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Une responsabilité aussi rigoilreuse et aussi lourde doit

évidemment être assortie de !~~E~E~~~!!!! qui en atténueront l'injus-t~ce possible (le comptable peut invoquer dans certains cas la force majeure, - il fera admettre en non-valeur,-avec justification des diligences qu'il a faites, les cotes d'impôts irrecouvrables,

il pourra bénéficier d'une remise gracieuse consentie par le

li.rinis-·. tre des Finances).

b )·

Sujétions.-Les comptables sont soumis à diverses· mesures de contrôle contrôle· à distance par le comptable supérieur •

.-.---;---.

-:---• iles recettes : tout encaissement domÏÊ~ lièu à" délivrance d ¹ une quittance extraite d'un carnet à souches. Les comptables doivent transmettre de temps à autre les souches au comptable supérieur qui vérifie.

~~ déR~~~~~ : les comptables transmettent au supérieur les pièces justificatives de leurs sorties de fonds. ·

• ~~~-~~E~!~~~-~~~E~~ : même s'il n ¹ y a aucune opéra tien de caisse, toute écriture doit être portée à un carnet à souches pour être

· passée.

- ~~!!!Eôl ~-~~-g!_~~~--E~~~~!~E~!:ic~!~~_!.

qui comptent la caisse et les valeurs, arrêtent les registres et vérifient dans le détail les passations d ¹ écritures et leurs ^just:i.~­

fications.

La nécessité de ces contrôles est évidente, il.:s dai vent ·-perm€-t-tr·e- de s ¹ assurer de ~~!!~~!!~.!~.!~-~~~-~~~J2.!~~!,~~ et de la ~~!!~~-~~~~~.!~2~ .. 9:~~

~E~~!~~~ publiques. Ce problème de 1: honnêteté des agents int erve--nant dans la gestion des opérations publiques se yose dans tous les pays, mais prend souvent dans les pays moins développés-une importan.oe particulière. Les tendances à la corruption existent partout, mais elles bénéficient. dans .les pays en cours de développement de circons-tances favorables tenan·(; à la légèreté relative de 1 'appareil adminis-tratif et à l'insuffisance des traditions. Pour découvrir les

malversations, une attention particulière doit être portée sur trois points : ¹ °) la structure du système comptable et l ' ap.plication des

---~---._---.

--

^.

---IDEP/ET/~XXV

^{/304 /Rév. 1} notamment les signatures (le

comptable . prévari~~;~~-~~~~-~~~;~aint

- - - - 1 vérificateurs habituels un corps léger

d~~~~~~~;~~;-~~a~;és-~~~nter-

---~-~-t---venir de façon épisodique poUr surveiller la bonne mar0he des services Jes mesures financiers et prop~ser au Ministre ou au gouvernement

d'amélioration qui paraîtraient souhaitables.

1

CONCLUSION.- Si la comptabilité publique atteint ses objectifs essentiels respect de la loi budgétaire et sécurité des deniers publics,

i ~l

convient de

sera toujours contestable,- qualité du service rendu). Il faut remarquer que de nombreux services gérés de façon autonome appliquent les règles de la comptabilité commerciale. Pour les services proprement administra·:.:;ifs, il est parfois difficile et très souvent impossible d'établir une liaison entre recettes et dépenses, il apparaît utile dans tous les cas d'analyser les dépenses pour cherchèr à améliorer le rendement. --·----·--·-·

---·---,•

Buts

ANNEXE

IDEP/ET/XXX7/304/Rév.1 page

7

MECANISATION DE LA COMPTABILITE PUBLigUE

(Expériences faites en Côte d'Ivoire, au Sénégal et au Congo-Brazzaville par utilisation d'un matériel électronique) :

-obtenir une plus grande rigueur dans l'exécution des opérations comptables,

régler ces opérations plus rapidement,

disposer d'une information permanente sur l'état d'exécution du bud.get.

-··

...

^-~

Dépenses de personnel une fiche individuelle .de base ci-rcule. entre le Bureau de la Solde et le Central Mécanographique permettant l'incor-poration dans son fichier des changements intervenus dans·la situation du fonctionnaire. Avec ce fichier, le Centrn.l Mécano_gFavl}j,.gue éto~l:t:!ï.

mensuellement le b.ulletin de paie de l'agent ( 3 parties ~ lé ti h e de paiement, l'avis pour l'intéressé, le document de contrôle pour le dossier de l'agent), l'état de liquidation des .traita~f;-~~t~ 21~ ..:;

annuollCZlont , pour les services ftscaux, _une ^déclar1?-J_i_2_~_s!.E}.l2.

rémunérations payées.

Dépenses de matériel

le Service Gestionnaire des crédits dispose d'un carnet-iourn~~_g~

bons d'engagement. Le bon d'engagement comporte : un original~

un duplicata, une souche (cette dernière retrace tous l0s actes et incidents de procédure jusqu'au paiement). Le Service GE::stionnaire qui commande un travail ou ~e fourniture transmet l'original et le duplicata du bon d'engagement au Contrôleur Financier

le Contrôleur Financier accorde cu refuse son visa et transrrie·t

l'original et le duplicata du bon d'engagement au Central Mécanographü;_tv~

le Central Mécanographique s'assure du visa du Contrôleur Financier·, contrôle l'existence des crédits et établit :-un titre de ^créa~~

qu'il adresse avec les deux exemplaires (original et duplicata) du

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bon d ¹ engagement au Fourni li3seùœ . ou Entrepreneur, - lill.._j_i tre de certification qu'il adresse au ·Service Gestionnaire ;

le Fournisseur ou Entrepreneur exécute la prestation demandée, conserve l'original du bon d • engagement et adressé : -- le titre de créance complèté, appuyé du duplicata du bon d'engagement et de sa facture au Central Mécanographique ; - un dup~icata de facture au Service Gestionnaire pour lui permèttre d • établir le ti·.tre de certification du service fait

-Jla~Service Gestionnaire enregistre le duplicata de la facture su,r la souche de sè-n car-nèt-journai dés bons d ¹ engagement et adresse le titre de certification complèté au Central Mécanographique ·;-·

le Servie~ . Méc~ograph~,SJJe eonf;2nn1e les documents ql.,l.i lu;i. vienmm:t du Fournisseur et du Servioe .Gestionnaire et etabli

i

un avis de _ règlement en 2 exemplaires (un:_pour le Fournisseur, un pour le Service Gestionnaire), -l~spièees d.e .règlem•ant (avis de crédit, ordre de virement, bordereaù ci:~. _rè~l,~l_ll~~!}._et de _9ont!:ôle (pord,~:;;~au généra:!.

d'émission) et les transmet au ,Comptable qui paie

le Comptable adresse les pi-èceé': de règle:nent à la banqne 8t le bord.erea,.:.

général d'émission--à la Chambre des Comptes ;

le Ministre des Finances et le Contrôleur Financie!.._reçoi vent par chapitre budgétaire une situation faisant apparaître :-}~~-tant '!.~.

crédits ouverts, -des engagemtnts effectué~, - des ordonnanc~m~ts,

- du disponible.

En fait, pour des considérations qui sont surtout de principe, le Ministère des Finances, au moyen d'un Service Comptable Central, liquide l8s dépenses et monopolise les liaisons avec le Central Mécanographique.

Avantages de ce système :

rapidité des règlements (en principe 15 jours),

fin de l'endettement'})ar commandes directes des Services Gestionnaires aux Fournisseurs,

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vérification mécanographique de l'intervention du Contrôle Financier, tenue permanente de la comptabilité budgétaire.

Difficultés :-ooût du matériel, - changements importants dans les habitudes des agents, - éducation nécessaire des fournisseurs.

NATIONS PJUES INSTITUT AFRICAIN

~ DEVELOPPElŒNT ECONOMIQUE ET DE PLANIFICATION

DAKAR

IDEP/ET/XXXV/306/Rev.1 Prof.: M. CHAFANEL

PROBL~ŒS DE CLASSIFICATION ET DE GESTION BUDGETAIRES DANS LES PAYS EN VOIE DE DEVELOPPEMENT

(Rapports entre la planification et le budget)1/

Nous é.von vu la place de 1' Etat, et du secteur public en général, -dans le processus de développement des pays d'Afrique. ~~~~!-~2~~!!!~

un des moyens les plus importants de la politique de développement; son

éla-- - ----

^___..

_________________

^.

---~--boration et son exécution vont donc jouer un rôle déterminant dans la plani-fication.

Pratiquement tous les Etats africains ont dressé des plans de développement

~long terme, présentant les objectifs généraux à atteindre et les priorités à respecter, - souvent-des ~lan~~~~~~:::__!~;::~~- couvrent cies :périodes relati-· vernant courtes (de l'ordre de 5 ans en moyenne) et chiffrent les objectifs do manière :plus :précise, enfin, des ~;::~~::::=:!!:!!~~-~:::_:~~!.s spécifient de façon détaillée los actions à mener. ~~~;::-~~!~:_:!_~~~!~-~~~~~::~nt le se~te~_Eub~

ces programmes annuels trouvent le~-~~E::~~~~~:;-~~:;~-!.~-~~::_~-~~~§::_!~ établis par le pouvoir central ou dans le cadre de S8S directives ( au sens large : budget da l'Etat et des collectivités et organismes publics, qu'il y ait ou non séparàration entre budget de fonctionnement et budget on capital).

Sans doute la planification et le budget sont des opérations nettement distinctes (techniques différentes, champ d'applica~~on plus vaste de la planifica,tion da~f3 1' espace et .dans le temps), mais ces activités se rojoigne~y;­

lorsqtJ.'il s'agit de l'élaboration du programme annuel de la puissance publique:. Cependant, malgré la nécessité d'un lion étroit entre la planification ot_l9.

budget on est amené à constater en pratique que cette liaison est souvont mal assurée. Il est des cas où la planification supplante le budget, où l'on s'efforce d'exécuter des plans trop ambitieux en négligeant les problèmes financiers; et d'autres, au contraire, où c'est le budget qui ignore l e plan

1/-

Ces problèmes sont régulièrement étudiés depuis plusieurs années par des groupes de travail réunis sous l'égide des Nations-Unies. Le dernier en d.a~a

s'est tenu à Copenhague dans l'été

1964

sur invitation du gouvernment du Danemark et s'est plus spécialement occupé des rapports entre le budget ct la planification. Les travaux publiés à la suite de cette réunion sont d'lm interet particulier et il convL.nt do les parcourir.

IDEP/ET/XXXV/306jRev.1 page 2

et ne fait aucun effort pour sa réalisation;. entre ces situations extr8mes les di vergences sont fréq_uentes (par exemple dans l'évaluation et 1' affecta-·

tioljl des ressources à court et moyen termes). Certes, différentes solutions sont concevables en fonction de l'organisation des pouvoirs publics du pays considéré : deux ministères distincts₉ rattachement de la planification e,u ministère des finances, commissariat au plan dépendant du Premier Ministre, l'essentiel ost qu'une coopération active s'instaure entre les services chargés do ces deux activités.

- Nous examinerons les moyens techniques do liaison entre le budget ct la planification on étudiant successivement :

a) la classification économique et fonctionnelle des opérations publiq'llGé<' b) los budgets - programmes ·Jt budge-t::! do réalisation.

I. - LA CLASSIFICATION ECONOMI~US ET FONCTIONNELLE DES OPERATIONS PUBLI1~E~

L'objet do la classification économiq_ue et fonctionnelle des opérations publiQues est do !~~~~~E-~~-~~~!~~~~-~~~!~~~-!~~-E~~~~~~~~~~!~-~~~~~E~~~~?.~~S.

~-!:él~bo~~!~~~-~:~~~-E~!~!~~~~-~~~~~~~~~~-~!-~~~~~!~· La classification éco-_n_omiquo est une répartition des dépenses et des recettes publiques par

~atégo-ries économiq_ues facilitant l'analyse dea effets généraux Qum ces opérations exercent sur l'économie. La classification fonctionnalle des dépenses répartit celles-ci selon les différentes fonctions assumées par la puissance publique.

Le Conseil Economiq_uo et Social des Nations-Unies a patronné les travaux do recherches entrepris depuis de longues années sur ce sujet et devait publier un "~Ianuel de classification économiq_ue et fonctionnelle d<?2.

opérations de l' Eta_!" QUi comporte un exposé des principes de cos classifica-tions et constitue un véritable guido pour les établir. - Nous ne tre.i -torons pas dans le détail cos q_uestions, nous nous bornerons à en exposer les principe.2 et les grandes lignes.

La classification économiQue et fonctionnelle nous indiQuera comment lesdépenses correspondant à une fonction déterminées de l'Etat₉ par exemple

l'enseignomont~se répartissent dans les différentes catégories économiq_ues :

IDEP/ET/XXXV/306/Revo1 page 3

dépenses courantes au titre des biens et services, .formation de capital, transferts etc ••• Une telle ventilation se heurte à une première difficulté de base, fondamentale, à savoir : que les recettes sont généralement classées selon leur nature juridique et les dépenses par unités administr~tives ou d'ordonnancement, pour lesquelles les crédits ont été ouverts, ot, à l'inté-rieur de chaque unité, selon l'objet de la dépense trai temenis et salai:L'c..;r; matériel, frais divers, subventions etc ••• Il faut bien voir que les systèmes comptables et budgétaires pratiqués par un pays déterminé peuvent répondre à des considératior:s qui lui sont propres et en particulier à la mise en c.::uVTE'l de la responsabilité financière des gestionnaires et aux différentes réglemen·· tations en vigueur (p.ex.~ personnels titu~aire, auxiliaire, contractuel, marchés etc ••• ); il ne s'agit absolument pas de romplacer le système e"istan.·IJ mais bien de le compléter (il est néanmoins évident que si une réforme des strucÙlœS budgétaires devait intGrvenir on svrai t bien inspiré de tenir compte

·-des exigences de la classification économique et fonctionnelle an y procédant).

Examinons succesvivement ces deux classifications : A. - Classification

économique.-Il s'agit de rechercher l'influence que l'activité de l'Etat (au sens large) exerce sur l'économie. Un tel système d'analyse dai t donc être cons:i_._

déré comme un ~~~~~~!-~~~2-~~~~~~~~-E~~~-~~~!~ englobant tous l os secteurs de l'économie et non plus seulement l'Etat et les organismes qui dépendent de lui. Dans ce but, il faudra .:t:.~ê.-!.i;î..:t:. ... J .. \lfi_QQ.§.r.âtion do l' ,Etai_9Jl._Ç_aiégor~~s éconol!!i9.Y.Q.!à.;...~g~nes_( classification .par type de transactions) et ;t~ir'L.l_e_

rapprochem~!l!.-ê:Y~-l~!Lautres secteU!:fL\iù~~Q.Q.U.Q.I:Ü.Q. intéressés (classification par secteur). Chaque organisme de l'Etat effectuant des catégories d'opérationc diverses, il importe de procéder à une ventilation par type d'opérations

pouvant être uniformément appliquéo à tous les organismes de l'Etat.

ri paraît indispensable maintenant de présenter un tableau simplifié

(nous prendrons celui donné en exemple dans le "Manuel") d'un système de classification économique portant sur l'ensemble dos opération do l'Etat et des organismes qui en dépendent.

IDEP/ET/XXXV/306/Rev,1

cotisations de sécurité sociale - transferts courants de

l'exté-rieur

Dépenses courantes Etot::1l) 1520-! Recettes courantes (total) - épargne avant amortissement ^300-· 1

i

IDEP/ET/XXXV/3ü6/Rev.1 page

5

Le tableau ne .. donna pas d'indication sur les secteurs de 1' économie intéressés par les activités de 1' Etat (sauf pour le secteur "extérieur"). Des transactions de même -nature peuvent cep<mdant avoir des effets différents solon le .secteur avec lequel elles sont effectuées. Pour évaluer de façon satisfaisante les effets des opérations de l'Etat il faudra donc combiner

cette classification par types d'opérations avec une classiiïcation des pa~s

intéressées par cos opérations.

Les divers agents économiques effectuant dos transactions peuvent être classés d'après la branche d'activité économique à laquelle ils appartiennent ou d'après certaines caractéristiques générales communes qui déterminent leur comportement économique. La première méthode est généralement appelée ~_}assifi­

~ par "!:E~!!~he -~.:~!~~i té", la seconde c_!_a._ssifi~t!...?!l par "se~~e~'. En combinant une classification par type d'opérationset une classification par secteur on peut aboutir à un système qui permet de déterminer par ex. le mon-tant des transferts et dês prêts des organismes d'Etat au profit des ménages, des entreprises, des non-résidents et d'autres bénéficiaires, ot, invorsement₉ le montant de la contribution que chacun de ces secteurs a fourni pour le financement des activités publiques en payant l'impôt, en effectuant d'autres transferts ou en consentant des pr&ts. Une èlàssi~ication par branche d'activité donnerait des rensoignemenwde même n~ture concernant les différentes branches.

B. Classificatiol'l

fonetionnelle.-On a vu que pour des raisons de rosponsabili té financière et cie régl e--mentation, les dépenses sont en général comptabilisées en fonction de leur objet immédiat (salaires, traitement;, indemnités, matériel, frais, subv.::ntions etc •.• ). Alors que dans la classification économique ces postes de dépenses

sont groupés d'après leur caractère économique, dans la classification

fonctionnelle ils sont rassemblés selon les différentes fonctions de l'Etat.

Los principaux groupes dans losqu0ls il est prati~uade répartir les

divers types de services fournis ou financés par les organismes d'Etat semblen~

être les suivants

~E~~~~s gé~~E~~ (defense, ordre public, administration générale ••• ) '' ~~-~9.g~~!~!té (voirie ••• )

Il

"

~~~~~~ (ensoignoment, santé ••• )

éc~~~~~~~ (agriculture, industrie ••• )

IDEP/ET/XXXV/306/Rav. î page 6

Bien entendu ~~~-~-~~~E~~-E~~!~~t ê~~~-su~di!~~~~-~~~~ous-groupes en

fonctio~ des besoins.

La classification fonctionnelle a surtout pour objet de faire connaîtro au public la nature et l'importance des services rendus par l'Etat. Elle ne possède, à d'autres points de vue, qu'un intérêt limité.

Une classifj_cation double, à· la fois économique èt fonctionnelle, fournira en revanche aux pouvoirs publics des renseign·a·ments quaritîtàtif::: et qualitatifs précieux. On arrive ainsi à une cl·assification économique et fonctionnelle présentée sous la forme d'un tableau à double entrée : - en

horizontale : les différentes fonctions de l'Etat (services généraux, sorvicos.

do collectivité, services sociaux, services économiques, autres), -en verticale: les catégories économiques (dépenses courantes au ti t:re dos biens et services,··

subventions, transferts courantss intérêts de l::1 dette, formation brute de capital, tr.ansferis de capital, prêts directs)

Dans la pratique ces classifications se heurtent à de nombreuses diffi-cultés; pour ne citer que quelques exemples

-Délimitation du secteur do l'économie dénommé "Etat" ^g

Le manuel distingue : - !~~-~~~~~~~~~~-~:~.!~.! , - !~~-~rg~~~~~~2:l~!.:!.

~~~~~rtai~~-~~~E~~~~~~!~.!~-~~~=~=!~~-~~~-~~!~:rité~ publi~ue~ mais jugeant pratiquement en toute indépendance ce qu¹exigo l'intérêt général, -les ~E~~

ni~~~~..R::.~!~~. - Les difficultés se présentent en fait pour les organismes du.

second groupe; la candi tian à remplir pour les faire considérer comme orgarô.smon d'Etat devrait être qu'iJs soient un instrument d'application de décisions prises par un pouvoir politique~ restent sousmis à son contrôle et fasse·

marge d'autonomie dont ils disposent aÙX fins définies par ce pouvoir.

- Cas des subventions :

Elles peuvent tendre : à favoriser le dévoloppoment d' unG branche d ¹ ac ti··

vité donnée (subventions accordéGs aux industries nouvelles), - à maintenir le re~enu d'un sect<mr de 1' économie (subventions agr:i.colës); ::.. à stabilisor le coût de la vie (subventions aux produits essentiel-s d~- cënsorrinw.tion),

-Cas des intérêts de la dette publique, etc •••

---

^.. ---~----

--IDEP/ET/XXXV/306/Rev.1 page

7

Ces difficultés et les diverses interprétations possibles ont conduit parfois à des divergences telles qu'elles interdisent les rapprochements d'un

.

les E_Èjec_!if~_2.9~.E~ à réaliser dans les différents secteurs fonctionnels (agriculture, industrie, transports, enseignem<mt, santé), enfin, il donne uno liste des ~r2~~~particuliers à exécuter ddns chaque secteur (tant de km do

préalable fondamentale est l'existence d'un E!~n d~-~la~~~!~~~!~~~ susceptible de permettre aux services administratifs de préparer et de présenter leurs prévisions budgétaires en termes de travaux et de services pouvant être reliéR aux objectifs à long terme. On répartit, on général, l'effort de chaque service:

en 3 grands secteurs fonction, programme, activité (p.ex.: fonction= ensei-gnement, -programme = enseignement élémentaire, - activité

=

^formation

d'enseignants élémentaires).

IDEP /E'r /X:'\XV

j

30E/Rev. 1 page 8

Los fonds qu'exige la réalisatiqn du programme dans son ensombJe $dnt

•. . . .• . ' .• ·•-. • ... .. ' . ·' . • •• ~-; • ' '·,-. ' .. i . ' ' - '' -"

calculés en additionnant les cofrts des différentes activités. Les cofrts do chaquo programme dans un secteur fonctionnel donné déterminent l e coût tote.l do la fonction budgétaire. Les renseignements· concernant .·ie~ résultats finals des différents-programmes constituent ùn lien entre lGs objectifs budgétaires à court terme et los objectifs connexes à long terme.

Une demande de crédits d'un budget de réalisation comprendra

une présentation du service et l'indication des crédits nécessaires,

--

^..

--- - -- -- ----

---une ;::~E~:::~~i~~~-~~-~;::~~~~-~~~ndé ~~-!!~ti!~~~~ (types de travcù 1 ot coûts de cho.cun )

- un eZE~~~ indiquant les objectifs du programme~ la nature du travail et los réalisations à obtenir pour chaque activité;

-un tabl~ répartissant l e crédit global sur une liste uniforme

d'objets (dépenses do personnel~ transports~ communications₉ loyers etc ••• ). Cos derniers renseignoments fournisse"t!:t une décomposit:iry~

du crédit du ·point de vue de la procédure budgétaire classiquo. Le budget de réalisation, par sa structure en fonctions~ progrRmmes9

activités, !~~~~-~~haquo niveau de gestion la PE~E~rati~n 0t_l'ac~~~in~~2~!

dos informations : - établissc:ment du budgot par le pouvoir ext§c_uti:f (les in-formations sur los fonctions, réalisations et coûts justifient les propositionf' et en permettent l'examen utile ), - autori:sation du pouvoir législatif (plan d'action défini ot clair₉ attirant l'attention sur les questions de politique opportunité, envergure et coût des programmes envisagés plutôt quo sur los détails d'ordre administratif), - contrôle en cours d'exé.cution ( ·les comptes et L.ls rapports perm:ettont de. suivre la réalisation des programmes).

Les avantages de ces méthodes nouvelles ~~_E~riiplace~_!-~!~~~~~~.'~.!_pa~

!~~-E:::~~~du;::~~de_~~.!:::ôl~_!:::~~~.!~~~~!!~~ qui doivont être maiDtenues en raison des garanties qu'alles affront.

L'introduction de la technique du budget de réalisation _p_e.J:Lt__s_e fai.1:f~

_.Eroeres_si_~m~tL't au cours des années en fonction des besoiils. Dans les pays en voie do développement il serait utile de coa1moncer à appil.:iquer cotte technique non au budget dans son ensemble mais aux dépenses du pl~n natio~al

qui sont effectuées par 1¹ ~ntermédiaire du budget annuel.

IDEP /ET /XM..V /306 /Rev. 1 page

9

Le budget de réalisation exige l'établissement d'Un .E!~!:_fi~!:~:::~!.--~~

~!~~~!!!~!groupant les-différentes sortes d'opérations gouverneo~ntales selon les objectifs à atteindre. Ce plan de classement doit, évidemment, être adapté à la situation particulière de chaque pays. La classification fonctionnelle

~!~~~!!!~!groupant les-différentes sortes d'opérations gouverneo~ntales selon les objectifs à atteindre. Ce plan de classement doit, évidemment, être adapté à la situation particulière de chaque pays. La classification fonctionnelle

Dans le document Les contrôles financiers (Page 65-83)