérarchiquement du chef du corps de contrôle de l'Etat fédéral).

Les comptables généraux ont pour mission de ~~~!;::ôle::_!~~-op~::~~

.!!~~~ du_~uver!2~~~!!!_~~-~~~-~!at ai:2si que la plu:E~E.!_~~~

~E~!~!~_que 1'~~~~~-~-!~~E~·

-dualité des fonctions confiées à l'Audit Office : fonction de contrôle maie aussi fonction d'établissement des comptes • Dans les Etats les comptes sont établis par le Comptable général sur la

---

base des opérations effectuées par les trésorerie des districts

---

( treasuries); ce sont ces "treasuries" gui encaissent les recettes et effectuent les paiements (cette répartition du travail entre trésoreriES publiques et comptables génêraux caractérise le système indien; elle est comlètement di_ifC:r,~ntG du mée -~~.:.

quÎ cortr<"..li:::c toutes les recette "'-[; -t,:U3 1,- _._: .:..L:. .• mtG a L.:.

:S::Ln:}.U·) '.i. ¹ _nc;lc:corre).

caractéristiques propres du contrôle du secteur public industriel et commercial. Les entreprises publiques appartiennent à 3 catégo-· ries.

1) - les ~~~~E~!~~~~~~~!,-~~~~;::ns" qui dépendent étroitement d'un ministère et dont le contrôle est confié au Contrôleur Auditeur général;

. 1 .. .

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1 Page 3

2) - les "~tatutory corporat~~" régies par les lois parti- culières émanant du Parlement central ou des Parlements des Etats et jouissant de ce fait d'une certaine autonomie.

Selon les lois institutivès le contrôle peut être confié au Contrôleur-auditeur général (Air-India, Indian Airlines), l ' èxamen du Contrôleur-auditeur général peut s'ajouter à celui d'un expe+t comptable privé (Industrial Finance

Corporation, State Finance Corporation), enfin dans certains cas l'intervention du Contrôleur auditeur général n'est pas prévue (Reserve Bank of India, Life Insurance Corporation of India).

3) -

les "_gov~rnme~~~mpanies" qui restent soumises à la légis- lation générale sur l es sociétés mais dans lesquelles l'Etat détient pltJS de la moitié du capital. Leurs comptes sont vérifiés par des experts comptables privés nommés après consultation du Contrôleur-auditeur général qui est habilitô à leur donner des directives et peut comp:L._~ter leur contrôle.

Dans tous les cas les interventions du Contrôleur-audi- teur général sont étendues et peuvent aller i~~~­

contrôle de l'efficacité.

B - Valeur de ce contrôle.

en fait une autorité de premier plan jouissant d'une grande indépendance (nommé par le Président de la République, révocable dans des conditions très restrictives).

Nature des contrôles exercés :

sur les recettes : -que l'imposition a été calculée conformé- ment à la loi, - que los encaissements ont été effectués

correctement, -qu'ils ont été comptabilisés ~e façon régulière;

. 1 .. .

•

•

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1 Page 4

~~_!~~~~E~~~ : -que la dépense était autorisée, - que sa nature est conforme et qu'elle reste dans la limite des crédits, -qu'elle ne déroge pas aux lois et décrets, -que les principes d'orthodoxie financière ont été respectés.

sur les comptabil~tés_~~!~ères : -vérification de la consistance et de l'utilisation des stocks, - tenue de la comptabilité-matiorc - ~~~~-~ections·de l'audit office sont sp~ia!~~dans

l'examen d'activités particulières : chemins de fer, -défense nationale, -postes et télégraphes, activités de type commercial des entreprises publiques

Les ~~EE~~!~-~~!~ du C)ntrôleur-auditeur général sont soumis à l'examen du Parlement par l'intermédiaire du Comité parlementaire des comptes. publics (Public Accounts Committee). Il existe un

comité à l'échelon central et un comité pour chacun des Etats. En fait le Contrôleur établit ~-~~EE~!~' le premier montre comment le budget a été exécuté, le secont soumet au Parlement le compte- rendu des résultats financiers de l'exercice.

En somme (système indien) :

contrôle exercé surtout à postériori;

regroupeinent des contrôles autour de l'Audit Office;

autorité et indépendance du contrôleur.

II. - SYSTEIΠDES PAYS FRANCOPHONES

A - Contrôle des dépenses publiques

Ce contrôle se manifeste à divers stades : en cours d'exécution du budget, - a postériori, - de façon occasionnelle.

a) Contrôle en cours d'exécution.

Les différentes phases d'exécution du budget en matière de

--- . ---

dépenses :

~~~~~~~! (acte qui rend l'Etat débiteur)

~~~!~!~tion d~~vic~~.! (reconnaissance par l'Administration de l'accomplissement des prestations demandées au fournisseurs ou

~- _ l'

ent:repreneur).

~ .

^{11 •f:} MH"w.. k Q-"-

~~

k 1.. ¹

~r...J}

- -M' ·et AA-l ^6-k (l:tl1lt

ruA.-M .,.,

^Q..L

r

-

~~ô~~an~~~ent

(ordre de payer donné au comptable) E~~~~~! (par un comptable)

IJJ.Iill? j'Ji]'!'/ XJ..J...V /297 /Rev .1 Page

5

Naturellement il existe des E~~~~~~~~-~~plif~~ (dépenses sans

ordonnancement préalable, régies d'avance, dépenses sur revue, fonds spéciaux).

Un contrôle est institué au niveau d~-~ang~~~~-et du pa~~~!·

---

1) -Contrôle des engagements.

Lié à là notion de crédit,- c'est un 5::~~!!:~!~-E~év~~!:!:!

car il est normalement et même juridiquement impossible de déclarer nul un acte administratif ayant irrégulièrement engagé une dépense lorsque l e cocon-

tr ·,6-t:::!.nt de l' adeministration a rempli ses obligations.

statut cadre"

Kilision du Contrôl "'UT' des dépenses engagées ou Contrôleur financier :

~9.~~~-E~!:_!~-~~~!~:!:~:!:~!E~-~~~-~:!:~~~~~' hors hiérarchie et "hors

~~~~~~5::~~ : ~~~~E~!~_de~_déE~~~~~~!-~~~il!~_::~~énéra~~~~~!~~!~~~

~~bu~~~-~~-~!~;!:~tèr~_;e::ès~~~~~!_;!:!_~~!_;e!acé.

Contr8le de l' an&~gomcnt de la dépense :

liucune dépense ne peut être engagée sans avoir été ;e~~~!~~!~~~nt

présentée au contrôleur accompagnée des pièces justificatives et sans être revêtue de son visa.

Le co1;1trôleur examine les pr_opositions d'engagement au point de vue de !~!~R~!~:!:~~ de la dépense,-de la ~~~E~~:!:~!!!!~-~~_::::~~it~,-de !~~~5::!!!~~~

~~-!'é!~!~!:!:~~,-~~-~ap;e!!~~!:!:~~~~~-~!:~E~~it;!:~~~-!:!:~~~:!:~~~~ des lois et règlements,-~~~~~~~~~~~~~~-~~~-!~~-~~~~~ proposées peuvent entrainer pour les finances publiques.

Le contrôleur peut r efuser son visa et la dépense ne saurait, alors.. 3tr.) engagée que sur ~!:!:~5::~~~~~ du Ministre des Finances.

Le contrôle de 1' engagement s ¹ accompagne h:.bi.tu .. lL::ment du... contrôle d0 1 'o:rdonn.J.nc.:;mant ( 1)- ^1-:;s

·:· :;. ~donn . l. nce s

non revêtues du· vis .. ", du. con:trô-léur

so.nt ~ -

:::< _.·.:té...;s nulles at sans ~r-,.l::mr· pour le comptable.

Surveillance générale de l'exécution du budget

~ sur 1' aspect financier des projets de lois, décrets, arrêtés, contrats, propositions budgétaires du ministre près duquel il est placé;

rapports annuels au Ministre des Finances, au Parlement, à la juridiction des comptes.

( 1) - L' AltS"éri~ . .toute:fois~ pour alléger la procédUre, a supprimé le visa du contr8lour financier sur la pièce d'ordonnancement : le service dépensior

se borne à joindre au dossier de pai~ment la pièce visée par lo Contrôleur financier lors do l'ongaoment afin de permettro au comptable payeur de

s'assurer que la dépunso a été régulièrement engn.géo (c-à-d avec l e visa du contr8lour financior).

Limites à l'action des contrôleurs :

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.î Page 6

elle s'étendsur la plupart des offices ou établissements autono- mes à caractère administratif;

lui échappent souvent lés èomptes de trésorerie;

difficulté du contrôle des engagements des ordonnateurs secondaiPes lti 8p0rsés à l'intérieur Llu pays)

difficulté du contrBle préventif des opérations financières des coll0ctivités locales et des établissements publics locaux.

2) - Contrôle de~-~iements.

Le comptable a un double rôle :

··· en tant que _:eayeur il vérifiera : ~!_-~.:_~~~~~~!~~~

~~!-~~~R~!~ht⁷-:i!__~.:_~~~~~~I2!~E!~!-'!.Le.~~~~E~~~~~!-~~E!_~~~~!~~ {existence de crédits, visas, imputation),-~!_-~~-~e,~~E!~~~!~E!~~~~!Eis!~~!!.e.E~

~~~~~!~-~~~-9.~~~~~.!~~!:.~ G .::,..mt ion do servi ce fait)

en tant que caissier il s'assure : qu'il n'y aR~~

d¹opposition,_qu8 le bénéficiaire est ~~R~~~~~~-~~~~-~~!.!.!~~~·

3) - Contrôles hiérarchiques.

- ordonnateurs : chaque ministre ordonnateur principal exerce ~ contrôl& sur l es ordonnatetœs secondaires (corps particul~ers de contrôle).

comptables : placés sous +'autorité du comptable principal et soumis aux vérifications des corps de contrôle.

b) Contrôle a ·posteriori.

Celui qui s' exerce après l'exécution des dépenses.

1) <[~,::.:~.r::....Jli.,~s Gom:py~ (Cour des Comptes ou Chambre des Compt3f:j SGCti ^•.1:1 è.o :::_;;:, C·.YL::r st:prê::1o, selon los ·pays) :

-J.;;;;:}Q9t.j_2E~~!]jstré?-:,·t-±ve ·t ·magistrat-s ·inamovibles comp-é-tence génér-ale : tous l e·s comptables ~de -deaiers

--~---·--

PEblics sont j-u-sticiab-les do la Cour et tout comp-tabl0 ]?ublic doit -a-voir sein compte jugé - cet-te ^o-ompét"Ern·c-(l~-­

·s..J ôt"'nd ·aux compt'a-bl-e·s de fait.

m<iOQ;ni.srae· :- !~-~~E.!a:b!~ e!Woie son co~e a:U: Mi-nistr8

\T

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1 Page 7

des Finances qui ~~~si!_la_2~~' un ~~~~!~E~vi~~~~~

ést rendu et le comptable a deux mois pour se justifier; ...

puis un ~~~!_9;~~~~?:_ti~ transmis au Ministre des Financee qui prend la décision de poursuivre ou non.

- J.~.ttributions administratives de la Cour

déclarations de conformité : sur la concordance ou la

..;;.;;...-~;_;;...;...;;;...;..;

____ _

non concordance des. comptes des ministres avec la comp- tabilit9 des comptables,-2 déclarations : déclaration do conformité du compte général avec les comptes

individuels des comptables et déclaration de ,co:nformi té

de la comptabilité administrative et de.la.~omptabilit8

des .. comptables;

référés : observations adressées aux ministres qui doivent répondre dans les 3 mois;

rapport public : adressé au Chef de l'Etat et publié.

Attributions nouvelles

Comité de contrôle des organismes subventionnés

ChamorJ d-J contrôle des organismos de la Sécurité Sociale

Commission de vérification des com;pte~.._<!_es entreprises publiques : ey..amine les comptes d'exploitation, de pro,;

fi ts et pertes, l es bilans, -don.11.e un avis au M;nistre,- établit un rapport au Parlement.

2) Problème du contrôle des ordonnateurs.

L3 jugement des comptvs cJ.0s comptables laissoJ subsist.:œ 1 , nécessité de renforcer le contrôle des ordonnateurs. Mais la mise en cause de la responsa-- bilité des ordonnateurs est malaisée à organiser, l'ordonnateur-type étant le ministre et sa responsabilité sur ce point paraissant essentiellement de nature politique. Malgré de multiples tentatives, aucun régime n'est arrivé à organiser cette responsabilité de façon satisfaisante. Dans le système fran- çais, la responsabilité n ¹ est pas douteuse mais sa mise en oeuvre n'a pas

jusqu'alors donné de bons résultats. La dernière tentative originale date de 1942

av~c 1 .~ création d'une Gour d2 d_iscipline budgétaire-mais cGlL>-ci n'ost pas compétente

IDEP/ET/XXXV/297/Rov.1 Page

8

n0ur les miniet~as. Elle peut sanctionner tout fonctionnaire ou agent ^po~I fautes traditionnelles : engagement non soumis au visa, imputation irrégulière, engagement par une personne non hab~litée, infrg.ctions aux. règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'Etat et des collectivités publiques. La sanction est pécuniaire (maximum : traite- ment brut annuel).

En

fait l'institutiona.trèa peu fonctionné.

3) Contrôle parlementaire.

- En

llJagleterre : minutieux et rapide public accounts (rôle parlementaire

Committee of contrôle,- rôle juridictionnel, met en jeu· la responsabilité des fonc-- tionnaires financiers).Le Contrôleur Général de l'Echi- quier s'assure du reapect des crédits. La comptabilité des ministères est tenue par l'Accounting Officer qui répond devant son Ministre et devant le Committee of Public Accounts (si l'AO refuse son visa, le Ministre peut délivrer une réquisition pour passer outre, mais :U engage alors . sa r espànsab il'i té). L ¹ Auditeur général_,

·inamovible,· transmettant son rapport au Committee of Public ~cccunts, faitfonction d'un véritable juge.

Aux U.S.A. : Le Bureau du Budget placé sous ~'autorité

du Président supervise les ordonnateurs et dispose d'un droit d'investigation complet,-le Secrétaire de la Tréso- rerie surveille les comptables;-par l'intermédiaire du General il.ccounting Office, le Congrès exerce un contrôle

préventif~ mais rôle

a:

posteriori limité aux comptables.

- En

France : contrôle permanent information du Parlement₁ de ses commissions et de leurs rapporteurs,-a posteriori:

par la loi des comptes c) Contrôles occasionnels.

î) Par 1' Inspection Générale des Finances 2) " les missions parlementaires

IDEP /ET /XXXV/ 297 /Rev. 1 Page 9

JL-.Contrôle des .recettes.

C'est un domaine dont on parle beaucoup moins quo du contrôle des dépenses, sans doute parce qu'il se rattache pour l'essentiel au bon fonctionnement de l'administration fiscale, mais aussi parce qu'il n'a pas la même signification politique et pose des problèmes techniques particulièrement difficiles.

Impôts : La question est de savoir si l'impôt a été correctmr.on-t assis et seuls les contrôles hiérarchiques et les corps techniques d'inspection peuvent y répondre. Mais il est évident qu'il s'ngit là d'un problème de toute première importance : il ne sort à rio~

de procéder à dos réformes fiscales pour améliorer les recettee 3i l'impôt est mal assis et mal perçu •

. Domaine : los différents départements ministériels gèrent los éléments d.u domaine correspondant à leur spécialité, or c'est uno observation colirante de constater que ce domaine est ~~~-n"L..!!!-~1.

exploité et que des possibilités appréciables do recettes sont délaissées.

Une tâche essentielle consisterait .. à .. faire 1' inventaire des possi- bilités de recettes qui sont négligées ct de celles qui restent insu:::isan'~o:..

on raison de la faiblesse des services chargés do leur assiette et do lou~

perception.

C - Comptabilités des Matières et des Immeubles.-

Tous los biens de la collectivité publique doivent. ~tre recensés (c'est l'inventaire) et confiés aux services publias chargés de leur utilisation et de leur consGrvation (c'est l'affect~tion). Dea car.s~ces

considérables et onéreuses sont constamment relevées.

Il est indispensable si l'on veut assurer la conservation du d.omai:1o de la collectivité, en tirer de légitimes revenus, éviter los gaspill~ger

et les gestions frauduleuses : - d'établir une ~~gl~~~;:;!~!?-o;:;_~~né::al~--?;.C?

!_!::_~mptabili té des matières at de~_immeu!!~' - de 9:~~~~~S.~~~--~~E:::=~::?..~

rea~onaa~~~~ de leur gestion, - d'organiser un contrôle périodique de cc~

gestions.

. 1 .. .

IDEP/ET/XXXV/297/Rev.1 Page 10

D- Controle des entreprises dans lesquelles l'Etat est intére~sé

a) Interventions variées et sans cosse accrues de l'Etat offices₇ établissement publics₇ etc •••

prêts, garanties d'intérêt, avances aux entreprises privées entreprises publiQues

" d'économie mixte sociétés nationale

b) Les contrôles classiques (du secteur public et du secteur privé sont ~nadaptés, d'où le recours à des procédures spéciales ~

Tutelle : Contrôl.e d'Etat pour les offices, établiseementc publics, sociétés et entreprises de toute nature ayant fait appel à l'Etat. Les attributions sont très vastes économiques: appréciation de la gestion; financières pour les opérations susceptibles d'avoir des répercussions financières. Le contrôleur a un droit de veto, il infoTmo le ministre qui décide.

---Appréciation générale de la gestion par la Commission de vérificCl.tion des comptes.

En somme (système francophone) :

autorité et indépendance du contrôle (Controleur financie=, Contrôleur d'Etat, Juridiction);

importance dos contrôles préventifs (contrôle des engagements en matière de dépenses adminimtratives, - tutelle sur les ontrcpris0s publiques ou mixtes);

spécialisation dos contr8les (dépenses administratives financier ct Cour des Comptes, - entreprises publiques d'Etat ct Commission de Vérification des Comptes).

Contrôl eur ContrôlrJLrr

IDEP /ET/X:XXV /297

j:_,cv.

·1 Page 11

CONCLUSION • ...;.

formes

En général, le contrôle des finances publiques sous ses trois administrative, juridictionnelle et parlementaires, est ~ela-

tivement satisfaisant (sous réserve que l'on s'emploie activement à combler les failles qui peuvent subsister ou apparaître à la suite d'initiatives nouvelles). Par contre, le contrôle des entreprises dans lesquelles les collectivi ti_f?.._pub!.~_ques, et en particulier 1 '.~ta-li, sont_

intéressés demeure souvent imparfait. Il convient de rechercher ici des procédures souples et efficaces comportant notammont l'appréciation du rendement.

NATIONS UNIES INSTITUT AFRICAIN

DE DEVELOPPEl~NT ECONOMIQUE ET DE PLANIFICATION

DAKAR

IDEP/ET/XXXV/299/Rev.1 Mr. CHAFANEL

LA NOTION MODERNE pES FINANCES ^PUBLI9VE~

~~-!2~~-9;-~-!~!2~~~~-E~Èl:~S:~~~!.__ét~~-~tem~t l~~e à la conceptio::J.

de la nature, ù.e la m~~~~~!2-~! de.J:~~~~~~~~~!~~~-~~~-E~~:::~~~~-E~È!2:~~' et en particulier de !;~~tat.

autrefois : l'Etat était chargé J.!une mission limitée (maintien de l'ordre,représentation de la nation) q_ui s'est progressiYement étendue, d'abord sous forme ~.e "règlementaticins" ~ puis sous forme de mise en place et ::e gestion de sc:.:-"7"ices nouveaux.

aujourd'hui : l'Etat assume des tâches très vastes et multiformes ---

- --

--~---,...

e t i l est considéré comme E,~·s-p.onsa~~~ -~~_:_]_:~.:...~i!~~3~·-6.e la nation et notamment de sa prospérité économique.

Une telle évolution entraîne une ~~~9:-~~~::~ti_~~jr~!~~c!:~ : - des

·'·· --... ~C:1c0::pts classiq_ues,- des ptiu.cipes

""-,.,. . . ^{·····-----~}

,._(..s l'org-~_i~~t.i_()!l_ ~e_s col,.l.fwtivités subordon-n8l~S0^{··J.~es i.ntorvt}~ntions dans l'tco~::~:·mi

. .. a;. -^{- p ·- -}·---·-·-...-·---~-~----^{• ••• - -- -}

A- EVOLUTION DES NOTIONS CLASSIQUES.--

• Les finances publiques ne sont plus chargées de satisfaire quel- ques besoins collectifs élémentaires, elles doivent désormais réaliser l'intervention de l'Etat dans le domaine économique et social.

a) évolution du concept de la dépense publi_~~ : - de la dépense de consommation à la dépense de transfert

dépenses administratives

___

^.;.

_________________ _

Il -ie transfert

c>onsommation véritable (ex. ~ dépenses militaires)

redistribution du rev~hu national (ex. : dépenses sociales)

- de la depense neutre -~-la dé_P.ense active

IDEP/ET/XXXV/299 page 2

l'Etat interventionniste succèdant à l'Etat libéral veut orienter la vie de la communauté nationale en modifiant la répartition des biens, des services et des revenues entre les individus ( théori.e du filtre) pour substituer à des dépenses privées improductives (les dépenses publi~ues productives.

Dans cette conception, .!~-~~~~~~--~~-~~~E~~-R~È.!~g~_::

_

_::~~9;_::_;:~_::~~-S~.~

~~~-~~~-E~RE~E~-~!.::~-~~~~~_::~~~_::-~_::-~~-_::~~~~~· Ainsi seul constituerai·~

une charge véritable le prélèvement net sur la substance économique, c'est- à-dire la consommation de l'Etat> les dépenses administratives se tr2,dui_-- raient par une charge publi~ue et non les dépenses de transfert. En f;ü "c ~

la dépense de transfert elle-même constitue une charge si elle d.étour:,•e une fraction du revenu national d'emplois productifs Yers d'autres q_u:;_ J.o sont moins.

1ère conclusion : faire la chasse aux dépenses improd~c~iv~~~

(notamment dans le secteur des depenses administratives) ₇ ^- recherc~e..E_ __

f?.L

la substitut ion de la dépense publique à la dépense privée auro. ou y_~)?l. .. ~-:~:

.caractère productif.

b) Evolution de la théorie du prélèvemenj:: -pu2!.:h.S?.· : 1 ° - ~impôt : de la neutralité à l'intervention

neutralité : c'est l'égalité fiscale- on est passé de la proportionnalité rigoureuse à la personna1isatïon dEï 1' i"'- pôt (discrimination selon 1 'origine des revenus, progr.A:.J··

sivité, abattement pour charges de famille, minimum vitê,· ... . ) interventionnisme diverses formes - variatj_on. de l a

pression fiscale, discrim~nationt surtaxation, - (ex : encour?,geme~·tt .ou c'!.écàt..Iragement de certaines formes d'activité,- réduction des inégalités sociales .. . ) 2° - les produits du domaine et des 8ntrenrises pnbl5.~-~-~

le domaine est souvent mal exploité

la création d'entreprises publiques doit être précédec d'etudes attentives afin d'apprécier s ' i l n'existe pas d88

moyens plus simples d'obtenir le même résultat.

,

IDEP/ET/XXXV/299/Rev.1

Page 3 -

) 0 - l'emprunt : autrefois procédé de recette extraordinaire - aujourd'hui : la distinction de ·l'· emprunt et de l'impôt est beaucoup moin-s tranchée· {contr~inte morale de 1' emprunt

affaiblissement de la notion de charge corrélative). En fait₁ le choix dépendra souvent de considérations d'opportunité.

4° -

les manipulations monétaires : prohibées sévèrement par les financiers classiques elles sont considérées aujourd'hui

comme un moyen d'intervention économique (expérience Roosev.;l t ..

théorie du "pouvoir d'achat", du "plein emploi", politiquG elu

"circuit" en période de pénurie).

2ème conclusion : si ·les moyens de prélè-i'oment sont nombreux leurs incidences, notP.mmont psychologiques sont variables; dans·les pays en voie de développGment où los économies sont parfois fragiles, où les comportcmo·,-'·

humains peuvent êtro très mouvants une grande prudence dans les choix sera la marque de la sagesse.

B - LE BUDGET MODERNE.-

a) évolution de la notion de budget.

"Le budget est l'acte pa.r lequel sont prévues et autorisées les recettes et les d.é.I?~!lE)eS annuelles .. de l' Et9-_t et des autres services que les lois assujétissent a_UJ( mê:rn_(3S .~~gles". Cette définition traditionnelle ost aujourd'hui dépassée. ~-bu~~~!_~~~-~~acte de_Eré!!~~~~' un acte ~~~~=

~~_::~+~ ~ ... et un acte _f!.ll.!l'!~- mais il est deye_l11l bca1lCOl.l:P plus : c'est l'arme d'une politique économique (primes, subventions₁ droits de douane ••. ; ct sociale (dépenses d ¹ éducation, sa_nitaires₁ de transfert ••• ), - c' ost aussi un des moyens d'une politique de conjoncture; l'Etat a d'abord envi-

~ ~ - -·-

sagé d ¹ a.tténuer la répercussion de la dépression sur sa propre situation (déflation budgétaire, recherche de ressources stabies}. puis il en est venu à une action plus ambitieuse visant à ranimer une économie défaillante par la vartu de la dépense publique (déficit budgétaire systématiq_uo,

budget humain, budgets cycliques). Dans l ¹ actuelle conception des financeE>

publiques la notion d'équilibre budgétaire cède de plus en plus le pas ~

l'idée d'équilibre économique national (problème que nous retrouverons la semaine prochaine) : la loi do finances annuelle définit les conclit;_o:':.

dè l'équilibre économique et financier; son projet ost accompagné d'un rapport qui situe le budget dans l'ensemble de l'économie nationale •

. 1 .. .

IDEP/ET/XXXV/299jRcv.1 page 4

b) transformation des principes traditionnels.-

les principes d'annualité d'universalité et d'unité ont subi

- - - _______ .%. ________________________________ _

~~-~~~ÈE~~~~~-~~E~~~~~~~

:

annualite : douzièmes provisoires, crédits additionnels (crédits supplément aires, crédits extraordinaires, crèdi ts d'engagement)

universalité : affectation de certaines recettes

unité : budgets autonomes, budgets annexes, comptes spéciaux ces principes étaient inspirés par des considérations de clarté et de sincérité. On ne dai t pas les considérer comme périmés 9 ca::: il~

répondent à ttn souci de saine gestion financière et d'efficacité du contrôle parlementaire, il convient seulement d'écarter leur trop grande rigueur.

c) évolution Parlement.-

du rôle respectif du Ministre des Finances et du S-.,erématie de fait du Ministre des Finances :

rôle déterminant dans la préparation du budget prépare sevJ. J.e budget des recette~~ -position de force dans la préparation du budget des dépenses qu'il défend seul devant le Parlement •

• pouvoirs juridiques reconnus : ~rôle_~~~-~~R~~~~~-~~~~~~~,

~~!~~~ppement d~-E~~!~~r de contE~~~ng (qui s'étend parfois jusqu'à de simples arrêtés) •

• rédige l'exposé des motifs de la loi budgétaire : présentation du programme économique et _financier du gouverY_lernent.

regroupement des Finances et de l'Economie Nationale.

Nécessité pour le Parlement de porter son attention -sur les CO!!lJ-2te_~-· _Ej_e;im~_.È.E1-_!;anniq~ ~ =-e budget est consic'1é:>:"8 esscmtie1l8m8D."t

comme un acte d'administration (depuis le Standing order de :1_713 la Chambre des Communes a décidé d'interdire à ses membres l' exer--- cice du droit d'initiative en matière financière) --mais en

revanche contrôle parlementaire rigoureux et prompt de l' exécu·:;:ï o~1

(Committee of Public Accounts).

IDEP/ET/XXXV/299/Rev.1 page 5

La France

s .

¹ oriente dans cette voie pour le V)te (réduCtion des initiatives de dépenses du Parlement) mais pas encore suffisamment pour le contrôle c·est cependant la voie normale car: les documents budgétaires sont complexes et l'efficacité de l'action parlementaire diminue.

Conclusion : si le budget resté UJ:l.I!l.O:Y:e.~l P1.lissant de la poli_Ë:_9,;1~e économiqtA_~

son efficaci tê demeure liée à l 'observa.ti.B,E- des princ~;15;es classiques de ~_<?~

gestion. L'arrêt des comptes et le rapprochement avec les chiffres du budget sont, en particulier, indispensables au contrôle de l'efficacité.

C- L'ORGANISATION DES COLLECTIVITES SECONDAIRES.-

Nous ne voulons pas entrer dans le détail de l'organisation des col- lectivités secondaires, mais simplement signaler quelques uns des problèmes parmi les plus importants gui se posent aux pays ayant récemment accédé à l'indépendance.

a) la création, les pouvoirs, l'organisation des collectivités local~~

cons ti tuent un problème poli tiq.~e au _ _.I2remie:r chef. Plusieurs questions se posent du point de vue financier :

définition claire des tâches respectives de 1 'Etat et des collect:_i_.- locales.

en matière de dépenses : _o~ E~-~~~-~~E~~§~§-~~~~~~~~§~~~!~~~-~~~:?-~-~' _:!~~!~§-~~~~~§_S~~-E~~~~~! êt~e attén~~~~ renforcé~§_E~~~~~E~~

li~!ion d~ la main-d'oeuvre disponible.

en matière de recettes : limiter les subventions et contingents auto-- matiques, - choisir un syst~me gui oblige la collectivité en con-- crétisant SP. l!esponsabili té (par exemple : centimes addi tionneJ.s et taxes spéciales), - l i e r les impôts et taxes entre eux pour évite:::' les discriminations"

, t bl" - . - . - d t t ll b t t t " ( 1 \ - e a J.r un regJ.ma approprJ.e e u e e : appro_ a_ ions e con roles.' J

En résumé, veiller à ce que l'autonomie consentieait son juste contrepoids dans l'organisation de la responsabilité et l'établissement d'une surveillance financière efficace.

(1)- p.ex. nomoncl.,tur-.; budgétair-type, - dépenses obligatoires , - préc:~utio~1c:;

c~n~ernan~ l' équilibr"', - procédure spéciale Gn cas de déficit, - pc~s~:>ib:i.­

lJ.te de reglement p:::.r le pouvoir central~ - statut particulier des C0IT'p -

tables des coll0ctivités secondaires.

b) les démembrements du budget (par ex. ~

IDEP/~T/XXXV/299 page 6

offices et ~gencies) "

pour individualiser certail s services ou pour affecter des recettes à des dépenses déterminées peuvent ne pas se rattacher au budge-t gèné:J..'al et échap- per à certaines règles budgétaires et notamment au vote du P8.:r.lemen·c ..

Conclusion : un soin particulier doit ê~~P..I?c:>.F.~~ .. -a.l!-._!.S':.25:..~~~r:2t:::nt -~-o toutes les manifestations des· finances ~li-~~· Il convien·c de ne pas .. oublier que l'équilibre financier global ne dépend pas du ~eul budget è.e l'Etat mais encore de tous les organismes qui interviennent dans la gestioP des finances publiques et dont certains par le caractère è.érog::toire de 1Em.-c fonctionnement peuvent cons ti tuer un danger véritable ( c2.s c:les comptes

spéciaU4 du Trésor que nous verrons plus loin).

D- LES INTERVENTIONS DE L'ETAT DANS LA PRODUCTION.-

Nous ne vou1qns pas étudier ici les différentes formes d'intervention de 1 'Etat dans 1 'ac ti vi té éoonolni:].ue (par ex. : dans un .?.?.~~l:.3~~qu:!:_~~È?::~

contrôle de l'initiative privée~ règlementa~ion des prix et des Sêilaires, économie dirigée, - dans un but de développem~nt : planification, - avec un ~bj~::__:!?:!_~e puissance : monopoles et nationalisations, - ou à des ~"irvl

sociales et politiques: limitation des fortunee et des revew1s des partirulieis',

...,--;---:---::--

^.;

ces questions sont examinées aille-n:-:-:J~ Il s.' agit si!!!,P.lement dF3 co~s-:;ate.;.·

l'extension des activités de l'E-:;at e-t de voir les problèmes fjnancie:rs qu'elle pose.

Autrefois, les interventions de l'Etat dans la production restaiE-nt exceptionnelles et s'effectuaient dans les oadrt>s du dr·oi t publio qui

spécialement aménagés pouvaient suffire : régie ·- ~oncession -- _9.ffic~-~blL: - établissement public. Mais aujourd'hui on assiste ^à une extension con::,"l;i;i,n"!;r;;, des activités industrielles et commerciales de l'E"~at (e:: . ; An&:;J.e·:~e:r.rej France, pays en voie de développement), qui prennent le plus souven·c la fonne de sociétés nationales ou de sociétés d'économie mixte. Devant une telle extension, la néo~:!:_.:!~-~~~~~~rtai~~-~l~.:!~~ati~~~ion se fait se~tir z

;;

IDEP/ET/XXXV/299/Rev.1 page

7

l'importance de ce ncuveau domaine est déjà une raison, mais i l en est une autre :

l'incidenc~-g~~-E~~~-~!~~E-~~-~~~~~~~-~~E-~~~-!~~~~~~-E~È~~g~~~1 une exploitation déficitaire se traduira par un appel financier à l'Etat.

Il semble que la formule doit être cherchée dans un régim_~-...s_~mun de caractère statutaire participant à la fois du droit privé et d~_droit -~~li~&

po~r ~nif~la gestion (puisque instrument d'une politique écono- mique)

Il !~~~~~~~E-~~-~~ntE~le (assurer le respect des directives données) E~ch~E~~~E-~~-g~~~~~~-~~~E~~-~~~~~~~~!-~~~-~~~~E~~~-~~-~~~!~t ;

~es~~~--~~~Rle : règles de gestion commerciale, responsabilité d3G

administrateurs, souci de rentabilité (exploitation équil·i brée prix de vente?-- au prix de revient lequel doit comprendre une marge d'autofinancement)

~~E~~~e des intérêts de 1.:_~~~~: composition du conseil d'adminiG-·

tration, contrôle financier, approbation des décisions essentiel··

les).

l~ATIONS UNIE INSTITUT AFRIC N

IDEP/ET/XXXV/300jRev.1

lE DEVELOPPEMENT ECONŒUQUE

ET DB PLANIFICA ON Mr. CHAFANEL

.P...l.JC-:~-Il' ^{;_. ... ,}

' -.':'·

POLITIQUE BUDGETAIRE DE CONJONCTURE

~~ ...

prel!l:ière réunion nous_ .l'!.vons Gonstaté . .que. le · buà_get moderne est un moyen puissant d'intervention dans la vie.économique de la na.tion; i est donc naturel que l'on ait songé à utiliser ce moyen pour corriger conjoncture défavora,"Q1e et notemment pour atténuer les crises qui

Ce sente

des thèses de

passé relativto.nent récent''~branlèrent l'économie libérale.

rendu possible par la masse considérable que repré-

d~_l'état moderne ~~~-E~~~~~~.!~.~ et par ··l'abandon trali té budgétaire pour des conceptions plus a._cj;j. ves. ^{. ' . ,. ....}

.

...

_

...

_ _____ ____

..

__ _ _ _ _ __ _

Après a oir étudié l'influence possible du budget sur les conditions de réalisation e 1' équilibre financier, nous; passerons rapidement en revue les différentes expériences de po+.itigues budgé ta,i::res oonjoncturelles.

a inflation si

un caractère plus ou moins inflationniste. Il y paiement augmentent plus vite que le volume des bie!ls et servie s offerts. L'inflation paut n'avoir que des effets limités

son_~ndants (ex~: U.S.A.) ou s'il est institué ^U..'l'l

9.~~~~~-ôl~~~~=pri -:_~~-~~-~~ép_~ti~~o~ (Angleterre, Allemagne), mais ell~-~~!·

-

.~:. .l_~_:;.;i;_P.~:::

turher

pro!~ ndém~~!

__

_!~~~~~~!!!~~-~~

^{t i}

~~~.!~-P~~~-~!é!~~~~~

baisse du pouvoir d'achat_de ceux dont l'adaptation de la rémunération est lente,

les investissements pourront être gênés par manque de capitaux,

: perte de confiance, processus cumulatif.

IDEP/ET/XXXV/300/Rev:i page 2

Parmi les moyens de financement du budget ~~!~-~~E~!~~~~-~~~­

des revenus disponibles et ont donc un caractère inflationniste tandis que

-·---

d'a~tres épongent une fraction des excédents disponibles produisant ainsi un

---

effet déflationniste. De même du côté des dépenses, J.?. déséquilibre budgétaire

---

^-·~---

jouera un rôle important dans l'amorce d'un processus inflationniste.

---

A - Les moyens de financement selon leur caractère plus ou moins

·-inflationniste.-

a) Moyens gui accroissent la masse des revenus distribués.-

! - aides de trésorerie de l'Institut d'émission à l'Etat r avances

escompte d'effets publics open market

2 augmentation du pœrtefeuille d ¹ effets publics des banques

---

^{.. --}-~----~~~~---

les procédés qui supposent un concours bancaire orit un caractère inflationniste.

b) Moy~ns gui épongent une fraction des excédents disponibles.-

! - cas de l'emprunt : l'effet déflationniste des emprunts est ~l

très controversé; en fait tout dépend de la nature des somme::o recueillies. Si l'emprunt amène u~e réduction de la consom- mation, l'effet déflationniste est évident, mais ce n'est généralement pas le cas, le plus souvent l'emprunt ne

résorbe pas le pouvoir d'achat mais se traduit au contraire par la mobilisation d'un pouvoir d'achat jusqu'alors im-- mobilisé. Il existe d'ailleurs des limites aux possibili~és

d'emprunt : - certes, l'Etat peut disposer d'une marge

considérable (ex.: cas de dette publique= 2 1/2 fois le RN), mais : - les charges s'élèvent (par ex. : jusqu'à 40% du budget), - risque de gêne pour 1 •économie productive, - · ····

crise de confiance.

f

IDEP/ET/XXXV/300/Rov.1 page 3

2 J20nctions autoritaires sur.les fortunes 1 là encore, il ·:raut distinguer :

si l'opération se traduit par une restriction des revenus .courants : effet déflationniste

si 1 'opération entraîne une réductio de.s revenus capitalisés:

pas d'effet déflationniste.

3- impôt : c'est la méthode la plus efficace car elle réduit la puissance d'achat immédiate - mais '

~-:l3E3..~: effets sont ·c~mple~es sur la demande et sur 1 'offre :. tout .. A~);>end des Cl§.f;f!l~~~ soc.:!-_a),es touchées, .: de la, périodicité .. (perma.r:l€Jn~€J 01-1; ~ë*~_ep~~~n), - l'offre peut<i:iw.;inuer aussi .•.

se.s inaidènces sur les prix doivent être examinées de près,

~~~~~~~~Es~~~~~~~~-S~~-~~-~~~~~~~~~-E~~-~~~-~~~-EE~~-~~~

vér!.,!ablem~!:~~~!~~ti~nni~te. Si la charge fiscale se réper- .cute la tendance à la hausse en sera accentuée (impôts in-

directs, dans une certaine mesure impôt BIC).- L'impôt direct non répercuté peut n'avoir aussi qu'une influence limitée

(par ex. : droits de succession).

B - Rôle du déséquilibre budgétaire prolongé dans le -processus

iriflàtioiiniste~ ·

Rechercher le rôle du déséquilibre budgétaire (insuffisance -des ressources fiscales pour couvrir l'ensemble des dépenses de l'Etat) dans le processus inflationniste revient à étudier l'action du défi~~~r les deux masses_du_~~Eport_sui déf~!:~~-~~~~!~~~~~ :

la ~~~~e des revenus disponibles

la masse d~s biens et services offerts

Il apparaît donc que ce rôle du ~éséquilibre est complèxe car selon la phase conjoncturelle dans laquelle on se trouve l'action sur les deux masses du rapport sera :

• de m~me sens et contribuera à l'équilibre général,

• de sens inverse conduisant alors au déséquilibre économique et monétaire.

IDEP /ET/XXXV /300 /Rev. 1 page 4

~::_-~~~~:_r~~!ici taire du budget vient s'ajouter aux dépeE~~ des 12_~· ..

cnl i ers pour cons ti tuer une: demande supé·rieure--à -la: -valeur--i~·talê ··des·. produite et Gervices offerts aux prix en vigueur. Dans la mesure où l'équilibre peut ou ne peut être rétabli par une augmentation de l'offre i l se produit ou non un mouvement de prix de nature inflationniste. Deux cas sorit donc à conGi-· dérer selon que l'on se trouve en période de plein emploi ou en période cie sous emploi.

a) Période de plein emploi.--

Lorsque la capacité de production d'un pays est déjà utilisée à :9le.::.n.,

---

^..

--

^.. ---·-··-··-_, ^.,. ...

to~~-~~~~gui !;~ÈE~-~~-È~~:~e t -~~~ni!:~~-~~~-~~~~~~~~~~~-~~-,?;.§:~~!::!~::.'.~_:::

~,!~!;~,?;~--.~~:;~-~~~tr~:g~tie _R~~~~Èle _du-~~~~-~~-!.:~!!~. Le défi ci ·t.

ne peut alors avoir pour conséquence qu'une accélération de la hausse des prix. Et ceci quelle que soit la façon dont 1 'Etat in-·

tervient dans la formation de la demande globale'· que ce so~. t

.. directement, s'il achète pour ses propres besoins, ou indirectement~

s'il verse des traitements, des salaires, des indemnités ou des

subventions à des particuliers qui procèderont eux-mêmes à ces ache;cs ..

b) lériode de sous-emploi.-

~~-EE~~~~P.~2-~~!~g~~-la production n'a pas att~~~~~~ pl·ë~ne

~ ap~~~~~-::~-dé !~~~!_R~::!_~~-RE~~::~E~-~~~~ tr~-~~~~~.~_:fïi'f_?;~~~~~, même s'il est couvert par une création de monnaie. En effet, tout·3 augmentation de la demande globale se traduira alors par une augmen··

tation de la production sans que les prix en soient sensiblement affectés. Cependant, là encore, le dé:fici t budgétaire produ,:i,J.~a .

toutes ses conséquences inflationnistes si se présentent de8 !?.'5:~1-o~S.

d'étranglemept venant freiner l'adaptation de la P:r:~d.-uction~ pa:r exemple : pénurie de matières premières ou insuffisance de main ...

d'oeuvre.

Insuffisance du retour à l'équilibre budgétaire pour enrayer VB

processus inflationniste.

IDEP /ET/XXXV /300/Rev. 1 page

5

Le but à atteindre est de r'duire la demande globale de manièrB à la maintenir en-deça du ni veau inflationniste. 9r le È-~9-_ge.!__~~

~~~~~~~~~~~~-!!~~~~9.~-~~-~~~~~-~~~~~~-~~~È~~~-~~-~~~~!~~~~~E

~~~-~!~!E-~~~-~E!~!~~-E!!!ée :

salari_ale : le d~veloppement du cycle infern~. des salai~~~~-~~;

des pr!~ ne dépend pas d'une création anté'~ieure de monnaie (la hausse des prix préc~de et entraîne .l'augmentation de la circulation monétaire)

de cré~~ (spéculative ou d'inyestissement)

spéculative : création de monnaie scripturale, diminutio:t~. d•~

l'offre par rétention des stocks et accroissement de la mé\c::·r·.

monétaire en circulation

investissement : décalage dans le temps entre lamise en circulation des moyens de paiement et l'apparition de nouveaux biens sur le marché.

En résumé ¹ Le déficit bu4gét~ire joue le rôle de moteur premier mais J.es autres causes d'inflation peuvent devenir tellement déterminantes.lorsque la fuite devant la monnaie a atteint une certaine ampleur q_ue le retour à l'équilibre budgétaire parfait sans autre limitation de la demande globale ne suffit pas à arrêter 1 'inflation et peut ^mê1~e dans_ une certaintJ mesure (')Ontribuer à l'accélérer (par l'incidence indirecte de la fiscalité, par la suppression des subventions). L'inflation e!=!_:!: endéfi~!~!!~-~!:~!!~!:~~~~~

~ple~~-g~!-~~-E~~~-~~E~-~~~È~~~-~~~~~~~~~-E~-~~~-~J~~.:!:~~~~~~-È~~~~~~!~~~' c'est toute la poli~iq~~~~~~~!g~~-~~-~~~!~~~-du ~~~!~!~~~~~~-~~3: e~~

en ~~

. .

_!

'·

II - POLITIQUES BUDGETAIRES CONJONCTURELLES.-

IDEP/ET/XXXV /300 /Rev" î Page 6

Il est intéressant de voir comment on s'est efforcé dans différents pays de supporter au moindre mal une conjoncture défavorable et d'amorcer la reprise.

A - Poli tique budgétaire en période de crise et en période de pr<?EJ2.~:r.i_jï§_.

L'idée est d'utiliser le budget pour favoriser un équilibre de la conjoncture : ~~-E~E~~~~-~~-~E~~~~~-~~~~ie~dr~-E~-!~-~~~~~

E~~~!~~E-~~-~~;eris ~-' -~~-E~~!~~~-~~~~E~::~!~~~::~.:. ef!s~~~E~-~~-!~~:;. ::~~-!.:.~~~~~!~~~::!_~~-!~-~~::j~~~!~~·

1) IDans la phase de prospérité

le gouvernement utilisera la !!~~~~!!~ pour freiner l'excès euphorique, il agira sur son poids et emploiera les procédés dA discrimination dont il dispose. Il agira de même sur les E~.!~

!::~~~!E!~!~~~~-~~!~~E~~~~~-~~.:.!!_~~~!E~!~ en s'éfforçant d¹incorp.,rer une marge.d'autofinancement pour pouvoir par la suite ralentir l'amortissement.

du côté des dé;e~~~~~' il cherchera à les limiter, il appréciera les dépenses productives se!.on leurs mérites respectifs et il affectera les plus-values fiscales au remboursement de la dette.

2) Dans la phase de dépression

le gouvernement procèdera à des ~~!~~~~~::!~_!!~~~~~~~~~

9;!~~~im!~tion (diminutiail des charges frappant les entrep::rises, recherche de recettes stables)

en matière de dépenses, il procèdera à des ~~R~~~~~-9;~_!Ean~~~:~

pour redistribuer le revenu national et créer du pouvoir d ¹ achat, il pourra aussi dans ce but s'orienter vers un E~~~~~~-~~

~~~~-!E~~~ pour développer l'emploi. ~~-~~~~-~~!-~~~~~~~~~~

~.:.~~~~~~~-~-E~~~~~~~-!~fla!!~ist~~!_~~~~~~~~~~-~~-!~~~­

~~E!~!~ (les emplois créés par l'intervention de l'Etat sont-ilf'.

les plus utiles à longue échéance?).

Cette thérapeutique doit donc être prudemment dosée et s'insérer dans une politique économique d'ensemble qui, au-delà du budget, concernera aussi le crédit, les prix, les salaires.

· IDEP/ET/XXX:V /300/Rev .1 Page 7

B - Expérience allemande du pré-financement (manipulation des finances publiques en vue de supprimer les fluctuations économiques). - Cette méthode se ramène à un escompte en période de crise de

.

---

l'augmentation des recettes attendues de la future reprise (traite

---

_~ur

l'avenir). Pour exécuter son programme de grands travaux l'Etat national-socialiste a fait émettre par des établissements spécialisés des traites dites de création de travail. Endossées par La collectivité publique qui engage la dépense et acceptées par les établissements .spécialisés7 les traites à courte échéance ont été escomptées par les banques et en cas de besoin réescomptées par la Reichsbank• Maintes fois prolongées, les traites ont pu être progressivement remboursé.es grâce aux plus-values fiscales de la reprise, aux économies réalisées par la réduction du chômage et aux emprunts de consolidation. Mais en fin de compte l'inflation ne fut évitée que grâce à l'organisation stricte du circuit, le pou-·

voir d'achat étant sans cesse épongé par des emprunts à court et moyen terme dans la mesure où l'impôt ne suffisait pas.

C - Budgets cycliques.-

Le budget cyclique veut tenter une synthèse entre un équilibre économique espéré à terme et un équilibre financier réalisé dans un temps assez long.

a) Suède : -Le gouvernement profite de l'euphorie financière des phases de prospérité pour constituer des réserves afin de les affecter à la couverture partielle des dépenses extraordinaires de crise. Les emprunts contractés durant la période de dépression seront remboursés à l ¹ aide des excédents de la phase de prospéri t~,:"

Adaptation de la technique budgétaire : ~-~~~~~1-~~-~~E!!~l-~!

~-bu~~!_~_:~~E!~it~~; il est institué un ";!:~~~~-~~-E~~~E!­

~~!!~~-~~~!_!qu~".On remplace l'équilibre annuel dans le budget d'exploitation par un équilibre pluriannuel. Le déficit étant fatal durant les mauvaises années on le reporte sur les budgets de prospérité à l'aide du "fonds" qui peut emprunter si nécessairo.

Un ~~~e!_sp~~!~l d_:~~~nt~~!!té prévoit à l'avance et à titre conditionnel les dépenses à engager en cas de crise.

IDEP/ET/XXXV/300/Rev.1 Page 8

b) Finlande ~ - Une loi de

1934

q. créé un "~:::!!~~-~~2:~~~~~~

conjoncture" destiné à financer les travaux publics en temps de crise (alimenté par une dotation annuelle et par les excédents de la période de PJ:'OSpér:i_té). Pour écarter toute tentation,

4

modalités de placement étaient prévues : dépôt à la Banque Nationale, conversion en or, conversion en titras de la dette publi~ue, dépôt dans des banques étrangères. Cetto quasi stérilisation répondait à une double préoc~upation

empêcher les ressources du fonds d'alimenter le marché moné- taire en période de prospérité, garantir le caractère liquiclr, de la réserve en temps de crise. Pour permettre la miso on oeuvre rapide en temps voulu, le gouvernement avait élabor8 un ~~~~~!!_:p_ré~~~~!!~~~-~~-!~!~~ pour lutter contre le chômago¹~ Le seul pays qui ait établi une véritable solidarité entre les budgets annuels successifs est la Suède. La Finlande n'a pas dépassé le stade de l'accumulation des réserve. Pourquoi la

cy6licité budgétaire est-elle restée si limitée ? Peut-~tre parce~~

si les oscillations sont fatales on préfère les atténuer par lo dirigisme purement économique, la politique du crédit et la direction des investissements semblent plus souples.

~~~~~~~~ : Les exemples des§ B et C, dont il n'a pas été parlé durant la conférence, présentent surtout un intérêt historique mais il ont paru utiles à montrer les possibilités et les conditions de l'action du budget sur la conjoncture : une attitude purement passive est peu efficace, -une action dynamique doit s'accompagner d'autres interven- tions.

CONCLUSION Le budget apparaît en définitive comme un moyen puissant d'équilibre financier, tant on raison de son importance par rapport au

revenu national que par sa structure. S'il convient de veiller attentivement à ce q~'il ne devienne pas une cause de perturbation initiale dont l'ampli- tude échappera ensuite à son contrôle, i l est évident qu'il nepeut seul permettre le redressement d'une situation compromise, son action doit alors

se conjuguer avec les autres moyens de politique économique et financière dont le gouvernement peut disposer.

.; ...

r

IDEP /ET/XXXV/ 300 /Rev. 1 Page

9

Les pays africains, qui pour la plupart restent encore largo- mont exposés sans protection efficace aux caprièes de la conjoncture

(fluctuations considérables des cours des matières premières sur le marché mondial), pourraient tirer de riches enseign~ments des pratiques budgétaires conjoncturelles.

NATIONS UNIES INSTITUT AFRICAIN

IDEP/ET/XXXV/301jRév.1 Page 1

DE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET DE PLANIFICATION

DAKAR

LE CREDIT SOCIAL

M:r. CHAFANEL

INTRODUCTION.- Nous entendrons par crédit social toutes les formes de ~~~~!!

~~!-~~~E~~E!-~~-E~~!E~~-~~E~~ir~~-~~2!!~~!~~~~~~!~~!_~~-~~J~! - d'amélio~er les conditions de vie et de travail des classes les plus modestes

----~-~----~---~

~!_!~~-~~!~~..;.~~~!sé~. Ces formes de crédit apparaissent f~nd~~E~!~~-R~~

l'Afrique.

---~-

C ¹ est. en quelqJJ.e sorte :

!_~-~!:~~!-~~~;ero~~~!~~ ; 11_ui lui permettra de produire -plus et dans dé meilleures conditions;

- !~~ré~!!_~_!!_E~ti!~-~E!::~R~is~ : qui lui fournira les moyens de se moderniser et d'améliorer son efficacité;

- !~~éd!!-!~..E~!!~~!!~:: : qui lui donnera la possibilité d'€lever

.son niveau de vie, de s ¹ insérer .dans le.s circuits économiques modernes,

qui.développera ses besoins animant ainsi l'économie.

Nous verrons d'abord comment se pose le problème dans son ensemble, afin de dégager les principes généraux à retenir pour élaborer une solution;

puis nous tenterons de définir le domaine de ce crédit en examinant la façon dont il est actuellement abordé.

I - LE PROBLEME DU CREDIT SOCIAL.-

Le banquier est inapte à résoudre ce problème car ses critères de rai- sonnement ne lui permettent pas de l'aborder efficacement et ses· obligatiori3 lui interdisent de s'y engager. Le crédit social est, en effet, un crédit particulier, essentiellement R!:!:~~EEel qui sollicite l'ai~~-~!:-~~!~!·

A- Position du banquier devant une demande de crédit.

Le banquier s'efforce d'apprécier la "surface" de l'emprunteur .. en terme de comptabilité il essayera d'évaluer 1¹ excédent· de

l'actif sur le passif, ou mieux l'excédent de l'actif réalisa- ble et disponible sur le passif exigible;