Les contrôles financiers

ÍnatJLs

^unies

ifrSTlijT. AFRICAIN

DEVEL03PEMENT ECONOMIQUE ET

's^PLiilFI ^{C^TI ON}

I A

E/A

r

idep/et/xxxv/297

Page 1

Mr. CHÀFANEL

cJ?

^*

50

oC

,r

'0

LES CONTROLES FINANCIERS

Introduction.- Nous avons vu que les finances publiques sont engagées dans

de multiples secteurs pour des montants considérables| il est donc de la plus

haute importance de contrôler l'emploi et l'efficacité des deniers publics.

Le contrôle, dans son sens le plus large, aura un triple objet :

- exécution conforme au programme

(assurer

l'accomplissement d'une

politique)!

- honnêteté des manipulations

(lutter

contre les tentatives de

malversations)!

- bonne gestion

(obtenir

un rendement

satisfaisant).

Domaine du contrôle : partout où sont engagées les finances publiques;

- au premier chef les dépenses publiques

(budget

et

autres)

^non seulement

parce que des irrégularités peuvent s'y produire, mais encore parce que ce sont elles qui réalisent le programme politique choisi.

- On ne devrait _pas négliger les recettes, mais on tombe là, pour l'essentiel,

dans un secteur très technique où la valeur du contrôle s'identifie avec celle des administrations chargées de l'assiette et du recouvrement des impôts.

- Enfin, il convient de se préoccuper du contrôle des entréprises de toute

nature où les intérêts de l'Etat sont engagés.

A.- CONTROLE DES DEPENSES PUBLIQUES.

Ce contrôle se manifeste à divers stades s en cours d'exécution du budget,-a posteriori,-de façon occasionnelle.

a)

Contrôle en cours d'exécution.

Les différentes phases d'exécution du budget en matière de

dépenses s

- engagement

(acte

qui rend l'Etat

débiteur)

- constatation du service fait

- liquidation

(évaluation

^définitive de la dette de

l'Etat)

- ordonnancement

(ordre

de payer donné au comptable - le ministre peut ordonnancer en délivrant soit des ordonnances de paiement,

soit des ordonnances de

délégation)

- paiement

(par

un

comptable)

IDEP/ST/XXXÍ/297

Page 2

i

% »

•"V.

V

Naturellement il existe des procédures simplifiées

(dépenses

sans

ordonnancement préalable, régies ^d'avance, dépenses sur revue, fonds

spéciaux).

Un contrôle est institué au niveau de 1' engagement^• et du

paiement.

1)

^- Contrôle des engagements.

Lié à la notion de crédit,-c'est un contrôle préventif

car il est normalement et même juridiquement impossible de déclarer nul un acte administratif ayant irrégulièrement engagé ^une dépense lorsque le

"client" du budget a rempli ses obligations.

Mission du contrôleur des dépenses engagées, ^ou contrôleur financier s

- statut î nommé _par le seul Ministre des Finances, hors hiérarchie et "hors

cadre".

- double tâche s contrôle des dépenses et surveillance générale de l'exécution

du budget du ministère près duquel il est placé.

Contrôle de l'engagement ;

Aucune dépense ne peut être engagée sans avoir été préalablement présentée au contrôleur accompagnée des pièces justificatives et sans oti^e revêtue de son visa.

Le contrôleur examine les propositions d'engagement au point de vue de l'imputation de la dépense,-de la disponibilité des crédits,-de l'exactitude

de 1'évaluation,_de l'application dos dispositions financières des lois et règlements,-des conséquences que les mesures proposées peuvent entrainer pour les finances publiques.

Le contrôleur peut refuser son visa et la dépense ne peut alors être engagée que sur avis conforme du Ministre des Finances.

Le contrôle de 1'engagement"s'accompagne du contrôle de l'ordonnance¬

ment ^- les ordonnances non revêtues du visa du contrôleur sont réputées nulles

et sans valeur _pour le comptable.

Surveillance générale de l'exécution du budget s

avis sur l'aspect financier des projets de lois, décrets, arrêtés, contrats, propositions budgétaires du ministre près duquel il" est placéf

rapports annuels au Ministre des Finances, au Parlement, à la juridiction des comptes.

« t

IDEP/ET/xXXV/297

Page 3

Limites à l'action des contrôleurs :

elle s'étend, sur la plupart des offices ou établissements autono¬

mes à caractère administratif^

lui échappent souvent les comptes de trésorerie;

difficulté du contrôle des engagements des ordonnateurs secondaires

" "

préventif des opérations financières des

collectivités locales et des établissements' publics locaux.

2)

- Contrôle des ^paiements.

Le comptable a un double rôle s

- en tant que payeur il vérifiera : si l'ordonnateur

est compétent,_si l'engagement et 1'ordonnancement sont réguliers

(existence

de crédits, visas,

imputation)si

le cocontractant de

1'administration_a

exécuté ses obligations

(service fait)

- en tant que caissier il s'assure : qu'il n'y a pas

d'opposition,-que le bénéficiaire est capable de

donner_quittance.

3)

^- Contrôles hiérarchiques.

- ordonnateurs ; chaque ministre ordonnateur principal

exerce ion contrôle sur les ordonnateurs secondaires

(corps

particuliers de

contrôle).

. - comptables : placés sous l'autorité du comptable principal et soumis aux vérifications des corps de contrôle.

b)

^{Contrôle a} posteriori.

Celui qui s'exerce après l'exécution des dépenses.

1)

^Cour des Comptes s

- .juridiction administrative : magistrats inamovibles

- compétence générale : tous les comptables de deniers publics sont justiciables de la Cour et tout comptable public doit avoir son compte jugé ^- cette compétence

s'étend aux comptables de fait, liais cette juridiction

devient une juridiction d'appel quand la loi a conféré

la compétence du premier degré à une autre autorité,

avec droit d'évocation.

- mécanisme s le comptable envoie son compte au Ministre

• • ?

IDEP/ET/ÁXXV/297

Page 4

des Finances qui saisit

la_Cour,

^un

arrêt provisoire

est rendu et le comptable a deux mois poro? se justifier^—

puis un arrêt définitif transmis au Ministre des Finances qui prend la décision de poursuivre ou non.

- Attributions administratives de la Cour française déclarations de conformité s sur la concordance ou la

non concordance des comptes des ministres avec la comp¬

tabilité des comptables,-2 déclarations : déclaration

d'année

(conformité

du compte général avec les comptes individuels des

comptables),

déclaration d'exercice

(comparaison

de la comptabilité administrative et de la comptabilité des

comptables)%

référés ^s observations adressées aux ministres qui doivent répondre dans les 3 mois3

rapport public : adressé au Chef de l'Etat et publié.

— Attributions nouvelles :

Comité de contrôle des organismes subventionnés

5ème Chambre : contrôle des organismes de la Sécurité

So ciaie

Commission de vérification des comptes des entreprises publjques : examine les comptes d'exploitation, de proé-

fits et pertes, les bilans,-donne un avis au Ministre,-

établit un rapport au Parlement.

2)

Problème du contrôle des ordonnateurs.

La Cour des Comptes laisse subsister la nécessité de

renforcer le contrôle des ordonnateurs. Mais la mise en cause de la _responsa¬

bilité des ordonnateurs est malaisée à organiser, l'ordonnateur-type étant le

ministre et sa responsabilité sur ce point paraissant essentiellement de

nature politique. Malgré de multiples tentatives, aucun régime n'est arrivé à organiser cette responsabilité de façon satisfaisante. Dans le système fran¬

çais, la responsabilité n'est pas douteuse mais sa mise en oeuvre n'a pas

jusqu'alors donné de bons résultats. La dernière tentative originale date de 1948 avec la Cour de discipline budgétaire mais celle-ci n'est pas compétente

*

IDBP/ET/XXXV/297

Page 5

pour les ministres. Elle peut sanctionner tout

fonctionnaire

ou

agent

pour fautes traditionnelles : engagement non soumis au visa, imputation irrégulièro, engagement par une personne non habilitée, infractions .aux règles relatives

à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'Etat

et des collectivités publiques. La sanction est pécuniaire

(maximum

^{: traite¬}

ment brut

annuel).

En fait l'institution a très peu fonctionné.

3)

Contrôle parlementaire.

- En Angleterre ; minutieux et rapide : Committee of public accounts

(rôle

parlementaire s contrôle,-rôle juridictionnel, met en jeu la responsabilité des fonc¬

tionnaires

financiers)•Le

Contrôleur Général de l'Echi¬

quier s'assure du respect des crédits. La comptabilité

des ministères est tenue _par 1'.accounting Officer qui répond devant son Ministre et devant le Committee of

Public Accounts

(si

l'AO refuse son visa, le Ministre peut délivrer une réquisition ^{pour passer} outre, mais il

engage alors sa

resi^onsabilité)

^„ L'.auditeur général, inamovible, transmettant son rapport au Committee of Public Accounts, faitfonction d'un véritable juge.

- Aux U.S.A. : Le Bureau du Budget placé sous l'autorité

du Président supervise les ordonnateurs et dispose d'un droit d'investigation complet,-le Secrétaire .de la Tréso¬

rerie surveille les comptables?-par l'intermédiaire du

General Accounting Office, le Congrès exerce un contrôle

préventif,

mais

rôle

^a posteriori

limité

aux comptables.

- En France : contrôle permanent ; information du Parlement,

de ses commissions et de leurs rapporteurs,-a posteriori;

par la loi des comptes

(trop tardif).

c)

Contrôles occasionnels.

1)

Par l'Inspection Générale des Finances

2)

" les missions parlementaires

idep/et/xxxv/297

Page 6

B.- CONTROLE DES RECETTES '

C'est un domaine dont on parle beaucoup moins que du

contrôle

des dépenses, sans doute parce qu'il se rattache pour

l'essentiel

au

bon

fonctionnement de l'administration fiscale, mais aussi parce qu'il n'a pas la même signification politique et pose des

problèmes techniques particulière¬

ment difficiles.

- Impôts ; la question est de savoir si

l'impôt

^a

été correctement

assis et seuls les contrôles hiérarchiques et les corps techniques d'inspection peuvent y répondre. Mais il est évident qu'il

s'agit

là d'un problème de toute première importance : il ne sert à rien

de procéder à des réformes fiscales pour améliorer les recettes si l'impôt est mal assis et mal perçu.

- Domaine : les différents départements ministériels gèrent les

élé¬

ments du domaine correspondant à leur spécialité, or c'est une observation courante de constater que ce domaine est souvent mal

exploité et que des possibilités appréciables de recettes sont délaissées.

Une tâche essentielle consisterait à faire l'inventaire des possibili¬

tés de recettes qui sont négligées et de celles qui restent insuffisantes en raison de la faiblesse des services chargés de leur assiette et de leur perception.

C.- CONTROLE DES ENTREPRISES IMS LESQUELLES L'ETAT EST INTERESSE.

a)

Interventions variées et sans cesse accrues de l'Etat :

- offices, établissements publics, etc...

- prêts, garanties d'intérêt, avances aux entreprises privées

- entreprises publiques

- " d'économie mixte

- sociétés nationales

b)

Les contrôles classiques

(du

secteur public et du secteur

prive)

sont inadaptés, on a donc recours

- tutelle : Contrôle d'Etat poux les offices, établissements publics, sociétés et entreprises de toute nature ayant fait appel à l'Etat. Les attributions sont très vastes ^;

idep/et/xxxv/297

Page 7

économiques s appréciation de la gestions-financières : pour les opérations susceptibles d'avoir des répercussions

financières. Le contrôleur a un droit de veto, il informe

le ministre qui décide.

- Appréciation générale de la gestion ; Commission de vérif

cation des comptes.

CONCLUSION.-

En général, le contrôle des finances publiques sous ses trois formes administrative, juridictionnelle et parlementaire, est relativement satisfai¬

sant

(sous

réserve que l'on s'emploie activement à combler les failles qui peuvent subsister ou apparaître à la suite d'initiatives

nouvelles).

Par contre, le contrôle des entreprises dans lesquelles les collectivités

publiques, et en particulier l'Etat, sont intéressés demeure souvent inparfa:

Il convient de rechercher ici des procédures souples et efficaces comportant

notamment l'appréciation du rendement.