COURS DE FINANCES PUBLIQUES

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UNIVERSITE HASSAN II-CASABLANCA A.U. 2019/2020 FSJES / MOHAMMEDIA

FILIERE : ECONOMIE ET GESTION Quatrième Semestre

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

Enseignant : M. Sajid

Le système fiscal marocain : caractéristiques et réformes

Au moment du protectorat, la matière imposable du Maroc était constituée surtout par la richesse foncière. Le Tertib fut organisé le premier en 1915, la taxe urbaine, impôt d’assiette immobilière sur le foncier bâti a suivi en 1920. En fin l’essor relatif de la conjoncture économique a justifié l’institution d’un impôt spécial sur les professions lucratives.

La valeur locative brute des locaux, sur laquelle est déjà assise la taxe urbaine constitue la base de la patente, qui fut instituée par un Dahir du 9 octobre 1920. L’impôt des patentes est un impôt de quotité, perçu au moyen d’un tarif annexe au texte. Le principal de l’impôt, comprend une taxe fixe, une taxe variable est une taxe proportionnelle. La taxe fixe est fondée sur la nature de la profession et le lieu où elle est exercée.

Au Maroc, la période qui a suivi l’indépendance (1956-1961), fût caractérisée sur le plan fiscal, par des aménagements fragmentaires, de portée très limitée. Seuls les droits de douane ont fait l’objet d’une réforme en 1957 qui a consacré la rupture avec les servitudes de l’acte d’Algésiras et qui, dans un but protecteur, a institué un tarif différentiel inspiré des recommandations du GATT.

La première réforme du Maroc indépendant, fût réalisée en décembre 1961. Cette réforme assurément la plus importante, intéresse plus de 40% des recettes fiscales. La taxe urbaine et le P.T.S. ont subi des modifications légères ; quant à la patente et à l’I.B.P., ils ont fait l’objet d’aménagements qui ont porté sur le taux et les modalités de calcul.

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La taxe sur les produits et les services s’est substituée à la taxe sur les transactions qui venait d’être créée par le régime du protectorat en 1948. La modification la plus importante a porté sur le Tertib, qui a été remplacé par l’impôt agricole.

Au lendemain de l’indépendance, le Maroc hérite d’un système fiscal assez comparable aux dispositifs adoptés par la France dans ses colonies : large prédominance des impôts indirects comprenant une taxe sur les transactions et de nombreuses taxes spécifiques à la consommation, des droits de douane plus axés sur les importations que sur les exportations, divers droits d’enregistrement et de timbre.

Les impôts directs se réduisent à quelques impôts cédulaires à caractère réel et indiciaire, créés progressivement pour mettre à contribution quelques sources de revenus déjà existantes ou apparues avec la croissance du « secteur moderne » de l’économie : impôt agricole, patente, taxe urbaine, impôt sur les bénéfices professionnels, prélèvement sur les traitements et salaires…

L’ancienne taxe sur les transactions fut remplacée en 1962 par une double taxe sur les produits et services. La taxe sur les services demeurait à caractère cumulatif mais la taxe sur les produits comporta un mécanisme de déductibilité partiel. De nouvelles taxes à la consommation ont été créées, mais surtout le taux de celles déjà existantes a fréquemment été augmenté pour faire face aux besoins de financement du budget.

Les impôts directs ont gagné en nombre mais guère en efficacité ni même en harmonie. Au début des années 1960, on a certes quelque peu aménagé l’impôt sur les bénéfices professionnels, la patente et la taxe urbaine, et surtout réformé l’impôt agricole.

Mais par la suite on se souciera plutôt d’en créer d’autres : la contribution complémentaire sur le revenu global des personnes physiques et la taxe sur le produit des actions en 1972-73, la taxe sur les profits immobiliers en 1978 et la participation de solidarité nationale (PSN) en 1979-80. Ce faisant, le système n’a cessé de devenir plus complexe, plus disparate, plus régressif. Le système puise toujours les trois quarts de ses ressources à partir des impôts indirects, mais ne comprend pas moins d’une cinquantaine d’impôts, droits et taxes.

La fin de la décennie 70 marque pour le Maroc le début d’une période difficile. A partir de 1978, les équilibres internes et externes se détériorent amplement. Un plan de stabilisation est adopté. L’austérité budgétaire qui s’instaure touche d’abord les dépenses d’investissement, mais aussi le budget de fonctionnement.

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Du côté des recettes, la réforme fiscale, après avoir été durant des années repoussée, contournée, apparaît cette fois inévitable. Une mission du Fond Monétaire International effectue plusieurs séjours au Maroc en 1978 et 1979 et rédige un rapport où est présenté un projet global de réforme fiscale.

Les responsables marocains tentent d’engager quelques réformes partielles en matière d’impôt direct, mais qui pour la plupart demeurent sans lendemain ou sont plus ou moins dévoyées sous la pression de groupe d’intérêts hostiles à toute mesure susceptible d’accroître leur contribution aux charges de l’Etat.

Jusqu’au début 1980, l’objectif premier recherché de la politique fiscale pratiquée au Maroc est de « ménager la poule aux œufs d’or ». Cela se traduit concrètement par les sous-impositions / désimpositions du capital privé lequel reçoit à son tour un caractère différencié d’un segment de capital à l’autre. Le rôle protecteur et /ou incitateur assigné au système fiscal est de faciliter l’implantation des entreprises et d’améliorer leur compétitivité ou de les mettre à l’abri de la concurrence étrangère.

Au Maroc la fiscalité pèse d’un poids lourd sur le produit social global. Le taux de croissance comparé des deux grandeurs est constamment disproportionné à l’avantage des recettes fiscales. Entre 1955 et 1972, ces derniers ont cru à un taux double par rapport au Produit National Brut. Le taux de pression fiscale de 8,94% en 1955 est passé à 15,90% en 1972 après avoir enregistré en 1969-1971des niveaux records compris entre 16,77 et 17, 35%. La tendance est à son augmentation depuis cette date.

En incluant les impôts locaux et les cotisations sociales et en raisonnant à partir du produit social global estimé sur de nouvelles bases pour la période 1973-1977, on obtient un taux de pression fiscale plancher de 15,83% en 1974 et plafond de 21,6% en 1977. Ce taux dépasse 22% au sortir de la décennie soixante-dix alors qu’une crise aiguë, durable et multiforme frappe de plein fouet l’économie marocaine.

Les taux de pression fiscale ainsi dégagés se situent à des niveaux élevés et classent le Maroc parmi les pays sous-développés à forte charge fiscale. De fait, en se basant sur les critères d’analyse adoptés par le FMI à ce sujet, on constate que, relativement aux pays africains ou latino-américains « ayant la même structure et le même niveau de développement », le Maroc se classe au premier rang par le taux de pression fiscale qui y prévaut.

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Bien plus que par son poids écrasant eu égard à la faiblesse du revenu par tête d’habitant au Maroc, la pression fiscale se distingue en particulier par sa structure foncièrement régressive. Cette caractéristique aux effets on ne peut plus bénéfiques pour le grand capital privé tient au fait que le gros de la charge fiscal globale est supporté en dernier ressort par la masse des consommateurs, les salariés et le secteur public.

 En témoigne tout d’abord le rendement élevé des impôts indirects largo sensu. Ceux-ci participent en moyenne annuelle, jusqu’en 1980, pour environ 72% du total des recettes fiscales budgétaires.

 En témoignant ensuite le faible rendement des impôts directs (28%

en moyenne annuelle) et surtout le fait qu’ils proviennent pour une grande part des salaires et des projets du secteur public.

En 1982 le déficit budgétaire atteint près de 14 millions de dirhams, soit environ 40% du budget général et 15% du PIB. Le seul service de la dette absorbe 22% du budget ordinaire et s’apprête à doubler l’année suivante.

C’est pratiquement l’état de cessation de paiement ; le rééchelonnement de la dette devient inévitable ; le pays doit alors accepter à partir de 1983 la mise en œuvre d’un « Programme d’ajustement structurel » élaboré par les experts du FMI et de la Banque mondiale. La réforme fiscale en constitue une composante majeure dont l’exécution conditionne le comportement des créanciers internationaux, notamment à l’occasion de chaque demande de rééchelonnement de la dette.

Les réformes engagées depuis 1983 puisent pour l’essentiel leur inspiration dans le projet de réforme fiscale élaboré par des experts du FMI en 1979. Leur idée maîtresse est celle qui, propagée par la doctrine néo-libérale en vogue alors, commande les réformes fiscales un peu partout dans le monde durant les années 80 : l’amendement des systèmes fiscaux passerait désormais par l’abaissement de leur « pression » et l’élargissement de leur assiette.

Au Maroc les responsables ont constamment souligné que pour atteindre ses objectifs, l’effort de réforme fiscale doit d’abord et partout se traduire par des mesures de rationalisation et de simplification du système fiscal, d’harmonisation de ses composantes et de leur adaptation aux impératifs de croissance.

Il ne s’agit pas tant de créer de nouveaux impôts et encore moins d’alourdir la charge fiscale actuelle que de réorganiser ce qui existe pour en améliorer l’efficacité. Concrètement, une loi-cadre relative à la réforme fiscale a été promulguée-en 1984. Dahir n° 1-83-38 du 23/ 4/1984 portant promulgation de la loi-cadre n° 3-38 relative à la réforme fiscale, B.O. n° 3731 du 2/5/1984.

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Cette loi s’est contentée de tracer le cadre général de trois nouveaux impôts (TVA, IS, IGR) appelés en fait à se substituer à des impôts déjà existants et d’annoncer la création d’une taxe foncière sur les terres agricoles.

Entrée en vigueur le premier avril 1986, la TVA au Maroc matérialise d’abord la fusion des deux précédentes taxes sur le chiffre d’affaire (la taxe sur les produits et la taxe sur les services). Avec la TVA, le système des déductions devient la règle. Il s’étend en principe à tous les assujettis et tous les biens et services utilisés ou contribuant à la réalisation de la production et de sa distribution.

L’impôt sur les sociétés (IS) institué en 1987, s’est substitué à l’IBP (Impôt sur les bénéfices professionnels) qui s’appliquait aux bénéfices professionnels indépendamment de la qualité physique ou morale des personnes qui les recevaient. La réforme de l’IBP s’imposait pour des raisons ayant trait au mode de détermination de son assiette et en dernier lieu à son rendement.

L’IGR : l’impôt général sur le revenu a été institué en 1990.

La réforme du système fiscal focalise ses efforts sur l’amélioration de la collecte et du recouvrement de l’impôt. C’est ainsi que la mise en place de la réforme de 1984 a constitué une étape décisive dans l’évolution du système fiscal marocain.

Toutefois, la réforme fiscale, seul référentiel, entreprise par à-coups successifs entre avril 1984 et 1990, et qui a connu des aménagements en marge depuis lors dans l’intervalle des lois de finances annuelles, si elle s’est focalisée sur l’objectif de simplification et de recomposition de la structure des impôts d’Etat autour de trois supports : la TVA, l’IS et l’IGR, elle n’a pas pu donner leur véritable contenu et réelle dimension aux objectifs de moralisation fiscale et de régulation économique, encore moins d’intégration du système fiscal rénové dans le développement économique durable. Il est pour le moins contrariant de constater que même l’objectif de simplification des composantes fiscales a été remis en question par la soi-disante réforme de la fiscalité locale qui s’est inscrite à contre-courant de la réforme des impôts d’Etat.

Le système fiscal est venu résoudre une crise : le PAS date de 1983, la loi- cadre, elle, date de 1984. L’économie marocaine était trop administrée, protégée par de forts droits de douanes où le souci de compétitivité économique fait défaut. C’est un système fiscal qui a été conçu à l’ombre d’une économie étatique, avant les privatisations et avant l’accord d’une zone de libre-échange.

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Les différents codes d’investissement adoptés pour encourager l’investissement dans les secteurs jugés prioritaires par les pouvoirs publics ont montré leurs limites ; l’entrée en vigueur de la charte d’investissement est venue consacrer, par souci de simplification, l’intégration des avantages fiscaux dans le droit commun et la suppression des autorisations administratives tout en consacrant un régime préférentiel pour les zones faiblement développées.

A côté du régime du droit commun, les pouvoirs publics ont développé une multitude de « régimes d’exception » articulés autour des codes d’investissement, supposés être des instruments d’incitation à l’investissement.

Les aides fiscales accordées sont multiples et prennent diverses formes. Leur objectif est de stimuler ou d’orienter l’investissement vers certains secteurs, vers certaines régions défavorisées économiquement ou privilégiées par le pouvoir politique.

En effet, le système fiscal marocain ne cesse de susciter et soulever depuis des années des débats et des réflexions quant aux problèmes qu’il continue de poser malgré des réformes dont il a fait l’objet. Il convient de souligner que la mise en place des fondements du système fiscal actuel remonte aux premières assises de la fiscalité en 1999. Dans une étude publiée, en octobre 2012, par la Conseil économique, social et environnemental (CESE), il a été souligné que parmi les freins à la bonne collecte des impôts figure le manque d’adhésion à l’impôt découlant d’un sentiment d’injustice fiscale, lié au partage inéquitable de la charge fiscale.

Dans ce sens, l’étude souligne que 2 % des entreprises contribuent à 80 % de l’impôt sur les sociétés tandis que 73 % de l’impôt sur le revenu provient des salariés. Dans le même registre, le « sentiment d’inéquité » - et que les contribuables ne s’acquittent pas de leurs obligations de la même manière – est alimenté par la marge d’interprétation de certains textes – souvent à la faveur de l’administration fiscale – et pollue la relation entre les entreprises et l’administration.

Dans ce sens, l’étude du CESE plaide en faveur d’une meilleure relation entre l’administration fiscale et le contribuable et que l’impôt ne doit pas être perçu comme un fardeau ou une contrainte mais comme un facteur de création d’un lien social et de solidarité. Dans sa portée, le projet de réforme fiscale a pour objectif d’effectuer un rééquilibrage de certains impôts dans un but à la fois plus inclusif, plus équitable mais aussi incitatif pour le tissu économique. Il vise également à créer un équilibre budgétaire recettes/dépenses qui prenne en considération la notion de cohésion sociale dans la durée.

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Conçues comme « une réflexion globale sur le système de prélèvement et de réallocation des ressources », les recommandations du CESE entendent inclure des principes de solidarité sociale, d’équité, mais aussi de transparence et de clarté pour plus de confiance entre l’administration fiscale et les contribuables. Concrètement, le rapport du CESE comprend une centaine de mesures. Parmi les principales mesures figure le relèvement progressif de l’exonération de l’impôt sur le revenu à 4000 dirhams. Concernant l’impôt sur les sociétés, la mise en place d’un seuil minimal (0,5 %) et progressif dans le temps, calculé sur le chiffre d’affaires, est préconisé.

Le Conseil économique, social et environnemental suggère également l’instauration d’un impôt de solidarité sur le patrimoine non productif, sur le bâti et sur le foncier non exploité…Aussi, le CESE insiste sur la nécessité de neutralité de la TVA et propose également la mise en place de quatre taux (Taux normal : 20% et taux réduits : 14%, 10%et 7%).

Dans le cadre de ses lois de finances, l’actuel gouvernement procède et prévoit des révisions et des réformes de certaines dispositions fiscales, en matière des taux appliqués et du comportement fiscal vis-à-vis des différents secteurs économiques et sociaux. Ainsi, dans le cadre de la loi de finances 2013, quatre taux ont été retenus concernant les sociétés. A ce titre, pour celles qui réalisent un bénéfice net annuel de 15 à 25 millions de dirhams, elles devront s’acquitter de 0,5 %. Et celles qui bénéficieront d’un bénéfice net entre 25 et 50 millions de dirhams, le taux est de 1 %. Les entreprises qui gagnent entre 50 et 100 millions de dirhams devront s’acquitter de 1,5 %. Pour les tranches supérieures à 100 millions de dirhams la participation sera de 2 %.

Concernant les salaires et revenus¹, leur surtaxe, qui a suscité des remous, a été adoptée sur une échelle de trois catégories de salaires : pour une première catégorie : 2 % sur les revenus annuels de 300 000 à 600 000 dirhams ; 4 % pour la deuxième catégorie allant de 600 000 à 840 000 dirhams et 6 % au-delà.

Le projet de budget pour 2014 a prévu notamment une réforme de la TVA et la fin de l’exonération fiscale pour les grandes exploitations agricoles.

1 L’impôt sur le revenu est établi chaque année en raison du revenu global acquis par le contribuable au cours de l’année précédente. Toutefois pour les revenus salariaux et assimilés, l’impôt est établi au cours de l’année d’acquisition des dits revenus, sous réserve de régularisation, le cas échéant, d’après le revenu global. Le barème de calcul de l’impôt sur le revenu est fixé comme suit :

- la tranche du revenu allant jusqu’à 30 000 dirhams est exonérée ; - 10 % pour la tranche du revenu allant de 30 001 à 50 000 dirhams ; - 20 % pour la tranche du revenu allant de 50 001 à 60 000 dirhams ; - 30 % pour la tranche du revenu allant de 60 000 à 80 000 dirhams ; - 34 % pour la tranche du revenu allant de 80 001 à 180 000 dirhams ; - 38 % pour le surplus. [Code général des impôts (2013), p. 92-93]

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