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Les services d'intérêt général en Europe
Institut Groupes d'études politiques européennes VANDAMME, Jacques (Ed.), et al.
Institut Groupes d'études politiques européennes, VANDAMME, Jacques (Ed.), et al . Les
services d'intérêt général en Europe . Bruxelles : Comité des régions, 2004
UNION EUROPEENNE
...
~ ~Comité des Régions
Les Services
d'intérêt général
en Europe
Les Services d'intérêt général en Europe
Sous la direction du Prof. cm. Jacques Vandamme (KU Leuven)
A vcc la collaboration de :
Prof. Marianne Dony (ULB)
Prof. Nicolas Levral (ULB et Université de Genève) Prof. Stéphane Rodrigues (Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
Cette étude a été réalisée par l'institut "Groupes d'Étudcs Politiques Européennes"
(SEP-GEPE), Belgique. Elle ne rellète pas la position oflicielle du Comité des régions.
De nombreuses autres informations sur l'Union européenne sont disponibles sur Internet via le serveur Europa (http://europa.eu.int).
11,IO:"r> 11 MUt'I t:"r>,l'
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Comité des Régions
Préface
Pendant ces dernières années la définition de la notion de services d'intérêt général ainsi que son interprétation et son application ont fait l'objet tant de la pratique décisionnelle des institutions de l'Union que de la jurisprndence de la Cour de justice. Le Comité de régions, à travers de nombreux avis et résolutions, a toujours soutenu le développement des services d'intén}t général, par leur progressive ouverture à la concurrence et la réalisation d'un véritable marché intérieur des services à l'échelle européenne, tout en maintenant leur accessibilité à tous les citoyens.
Absents des traités communautaires originaires, les services d'intérêt général occupent désormais une place éminente parmi les valeurs de l'Union. En effet, le traité d'Amsterdam a reconnu ces services comme l'instrument privilégié de la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union. Avec l'adoption de la Charte des droits fondamentaux de l'Union, l'accès des citoyens européens aux services d'intérêt général est devenu un de leurs droits fondamentaux.
Les idées reçues, notamment les craintes d'allàiblissement, voire de disparition de certains services publics, mettent en avant la nécessité d'une clarification du rôle joué par l'Union à cet égard.
L'actualité politique dans certains Etats membres, oil les préoccupations sur l'avenir des services publics jouent un rôle primordial dans le débat sur la ratification du traité constitutionnel, renforce le besoin de compréhension du vrai rôle de l'influence du droit européen dans cc domaine.
La présente étude met en relief le rôle essentiel que les services d'intérêt général sont appelés à jouer dans le maintien du modèle européen de société et l'amélioration de la qualité de vie des citoyens.
Elle s'attache à décrire le cadre législatif qui pourrait mieux définir et appliquer les principes existants et les conditions de fonctionnement des services d'intérêt général. Elle vise notamment à répondre aux défis posés par le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 - faire de l'Union européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde.
J'espère que cette étude constituera une base de travail pour l'élaboration d'un cadre commun pour des services d'intérêt général de qualité, accessibles à tous et économiquement fiables.
Table des l\latières
INTRODUCTION GENERALE par Jacques Vandamme
CHAPITRE 1
CLARIFICATION DES CONCEPTS LIES AUX SERVICES D'INTERET GENERAL
par Marianne Dony INTRODUCTION SECTION 1 LES TRAITES 1. LE TRAITÙ DE Rm1E
) ). I.E TRAIT!~ D'A~ISTERI>A~I
111. LA l1 IARTE DES DROITS FONDAMENTAUX IV. LA ('ONSTITUTION
SECTION li
LA .JURISPRUDENCE DE LA COUR DE JUSTICE ET LA PRATIQUE DE LA COi\li\llSSION
J. LA NOTION D'ENTREPRISE ET D'AlTIVlll~ i°TONOMIQUE 1. La jurisprudence de la Cour de justice
A. Les activités relevant des prérogatives traditionnelles de l'Etat B. Les activités des organismes dont la fonction est exclusivement
sociale
a) L'enseignement
b) Les bureaux de placement e) Les organismes de sécurité sociale d) Les services de santé
2. La pratique de la Commission
11. 1. 'AFFECTAllON DES Ü'l IAN<iES ENTRE ETATS ME~IBRES l. La jurisprudence de la Cour
2. La pratique de la Commission
Ill. LA NOTION DE SERVICE D'INTÉRÊT l\'ONO:vIIQUE <iÎ'.Nf'.RAI.
1. La jurisprudence de la Cour 2. La pratique de la Commission SECTION Ill
page
9
Il 12
12 15 17 17 19
19 19 20 21
21
23 23
27 29 33 33 34 37 37 41 43
LA LEGISLATION SECTORIELLE 1. LES Tt':LÜ'mlMUNICATIONS
1. La naissance du concept de service universel
2. Son application dans la législation communautaire relative au secteur des télécommunications
A. La directive 95/62/CE B. La directive 97/33/CE C. La directive 98/10/CE D. La directive 2002/22/CE
a) La définition du service universel
b) Le caracti:re évolutif de la notion de service uni\'Crscl 11. L 't':NERCilE
1. La directive 96/92/CE 2. La din:ctive 2003/54/CE
A. Les obligations de service public B. Le service universel
C. La protection du consommateur
D. Les dérogations à ) 'ouverture des marchés 111. LES SERVICES POSTAUX
SECTION IV
LE LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'INT~:l~J:T Gl~NÉ.RAL 1. LES l'O\·tMUNll'ATIONS ANTt':RIEURES DE L1\ COMMISSION
1. Oélinitions et précisions terminologiques
2. Les conditions d'application des ri:gles du marché intérieur et la concurrence
A. La distinction entre activités économiques et activités non économiques
B. L'affectation des échanges entre Etats membres
3. La résolution du Parlement européen sur la communieation de 2000 A. Les conditions d'application des règles du marché intérieur et de la
concurrence
13. Contenu du service d'intérêt général
Il. ANALYSE DU LIVRE VERT SUR LES SERVICES D'IN'l'l::Rf:T<;(:Nt':RAL 1. Définitions et terminologie
2. La distinction entre activités économiques et non économiques et effet sur les échanges
43 43 46
46 47 47 48 49 51 53 53 54 55 56 58 61 62
66
66 66 68
68
69 70 70
72 74 74 75
3. Contenu du service d'intérêt général SECTION V
LES t>f:BATS INITIÉS PAR LE LIVRE VERT
1. LA POSITION DES AUTRES INSTITUTIO?\S ETORCiANES COM:-OllJNAlJTAIRES
1. Résolution du Parlement curop.:Cn sur le Livre vert sur les services d'intérêt général
A. La distinction entre activités économiques et non économiques et services publics locaux
13. Contenu du service d'intérêt général 2. Avis du Comité des Régions
A. La distinction entre activités économiques et non économiques 13. Contenu du service d'in1érêt général
3. Avis du Comité économique et social européen
A. La distinction entre activités économiques et non économiques B. Contenu du service d'intérêt général
11. LES ("ONTRIBLITIONS Ï\ l.A CONSULTAll0:-1 PUBLIQUE 1. Les contrihut ions des Etals membres
2. Les pouvoirs locaux
A. Les assocations à vocation générale a) L'Assemblée des Régions de l'Europe b) Le Conseil des communes et Régions d'Europe c) Eurocitics
B. Les associations à vocation spécifique
a) La Conférence des régions périphériques maritimes d'Europe h) La Conférence des régions ultrapériphériqucs
c) L'Association des élus de montagnes
3. Les organisations représentatives des services d'intérêt général A. Le Centre européen des entreprises à participation publique et des
entreprises d'intérêt général
B. Le Comité européen de liaison sur les services d'intérêt général 4. Les acteurs de la société civile
A. Le bureau européen des consommateurs B. Les syndicats
a) La Fédération européenne des syndicats des services publics b) l'Union européenne des travailleurs démocrates-chrétiens C. Les organisations du secteur non marchand
78 81
81 81 81 83 84 84 86 88 88 89 92 92 96 96 96 96 100 101 101 102 103 104 104 108 109 109 113 113 113 115
a} ETWcllàrc
b} La ligue des droits de l'homme.:
c} La Conférence européenne permanente des coopérations, mulualilés, associations ct fondations
d} Le Comité européen des associations d'intérêt général c} Le Réseau européen d'action sociale
111. LES IÜ,PONSES DU LIVRE BLANC
1. Les services économiques et non économiques 2. Les services publics locaux
3. Contenu du service d'intérêt général A. Assurer la cohésion et l'accès universel
B. Maintenir des niveaux élevés de qualité et de sécurité C. Garantir les droits des consommateurs et des usagers SECTION VI
LES APPORTS DE LA DOCTRINE 1. LA NOTION DE SERVICE D'INTÎoRÎoT GÎoNf:RAL 11. CONTENU DU SERVICE D 'INTÉRÜ of:Ni:RAL
CONCLUSION CHAPITRE Il
CANAUX ET MODALITES DE COOPERATION POUR LA FOURNITURE DE SERVICES D'INTERET GENERAL PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
par Nicolas Levral INTRODUCTION SECTION I
TYPOLOGll<: DES MODALITES DE COOPERATION f. LES COOl'f:RATIONS l IORIZONTALES
11. LES C'OOl'l~RATIONS VERTICALES ET MIXTES 111. LA COOl'i°èRATION TRANSFRONTALIÏoRE
SECTION Il
EXAMEN DE L'EFFICACITE DES MODALITES DE COOPERATION POUR LA REALISATION DE SERVICES D'INTERET GF.NERAL
115 116 117
118 119 122 122 123 124 124 125 125 126
126 130 135 139
141 143
143 144 144 147
1. LES ('OOPf;RATIONS llORIZONTALES
1. La coordination des politiques des collectivités, sans création d'une entité dotée de la personnalité juridique
2. Création d'une entité juridique distincte des partenaires A. Entité publique spécialisée
a) Le syndical de communes b) Les intercommunales
c) Les joint authority ou joint board cl) Les communautés de communes e) Les communautés de montagne 11. LES C'OOPf;RATIONS VERTICALES ET ~llXTES
1. Entité mixte
2. La coopération l'ondée sur des transferts de fonds 3. La coopération contractuelle
Ill. LA C'OOPf;RATION TRANSFRONTALIÎ'.IŒ
CONCLUSION Tableau
CHAPITRI<: III
QUEL CADRE LEGISLATIF POUR LES SIG'?
par Stéphane Rodrigues INTRODUCTION SECTION 1
QUELLE(S) BASE(S) .JURIDIQUE(S) PERTINENTE(S)'?
1. LE DROIT POSITIF
1. L'article 16 CE 2. L'article 86-3 CE 3. L'article 95.1 CE 4. L'article 308 CE
Il. LA CONSTITUTION: QUELS CllAN<iEMENTS'!
1. Le projet d'article 111-6
2. Les travaux de la CIG: le nouvel article lll-122 SECTION Il
QUEL TYPE D'ACTE APPROPRIÉ'?
1. AcTEÀ PORTi'oESECT<>RIELt.E<>U 110R1zoNTAt.E?
11. DIRECTIVE OU RÜlLEMENT'!
147 147
148 150 150 151 151 151 151 153 153 154 155 157
162
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165
167 168
168 168 171 174 176 178 178 179
186
186 190
SECTION Ill
QUEL CONTENU NORMATIF'?
CONCLUSION
CONCLUSION GÉNÉRALE Annexe
Proposition de directive-cadre (ou loi européenne) rclali\'c aux principes communs et conditions de fonctionnement des services d'intérêt économique général dans l'Union européenne
BIBLIOGl{APlllE
193 193 195
199
207
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Le concept de Service d'intérêt Général (SIG) n'existe pas dans les traités européens (CE et UE) mais découle d'une doctrine communautaire développée par la Commission européenne ù partir du concept de service d'intérêt économique général (SIEG), concept ligurant dans k: traité CE depuis ses origines en 1957.
La notion de SIG est plus large que celle de SIEG puisqu'elle couvre les services marchands et non marchands d'intérêt général.
A l'origine, dans le traité CE, on ne parlait de S.l.E.G. à I'ar1iclc 86, par. 2 (ex art. 90) que comme exception possible aux règles de concurrence lorsque l'accomplissement des missions d'intérêt économique général conliécs à une entreprise aurait été mis à mal par l'application des règles du Traité, et notamment des règles de concurrence.
Dans l'état actuel du traité CE (avant adoption du Ir.ailé établissant une Constitution pour l'Europe), l'article 16, introduit par le Traité d'Amsterdam.dispose que:
«Sans préjudice des articles 73. 86 et 87, et eu égard à la place qu'occupent les services d'intérêt économique général parmi les valeurs co1111111111es de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de f 'Union. fa Communauté et ses Etats membres, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d'application du présent traité veillent à ce que ces services .fimctionnent sur fa hase de principes et dans des conditions qui leur perme/lent d'accomplir leurs missions. »
En d'autres termes, les S.1.E.G. ne doivent plus être considérés négativement comme une exception de l'application des règles de concurrence mais bien positivement comme un élément dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union.
D'où évidemment l'intérêt du Comité des Régions pour cette tüche positive suggérée, voire « imposée» en quelque sorte, à l'Union et aux Etats membres dans un système de responsabilité partagée.
Le Traité constitutionnel fait un pas de plus avec le nouvel article art. 111-122 qui reprend le texte de ('article 16 CE mais en y ajoutant que
« La loi européenne d~finit ces principes et ces conditions, sans pr~judice
de la compétence qu'ont les Etats membres. dans le respect de la Constitllfion, de.fimmir, de faire exécuter et de financer ces se1Tices »
Il y aura donc désormais, en cas de ratification du nouveau traité, une base législative pour préciser les conditions d'exercice des missions confiées aux entreprises chargées de la gestion de SIEG.
L'accomplissement de ces missions positives n'est cependant pas chose aisée. D'abord, parce que les notions ne sont toujours pas clairement définies tant au niveau conceptuel que sectoriel. Les limites par exemple entre services marchands et non marchands sont encore floues d'autant plus que les activités des SI EGs comportent souvent des éléments autres que ceux de leur objectif principal ; des services en principe sociaux ont parfois des activités économiques et tombent sous les règles du marché et dès lors de la concurrence.
En second lieu se pose la question de la répartition des compétences de gestion au niveau de l'Union, des Etats et des entités suh-étatiqucs dont principalement les régions.
J\ chaque niveau existent des SIG. souvent économiques mais parfois aussi exerçant des activités mixtes. économiques et sociales.
Pour chacun de ces niveaux se pose la question de la pertinence de l'application du droit communautaire en tenant compte de la subsidiarité: compatibilité des aides d'Etat, règle
«de minimis ».affectation des échanges intra-communautaires, etc.
Enfin, il convient désormais de tenir compte de l'article 36 de la Charte des droits fondamentaux (futur article 11-96 dans le traité constitutionnel) qui considère le droit d'accès des citoyens européens aux S.l.E.G. comme un droit fondamental pour ces citoyens.
La présente étude se situe dans cette perspective générale et essaye de préciser comment l'accomplissement des tüches des Sl(E)G pourrait être envisagé.
Le premier chapitre privilégie une approche conceptuelle. Il convient en effet de préciser les notions de S.l.G., de S.l.E.G., de services marchands et non marchands, etc.
En outre, il est important de rappeler quelle contribution la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) a apporté à la définition et à l'interprétation de ces notions et quelle application en a été faite dans la législation et la pratique décisionnelle de la Commission.
Les prises de positions des institutions européennes, du Comité économique social européen et du Comité des Régions de l'UE et de diflërcntcs organisations de la société civile constituent aussi des éléments importants dans cette approche.
Le second chapitre traite des canaux et modalités de coopération pour la fourniture des SIG par les collectivités territoriales.
A partir du moment où, en vertu du principe de subsidiarité, les régions ou autres entités sub-étatiqucs sont appelées à faire fonctionner des S.l.G., se pose inévitablement la question de la pertinence et de l'utilité de réseaux de coopération entre clics ou avec des entités supérieures.
Limiter la capacité des pouvoirs territoriaux à intervenir dans l'offre des SIG aurait pour conséquence immédiate d'affaiblir les mécanismes tant horizontaux que verticaux de coopération, voire même de remettre en cause certains niveaux institutionnels.
Enlin le troisième chapitre s'attache à décrire le cadre législatif qui pourrait mieux définir les principes existants et les conditions de fonctionnement des S.l.E.G.
Dans l'état actuel des traités, l'article 95-1 C.E. semble devoir s'imposer comme la base juridique la plus appropriée, même si cette disposition s'inscrit dans le cadre strictement
limité de l'établissement et du développement du marché intérieur.
Mais l'entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l'Europe impliquerait sans nul doute une évolution signilicative avec l'application du nouvel article 111-122 et l'élaboration d'une « loi européenne» pour lixer les conditions communes de fonctionnement des S.l.E.G.
Une telle loi européenne pourrait constituer le cadre commun soulmité par le Comité des Régions de l'UE dans son avis du 20 novembre 2003 sur le Livre vert sur les SIG et qui comporterait notamment :
a) l'affirmation de l'égalité d'accès de tous les citoyens aux S!EG. dans là mesure oli cela est défendable du point de vue économique ;
b) la possibilité pour les autorités de fixer un prix de frrnrniture du SIEG sur la base d'un principe de solidarité uniforme;
c) la garantie d'un niveau élevé de sécurité des prestations fournies par les S!EG:
d) la garantie d'un niveau élevé de qualité de ces prestations.
Chapitre 1
Clarification des concepts liés aux services d'intérêt général
INTRODUCTION
Le concept de 'serl'icc d'intérêt général' ne ligure pas dans les traités. Il a été utilisé par la Commission, pour la première fois dans une communication de 1996 sur 'les services d'intérêt général rn Eumpe' et repris dans les communications ultérieures, et en dernier lieu dans le Livre vert puis le Livre blanc sur les services d'intérêt général, qui distinguent les 'services marchands' ou 'services d'intérêt économique général' et les services non marchands.
On trouve dans les traités (Section 1) plusieurs concepts pertinents pour la matière. La jurisprudence de la Cour de justice et la pratique de la Commission (Section Il) fournissent des indications intéressantes quant ù l'interprétation à donner à ces concepts, dont la portée a aussi été précisée par le droit dérivé sectoriel (Section Ill). Après un examen du 'droit positif', noire attention s'est portée sur le Livre vert de la Commission sur les services d'intérêt général (Section IV), les débats qu'il a initiés ainsi que les conclusions qu'en a tirées le Livre blanc sur les services d'intérêt général (Section V).
Nous avons en lin complété notre étude par une analyse de certains apports intéressants de la doctrine (Section VI).
1. LE TRAITj.; DE RmlE
SECTION 1.
LES TRAITt:s
La construction communautaire, essentiellement économique à son origine, a eu pour but essentiel la réalisation d'un espace économique comportant quatre libertés : liberté de circulation des marchandises, des capitaux, des services et des personnes, et assortie de la mise en place d'un espace européen de concurrence. li n 'csl donc pas étonnant que le traité de Rome, dans sa version originelle, ne mentionne pas le fonctionnement des services d'intérêt général parmi les objectifs communautaires et n'attribue aucun pouvoir spéciliquc 'positif à la Communauté dans cc domaine.
La mise en place du marché commun a eu en revanche pour conséquence d'obliger les acteurs économiques - mais aussi les Etats - ù supprimer les obstacles ù cet espace économique unilié. Le traité de Rome édicte des mesures interdisant les restrictions quantitatives à l'importation et les mesures d'cllèt équivalent (article 30 devenu article 28) ainsi que les restrictions ù la liberté d'établissement (article 52 devenu article 43) et ù la libre prestation des services ù l'intérieur de la Communauté (article 58 devenu article 49): il oblige les Etals à aménager les monopoles nationaux présentant un caractère commercial (article 37 devenu article 31 ), et ù respecter les règles du traité, en particulier les règles de concurrence, dans leurs rapports avec leurs entreprises publiques (article 90 devenu article 86). Enlin, il instaure un régime de contrôle des aides d'Etat par la Commission (articles 92 et 93 devenus article 87 cl 88).
Les compétences que la Communauté détient à cc titre peuvent toucher les services d'intérêt général, et tout particulièrement les droits exclusifs et spéciaux qui leurs sont
conférés, en tout cas dans la mesure où ces services entrent dans le champ d'application des compétences communautaires, parce qu'ils sont considérés comme des entreprises.
En imposant, pour réaliser le marché commun, la suppression de terni obstacle à la liberté de vendre des marchandises et des services d'un Etat ù l'autre et de s'établir sur le territoire d'un autre Etat que le sien pour y produire des biens ou des services, le traité ne pouvait que menacer les protections dont les Etats avaient entouré certaines activités au nom de l'intérêt général et qui toutes s'analysaient en droits spéciaux ou même exclusifs limitant ou supprimant totalement la liberté de produire, d'acheter, de vendre, de transporter, d'importer ou d'exporter.
Toutefois, deux dispositions du traité permettaient, dès l'origine, de tenir compte de la nature particulière des activités économiques d'intérêt général, qui pouvait justilier des aménagements au droit commun de la concurrence et du marché intérieur:
d'abord, l 'articlc 77 (devenu article 73) prévoit que «sont compati hies avec le présent traité les aides qui répondent aux besoins de la coordination des tran.1port.1· 011 q11i corre.11u111dent au remboursement de certaines servitudes inhérentes à la notion de service p11h/ic » ;
- ensuite, en vertu de l'article 90 (devenu article 86), paragraphe 2, «les en/reprises chargées de la gestion de services d'intérêt écono111iq11e général 011 présentant le caracti!re d'un monopole .fiscal sont soumises aux ri!g/e.1· du présent traité, notamment aux ri!gles de conc11rre11ce, dans les limites où l'application de ces règles ne .filit pas échec à /'acco111p/isse111en1 en droit ou en .fàil de la mission particulière qui leur a été impartie».
Pendant les premières décennies de la construction européenne, les institutions communautaires ont fait en quelque sorte 'l'impasse' sur les services économiques d'intérêt général, et, par voie de conséquence, l'article 90 est resté en veilleuse.
L'Acte unique européen, signé en 1986, a modifié profondément celle situation, d'abord en fixant comme objectif prioritaire la réalisation d'un marché sans frontières intérieures, avec quatre grandes libertés de circulation, dont celles des marchandises et des services, ensuite en introduisant le vote à la majorité qualifiée pour tout cc qui concerne la réalisation de cc marché unique. Dans la foulée de I' Acte unique européen, s'est engagé un processus d'ouverture à la concurrence touchant certains des services d'intérêt général à caractère économique, jusqu'alors caractérisés par la prépondérance ou même la présence exclusive de monopoles publics. C'est alors que l'article 86 a fait son entrée en scène et a servi de fondement à la définition d'un équilibre entre le respect des règles de concurrence et la préservation de l'unité du marché commun, d'une pari , et la sauvegarde des missions de service public ou d'intérêt général d'autre part1•
La Communauté s'est d'abord attelée à cette tâche par le biais d'interventions de portée individuelle, qui ont été le fait de la Commission, agissant dans le cadre de son rôle de
«gardienne » des traités, ou de la Cour de justice, saisie dans le cadre de recours directs contre des décisions de la Commission ou dans celui de questions préjudicielles posées par les juridictions nationales (voir Section li). Elle a ensuite emprunté la voie de l'action législative dans plusieurs secteurs (voir Section III). li s'en est suivi un débat passionné, qui a conduit, notamment à l'introduction d'un nouvel article 16 dans le traité CE.
1 V. Rojanski, L'Union européenne cl les services d'inlérêl général, Revue du droil de l'Union européenne. 2002, volume4.
Il. LE 'rRAITI-: Il' Al\ISTEIH>Al\l
Le traité d'Amsterdam consacre pour la première fois une disposition spécifique, de nature plus horizontale aux «services d'intérêt économique général »: l'article 16 (ex article 7D), dispose que «sans préiudice des ar/icles 73, 86 el 87, el eu égard à la place qu'occupent les serl'ices d'i111érê1 économique général parmi les valeurs com1111111es de l'Union ainsi qu'au rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale el territoriale de l'Union, la Communauté et ses Étals membres, chacun dans les limites de leurs compé1e11œs respectil·es el dans les limites du champ d'applicalion du présent Imité, veillenl à ce que ces serl'ices .fimc1ion11e111 sur la base de principes el dans des conditions qui leur per111e11e111 d'accomplir leurs missions ».
Cet article 16 est accompagné d'une déclaration aux termes de laquelle« les disposilions de l'article 7 D du lrailé inslilutml la Co111munau1é européenne rela1iws aux serl'iœ.1·
publics sont mises en œuvre dans le plein respect de la jurisprudence de la Cour de juslice, en ce qui concerne, e111re au/res. les principes d'égalité de traitement, ainsi que
de qualilé el de continuité de ces services »
Par ailleurs, deux textes, de nature plus sectorielle, sont joints au traité d'Amsterdam:
le protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres prévoit que « /,es cli.lpositions du Imité instituant la Co11111111nauté européenne sont sans préjudice de la co111pétence des Étals membres de pourvoir au.financement du service public de radiod(ffitsion dans la mesure où ce.financement est accordé aux organismes de radiod(f!i1sion aux.fins de l'accomplissemelll de la mission de service public /elle qu'elle a été c011fërée. d4inie el organisée par chaque Étal membre et dans la mesure où ce financemelll n'altère pas les conditio11.1· des échanges el de la
conc11rre11ce dans la Com1111111a11té dan.1· u11e me.rnre qui serait cm1traire à l'intérêt com1111111, étant entendu que la réalisation du mandat de ce sen•ice public doit être prise en compte » 2
dans la déclaration n° 37, la Conférence «prend connaissance de l'avis de la Commission, qui estime que les règles de conc111'l'ence en vigueur dans la Communauté permet/en/ de prendre pleinement en compte les .vervices d'i111érêt économique général assurés en Alfemagne par les étahlissement.1· de crédit de droit public, ainsi que les avantages qui leur sont accordés en compensation des coûts inhérents à la prestation de ces services. » L'Autriche et le Luxembourg ont ajouté la déclaration suivante «l'Autriche et le Luxembourg considèrent que la déclaration relatÏl'e aux établi.v.1·eme11/s de crédit en A/femagne 1·m1t également pour les étah/issements de crédit en Autriche et tlll Luxembourg qui ont une structure organisationne/fe comparable». Le Conseil européen d'Amsterdam« prend acte de fa déclaration sur les établissements de crédit de droit public en Allemagne. li invite la Commission à examiner si des cas similaires existe111 dans le.1· autres États membres, à appliquer, le cas échéant, les mêmes règles aux ca.1· similaire.1· el à it1f<mner le Conseil 'économie et finances'» 3•
;?La Commission a adopté une «communication concernant l'application aux services puhlics de radiodiffusion des r~glcs relai ives aux aides d'J;1a1 »,JO C 320 du 15.11.2001.
3 Ln Commission a présenté nu Conseil Ecolin du 23 novembre 1998 un rapport sur « Les services d'inlérêt économique génêral dans le seclcur bancaire», cclui·ci esl disponible sur le sile Internet de la dircclion gênémlc concurrence (hltr.:::1europ;t_.«.:_~111Lc_t1m~co!ll.[IL'.Ülicm/ii.1a1t.!_aidl<•lh1.·r~/n:p<•rLJ.?..a11_~fl:~p~11~Ll?..a1JLfr_.html
Ill. LA CllARTE m:s DROITS FO:'llDMIENTAUX4
L'article 36 de la Charte. intituli.\ 'accès aux .1·c1Tices d'intérh économique général' dispose que « /'Union reconnatt et respecte /'accès aux services d'intérêt économique gc;11éral tel qu'il est prévu par les lc;gislations et pratiques nationales, cm1f<mné111e11t aux trailé instituant la Co11111111na11té eurnpéenne, q/in de promouvoir la cohésion sociale et
!erriloriale de /'Union ».
IV. LA CO:\STITllTIO:"'
D'abord, la Charte des droits fondamentaux est intégrée dans le projet de Constitution;
ensuite, l'article 111-122 dispose: «sans préjudice des articles 1-5. 111-166, 111-167 et Ill- 238, el eu ,:gare/ à la place q11'occupe111 les services d'intérêl économique général en fan!
que services auxquels fous dans l'Union allrib11e11/ une raleur ainsi qu'au rôle qu'ils jouenl dans la promolion de sa cohésion sociale et lerri!Oriale, l'Union el les f:1a1s membres, chacun dam les limiles de le111:1· compétences re.1pec1ives et dans les li111i1e.1· du champ d'applicalion de la Conslitution, veillenl à ce que ces sffvices .f<mclionnenl sur la base de principes l'i dans des condilions, nolammenl économiques el.financières, qui leur perme/le/If d'accomplir leurs missions. /.a loi européenne étahlit ces principes et.fixe ces
•Pour une analyse de celle disposition, \'Oy. Loïc C1rnrd, Place et signilication de la Chanc des droits fondamentaux de l'Union pour le concept de service d"intérêt général, in L'acc~s aux services d'intérêt économique générnl. sous la direction de Jacques V:mdammc et Stéphane Rodrigues - Aspe -Collection !SUPE
5 A la Convention, plusieurs contrihutions avaient porté sur ks scr\'Îccs d'in1érêt général et le paragraphe 19 du rapporl linal du grm1pc de travail« Europe sociale» est consacré à cette problématique. Il est rédigé dans les lcrmcs suivants : « Un grand nomhre de mcmhres 0111 con.,·ith:n; que l'ace<'•.,· 1min:rsel aux se1,·ices tl'i111,:rè1 g,:m:ra/ d<'\'llit jigur<'r parmi les objccllf'\· tle /'U11io11 et ont so11/i~1u: le lieu m·ec /'acn'..'i, pour c/wque citt~ren. aux .'iL'Ji'Îces de hase.
tels q1œ la .wmté el r,:ducation. Ces memhres mu préconisé, cm!/i>rmémcnt à l'artide 36 de la Charte des droit.'i jimdamentaux, /'adoption c/'1111e tlispo.'iitùm /10ri:olllt1h1 t/llÎ Îl't1it au-clelci tle 1't;11om·,; actuel de l'anicle 16 du trait<;
Cf: et lJll} garanlÎl"llÎI /'accl°W lfllÎl'('l'.'iC/ Oil.\" S<!l"\'ÎCl'.'i de />a.\'(• el, J'tll"f<lllf, fa folll'JIÎ/W'<• t/(" CC.\' .\'('l"l'ÎC'C'.\'. f)'t1ll/1'('S Ol1t
.wmli;.;né que cela ne dei•ail pa.,· exclure l'application d<•s n".gles du marché Îlllch·h·ur pour le.-. pre.\·tataire.\· tle tels
.\·erl'ice.\'. »
co11ditio11s, sans pr~judice de la co111phe11ce qu'ont les É:tats membres, dans le re.1pecl de la Consti111tio11, de.fimmir, de.faire exécuter el defi11a11cer ce,ç services. »6
6 Sur les possibilitC:-s qu'ofire celle disposition, nous renvoyons au chapitre Ill ci-dessous« Quel cadre législatif pour lès SIG?»
SECTION Il.
LA .llJRISPIUJlll·::w:1·: DE LA COUR DE .llJSTIC'E ET LA PRATIQUE DE LA COl\L\llSSION
Trois concepls ont plus particulièrement retenu notre attention :
la notion d'activité économique,
la notion d'affectation des échanges entre Etats membres,
la notion de « missions d'intérêt économique général ».
Nous avons examiné leur portée ù lravcrs une analyse de la jurisprudence de la Cour de justice et de la pratique décisionnelle de la Commission.
1. LA :\OTIO'.'i D'E:\TIU:PIHSE ET I>'ACTIVITI'.: i'.:c:o:'IO~llQUE
1. La jurisprudence de la Cour de Justice
Scion une jurisprudence constante de la Cour de justice, les règles de la concurrence et du marché intérieur s'appliquent aux entreprises. « la notion d'entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de celle activilé el de son mode de .financemenl >>7 et «constitue une activité économique toute activilé consislant à <~ffi'ir des hiens 011 des services sur un 111arcl1é donné ».
Comment faire la distinction entre activité économique et activité non économique'!
A. Les activités relevant des prérogatives traditionnelles de l'Etat
Ici, la jurisprudence permet d'établir une ligne de partage assez claire.
Dans un arrêt du 19 janvier 19948, la Cour a relevé que Eurocontrol assume «des missions d'intérêr général dont l'ol~jel es/ de contribuer au maintien el à
!'amélioration de la sécurité de la nal'igalion aérienne» ; elle a considéré que ces activités, «par leur ol!iet el par les règles auxquelles elles sont asSl(jellies », se rattachent ù des «prérogatives relative.1· au contrôle et à la police de l'espace aérien, qui son/ typiquement des prérogatives de puissance publique». De même, dans un arrêt du 18 mars 19979, clic a estimé qu'une entité chargée d'assurer une surveillance antipollution du domaine maritime, exerce une mission d'intérêt général qui relève des fonctions essentielles de l'Etat en matière de protection de l'environnement. Une telle
«activité de surveillance de par sa nature, son objet et les règles auxquelles elle es/
soumise se ra/tache à /'exercice de prérogalives relatives à la protec/ion de l'e111•iro1111emen1 qui sont typiquement des prérogalives de puissance publique». Dans les deux affaires, la Cour a conclu que «de telles activités ne présentent pas une activité économique just[flant l'application des règles de concurrence».
Si l'entité en cause exerce ù la fois des activités économiques et des activités d'autorité publique, les dispositions du traité en matière de concurrence restent applicables aux activités économiques, dans la mesure où clics sont détachables de celles qu'elle exerce en tant qu'autorité publique. C'est ainsi que le Tribunal de première instance, dans un
7 /\Il C-491/90. lliililcr du 23 avril t991.
'Aff. C-364/92, Eurocontrol du 19 janvier 1994.
•Aff. C-343/95, Diego Cali du 18 mars 1997.
arrêt du 12 décembre 200010, a estimé qu'il était possible d'établir une distinction entre les activités purement administratives de la société Aéroports de Paris, notamment ses missions de police, et les activités économiques de gestion et d'exploitation des aéroports parisiens de cette société.
B. Les activités des organismes dont la fonction est exclusivement sociale
La Cour a posé Je principe que les organismes qui remplissent une :fimction de camctère exclusivement .\·ocial '11 n'exercent pas une activité économique. Encore làut-il savoir cc qu'on entend par là, et ici la distinction semble plus difficile ù établir.
La jurisprudence a eu ù traiter principalement de quatre domaines:
a) L'enseignement
Dans un arrêt du 27 septembre 198812, la Cour a estimé que les cours dispensés dans un institut technique relevant de l'enseignement secondaire, dans le cadre du système d'éducation nationale, ne peuvent être qualifiés de services, au sens du traité CEE. En eflèt, les services sont définis comme «les prestations .f<mrnies 11ormale111e111 contre rémunémtion ». Or. la caractéristique essentielle de la rémunération, à savoir que celle-ci constitue la 'co111repartie économique' d'une prestation, fait défaut dans le cas de cours dispensés dans le cadre du système d'éducation nationale car, « d'une part, en établissant et en 111ai111e11a111 un tel système. /'Ùat n'entend pas s'engager dans des activités rémunérées, mais accomplit sa mission dans les domaines social, culturel et éducat(f
10 Aff. T-128/98, i\éroporls de Paris du 12 décembre 2000, confirmé par un arrêl de la Cour, ail C-82/101 I'.
Aéroports de Paris du 24 octobre 2002.
11 /\Il C-159191 et C'-160/91. l'oued et Pi sire du 17 lël'ricr 1993.
"/\Il'. C-263/86. llumhcl du 27 septembre 1988.
Clll'ff.1· sa population, et, d'autre part, h• .1ystème en ca11.1·c est. en r<~g/e générale, financé par le budget public cl non par les é/h,c.1· 011 leurs parents. » La Cour a ajouté que la nature de cette activité n'est pas affectée par le fàit que, « pm.fois, les é/èl'es 011 leurs parents sont obligés de payer des redevances 011 des .fi'(lis de scolarité en vue de contrihuer dam une certaine mesure a11x.fi«1is de.fo11ctio11ncme111 du système. »
Dans un arrêt du 7 décembre 1993 n, la Cour a rappelé les termes de l'arrêt Humhel en soulignant que «ces considérations rn/c111 également pour les cours di.1·1)('11sés dans 1111 institut d'enseignement supérieur dont le.financement es/ assuré, pour l'essentiel, par des .fonds puh!ics ». Elle ajoute une précision essentielle: «toute.fois ( ... ), s'il est vrai que la plupart des établissement.1· d'enseignement supérieur sont .fincmcés de celle .façon, il en existe néanmoins qui sont .financés pour /'essentiel par des .fimd1· privés, notamment par les é111diant.1· 011 le111:1· parents, et qui cherchent à réaliser 1111 hén<'.fice comml!rcial.
Lorsqu'ils sont cli.lpcnsé.1· dans de tels étah/issements, les cours deviennent des services au sens de l'article 60 du 1raité. Le but poursuivi par ces é1ahlisseme111s consiste en e.ffel à offrir un service comre rém1111éra1ion ».
Dans un arrêt du 15 mars 19881\ la Cour a confirmé qu'il «appartient à chaque Etal membre de d~/inir quels sont, en matière d'enseignement, le rôle et les responsabilités propres de /'autorité publique», mais elle a considéré que des écoles privées de rattrapage ou d'enseignement professionnel pouvaient être considérés comme des services, pour la prestation desquels toute discrimination fondée sur la nationalité était proscrite.
I) Ail C-109192, Wirlh du 7 décembre 1993.
14 Alî.C-147/86. Commission des Comnnrnautés européennes du 1 S mars 1998.
Voir aussi l'alî. C-55/98, Skalleministcriet du 28 octobre 1999, d:ms lequel la Cour a confirmé que l'organisation de cours de formation professionnelle étaient des services entrant dans le champ d'ap1llicntion de l'article 59 du traité.
Dans le domaine de l'cnscigncmcnt, la Cour fait donc une nette distinction entre l'éducation en tant que bien public et service public, qui n'a pas de caractère économique, et les services privés d'éducation et de formation qui sont quant à eux des activités économ iqucs.
b) Les bureaux de placement
Dans son arrêt du 23 avril 1991 précité, la Cour a rejeté l'argument du gouvernement allemand, scion lequel l'activité de placement de cadre et de dirigeants ne relevait pas du champ d'application des règles de concurrence, dès lors qu'elle était exercée par l'oflice allemand pour l'emploi, un organisme public qui fournit ces services à titre gratuit. Elle a posé le principe, sans se justi lier ù cet égard, que « l'activité de placement est une actii'ité économique». Elle a ajouté que le statut juridique et le mode de linanccmcnt de l'entité en cause étaient inopérants, dès lors qu'elle exerce une activité économique. Enfin, elle a estimé que la circonstance qu'en Allemagne, les activités de placement sont normalement confiées ù des ofliccs publics ne saurait affecter la nature économique de ces activités, ajoutant que « les activités de placement n'o11t pas to1(jo11rs et ne so11t pas 11écessairement exercées par des elltités publiques, tout particulière111e11t e11 ce qui conceme les activité.1· cle placement de cadre el de dirigeants d'entreprises »15•
c) Les organismes de sécurité sociale
La Cour a consacré une importante jurisprudence ù celle problématique. Dans l'affaire Poucet et Pistrc déjà citée, clic a eu ù connaître d'organismes chargés en France de la
1~ Solution conlirméc dans deux arrêts ultérieurs. l'aff. C-551'><•. Job Centre du 11 décembre 1997,.et l':tff.
C-258/98, Carra du 8 juin 2000
gestion de certains régimes de sécurité sociale destinés aux travailleurs non salariés. La Cour a souligné que les régimes en cause relevaient de la protection sociale obligatoire et qu'ils poursuivaient un objectif social et obéissaient au principe de la solidarité, dans la mesure où ils visaient à assurer à l'ensemble des personnes qui en relèvent une couverture des risques de maladie, vieillesse, décès et invalidité, indépendamment de leur condition de fortune et de leur état de santé lors de l'affiliation. Elle a aussi relevé que les prestations étaient identiques pour tous les cotisants, les cotisations proportionnelles aux revenus, et enfin que les régimes excédentaires participaient au financement des régimes déficitaires. Enfin, clic a noté que, dans l'exécution de leur mission, les organismes en cause n'ont aucune possibilité d'influer sur le montant des cotisations, l'utilisation des fonds et la détermination du niveau des prestations qui sont fixés par la loi. La Cour a déduit de ces éléments que « les organismes en cause remplissaient une .f<mction de caractère excl11siveme11t social. Cette activité est, en effet, .f<mdée sur le principe de la solidarité nationale et dépo11r11ue de tout but lucrat(f. Les prestations versées sont des prestations légales et indépenda11te.1· du montant des cotisations. »
La Cour a précisé la portée de cet arrêt dans un arrêt ultérieur du 16 novembre 1995, qui concernait cette fois un régime complémentaire d'assurance vieillesse en fàveur des agriculteurs16• La Cour a relevé qu'il s'agissait d'un régime facultatif, fonctionnant scion le principe de la capitalisation et que les prestations dépendaient des cotisations versées par chaque adhérent, ainsi que des résultats financiers des investissements cflèctués par l'organisme gestionnaire, pour conclure qu'il s'agissait d'une activité économique, exercée en concurrence avec les compagnies d'assurances vie».
Fallait-il déduire de ces arrêts une ligne de «démarcation » fondée sur le caractère obligatoire ou non de l'assurance sociale? La Cour a répondu par la négative dans trois
16 Aff. C-244/94, Fédéralion française des sociétés d'assurnnccs du 16 novembre 1995.
arrêts parallèles du 21 septembre 199917: elle a en cflèt jugé qu'un fonds de pension chargé de la gestion d'un régime de pension complémentaire. auquel l'affiliation est obligatoire pour tous les travailleurs du secteur concerné, exerce une activité économique en concurrence avec les compagnies d'assurances. dans la mesure où il détermine lui- même le montant des cotisations et des prestations et fonctionne scion le principe de la capitalisation.
En revanche, dans un arrêt du 22 janvier 200218, la Cour a dénié la qualité d'entreprise à l'INJ\IL. l'organisme chargé par la loi italienne de la gestion de l'assurance contre les accidents du travail ·et les maladies prolèssionnclles. D'une part, elle relève deux éléments permettant d'établir que le régime d'assurance en cause met en oeuvre le principe de la solidarité : les cotisations sont calculées non pas seulement sur la base du risque lié à l'activité de l'entreprise concernée, mais également en fonction des revenus de l'assuré; et le montant des prestations versées n'est pas nécessairement proportionnel aux revenus de l'assuré et aux cotisations acquittées. cc qui implique une solidarité entre les travailleurs les mieux rémunérés et ceux qui, compte tenu de leurs làiblcs revenus, seraient autrement privés d'une couverture sociale adéquate. D'autre part, elle souligne que l'activité de l'INJ\IL est soumise au contrôle de l'État et que le montant des prestations ainsi que des cotisations est, en dernier ressort, lixé par cc dernier. La Cour est arrivée à une conclusion similaire dans un arrêt du 22 mai 20031'), à propos de l'Institut grec des assurances agricoles (ELGJ\), après avoir mis l'accent sur trois éléments : la contribution finançant ELG/\ revêt essentiellement la nature d'une charge imposée par l'l~tat ; c'est l'État qui détermine les caractéristiques, y compris le taux, de
17 Aff. C-67/96, Alb:my International llV du 21 seplembre 1999; ail C'-115/97 ù C-117/97. llrenljcns du 21 septemlw 1999 et an: ('-219/97, Drijvendc Bokken du 21 septembre 1999.
"Ail'. C-218/00. Cis:il de llattistello ve1rn1.io & C: Sas du 22 janvier 2002.
19 Aff. C-355/00. Frcskol AE du 22 mai 2003.
cette charge; enfin la nature et le niveau des prestations fournies par ELGA sont fixés par le législateur national.
De même, s'agissant des caisses de maladie du régime légal d'assurance maladie allemand, la Cour20 a souligné qu'elles «sont /également conlraintes d'offrir à leurs
<!ffiliés des pres/alion.1· ohligaloires, pour /'essentiel identiques. qui son/ indépendantes du montant des cotisations. » Elle ajoute qu'elles «n'ont ainsi aucune possibilité d'il1fluer sur ces pre.1·/alions ». En lin, clic met en avant le principe de solidarité qui lie les caisses de maladie et qui permet «d'opérer entre elles une péréquation des cmît.1· el des risques.
une compensation étant c:ffectuée entre les caisses de maladie dont les dépenses de sanlé son/ les moins élevées et celles qui assurent des risques co!Îteux et dont les dépenses liées à ceux-ci son/ les plus importantes. » Elle en déduit que « les caisses de maladie ne .1·on1 donc pas en concurrence entre elles ni avec des étahlissemenls privés pour l'octroi des prestations légales obligatoires en matière de soins ou de médicament.1· qui constitue leur fonction essenlielle » L'avocat général Jacobs était arrivé à une conclusion différente, en raison de la marge de liberté dont les caisses de maladie disposent pour fixer le taux des cotisations et se faire ainsi une certaine concurrence pour attirer des afliliés. La Cour a estimé que cette circonstance était inopérante, car le législateur a introduit cet élément de concurrence en matière de cotisations afin d'inciter les caisses de maladie à exercer leur activité scion les principes d'une bonne gestion, à savoir de la manière la plus efficace et la moins coüteusc possible, dans l'intérêt du bon fonctionnement du système de sécurité sociale allemand. La Cour reconnaît cependant qu'il ne peut être exclu qu'en dehors de cette fonction de nature exclusivement sociale, les caisses de maladie se livrent à des opérations ayant une finalité autre que sociale et qui seraient quant à clics de nature économiquc21• On retrouve donc ici un principe similaire à celui qui a été développé à
'"Ail C-264/01, AOK Bundesvcrband du 16 mars 2004.
21 Elle estime cependant que cc n'est le cas en l'csr>ècc.
propos des 'activités de puissance publique', à savoir que lorsque l'organisme en cause exerce à la fois des activités économiques et des activités 'à finalité purement sociale', chacune de ces activités reste soumise à son régime juridique propre.
Ici le critère de distinction semble résider dans l'existence ou non d'un lien direct entre cotisations et prestations ainsi que dans la liberté ou l'absence de liberté de fixer le montant de celles-ci.
d) Les services de santé
Scion un arrêt du 25 octobre 200122, des organisations sanitaires qui assument le transport d'urgence et le transport de malades, fournissent des services, moyennant rétribution des utilisateurs. La Cour souligne que telles activités n'ont pas toujours été et ne sont pas nécessairement exercées par de telles organisations ou par des autorités publiques. Elle reconnaît que des obligations de service public peuvent rendre les services fournis par une organisation sanitaire donnée moins compétitifs que des services comparables cllcctués par d'autres opérateurs non liés par de telles obligations, mais considère que cette circonstance ne saurait empêcher que les activités en cause soient considérées comme des activités économiques23•
Dans un arrêt du 12 juillet 200124, la Cour a été amenée à examiner la question de savoir dans quelle mesure les dispositions relatives à la libre prestation des services peuvent s'appliquer aux soins hospitaliers. Le régime d'assurance maladie applicable aux Pays- Bas prévoit la gratuité des soins pour les assurés, à la condition qu'ils s'adressent à un des établissements de soins avec lesquels leur caisse a passé une convention. Plusieurs
:~ AffC-475/99, Amhulanz Glôckner du 25 octobre 1995.
21 Cctlc circonstance fondera en rcvnnchc la qualilication de service d"int~rêt économique général.
24 Aff. C-157199, Smits (~pouse Geracls) et l'eerhooms du l 2juillct 2001.
gouvernements ont soutenu que les services hospitaliers, lorsqu'ils sont dispensés gratuitement en nature dans une infrastructure hospitalière en vertu du régime d'assurance, ne constituent pas une activité économique. L'avocat général était arrivé à une conclusion similaire, en mettant en avant les particularités du régime d'assurance applicable aux Pays-Bas. Scion cc système, les caisses signent avec les établissements de soins des conventions dans lesquelles clics fixent à l'avance le contenu et la qualité des prestations ainsi que l'intervention financière de la caisse, et l'intervention financière a davantage pour objet de financer les établissements qui les fournissent que de couvrir le coüt réel de l'hospitalisation. La Cour n'a pas retenu ces arguments. Elle a estimé que« la circonstance qu'un traitement médical hospitalier est.financé directement par les caisses d'assurance maladie sur /a base de conventions et de tarifç préétablis n'est pas de nature à le soustraire du domaine des services >»> Scion la Cour, les paiements cllèctués en l'espèce par les caisses de maladie, «même s'ils sont f01:faitaires, constituent bien la contrepartie économique des prestations hospitalières et présente/If donc un caractère rémunératoire dans le chef de /'établissement hospitalier qui en bén~ficie et qui est engagé dans une activité de type économique.» La Cour ajoute qu'il n'est pas nécessaire que la rémunération soit payée par ceux qui bénéficient de la prestation25•
Dans un arrêt du 4 mars 20032
<'.
le Tribunal de première instance a estimé que, en revanche, le système national de santé espagnol fonctionnait « c011fimné111ent au principe de solidarité dans son mode de .financement par des cotisations sociales et autres contributions étatiques et dans sa prestation gratuite de services à ses q[filiés sur /a base d'une couverture universelle».:?S La C'our relève à cet égard que les traitements médicaux en cause, dispensés dans des l~tats membres autres 'JUC
celui d'aflilialion, ont bien donné lieu à une n!1ribu1ion directe des élablisscmcnls prcslataires par le palient. Elle souligne qu'une preslation médicale dispensée dans un i''lal membre cl rélribuée par le palicnl ne saurait cesser de relever du champ d'applicalion de la libre prc-slalion des services garamic par le trailé du seul fait que le remboursement des soins en cause est sollicité au titre de la législation sur l'assurance maladie d'un autre État membre qui provoit csscnticllcmcnt une in1ervcn1ion en nalurc.
21' Aff. T-319/99. Fedentci6n Nacional de instrumenlacion cientilica (FENIN) du 40 mars 2003.
La jurisprudence semble donc, comme en matière d'enseignement, faire une distinction entre le 'système national de sa111é' qui preste des soins publics et gratuits et n'exerce pas une activité économique et la ·médecine libérale', qui présente un caractère économique, même si son coüt est en définitive totalement ou partiellement pris en charge par les pouvoirs publics, à travers les systèmes de sécurité sociale.
li convient enfin de souligner que, dans l'aflàirc relative à I' ELGA, la Cour conclut que cet organisme n'est pas une entreprise.« en to11t cas pour ce qui concerne ses activité.1· au titre du régime d'assurance oh/igatoire contre les risques na/l/rels. ». De même, dans son arrêt du 16 mars 2004 précité, la Cour note qu'« il ne peut être exclu qu'en dehors de cette .fimction de nature exclush·emelll sociale, les caisses de maladie se lil'rent à des opérations ayant une finalité all/re q11e sociale et q11i seraient quant à elles de nature économiq11e >>27. On retrouve donc ici un principe similaire à celui qui a été développé à propos des 'activités de puissance publique', à savoir que lorsque l'organisme en cause exerce à la fois des activités économiques et des activités 'à finalité purement sociale', chacune de ces activités reste soumise à son régime juridique propre.
2. La pratique de la Commission
La pratique de la Commission est en totale conformité a\'CC la jurisprudence, comme en témoignent trois décisions qui nous ont paru particulièrement intéressantes.
La décision du 26 juillet 200028 est relative à des subventions du gouvernement de Bassc- Saxc, en faveur du groupe SICAN, un centre stratégique de compétence dans le domaine de la microélectronique. La Commission a admis que, «en cc q11i conce111e l'activité de
~1 El!!! estime cependant que cc n~cst le cas en l'espèce. , .
'" Décision de la Commission du 26 juillet 2000, concernant l'aide d'Etat de l'Allemagne en laveur du groupe
SICAN et de ses partenaires, JO L 18 du 19 janvier 2001.
.formation, le groupe SICAN a agi en qualité de centre de.formation et n'a exercé aucune activité commerciale ». Elle en a déduit que, «dans la mesure oit ils ont servi au .financement de l'exécution de la mission d'intérêt public général, les .fimd~ publics
alloués n'ont pas constitué une aide d'État. »
Dans une décision du 22 aoüt 20022'', la Commission, saisie d'une plainte à l'encontre d'allègements fiscaux instaurés par les autorités italiennes au profit des fondations bancaires, a examiné si l'activité de ces fondations était une activité économique. Elle a estimé que la première de leur activité, à savoir le versement de contributions à des organismes sans but lucratif qui agissent dans les secteurs indiqués par la loi, était une activité ayant un 'caractère exclusivement social', fondée 'sur le principe de la solidarité'. La Commission observe en outre que les fondations n'opèrent pas scion les critères de marché normaux, et que d'ailleurs, il n'existe pas de 'marché' pour cc type particulier d'activité. L'analyse a été différente en cc qui concerne les activités que les fondations bancaires peuvent exercer dans certains secteurs tels que ; aide aux catégories sociales défavorisées, enseignement, recherche scientifique et technologique, protection de l'environnement, arts, sauvegarde du patrimoine culturel et encouragement d'activités culturelles. La Commission souligne que, dans la majeure partie des secteurs ainsi indiqués, on trouve des opérateurs qui exercent une activité similaire à des fins lucratives.
L'activité de prestation de services hospitaliers, l'activité d'une galerie d'art ou d'une agence de protection des personnes impliquent des opérations économiques : sur ces marchés, la présence des fondations est donc susceptible de fausser la concurrence et leur activité ne peut dès lors pas être totalement soustraite au contrôle du respect des règles de concurrence.
''' Décision de la Commission du 22 aoi11 2002 relative aux mesures fiscales mi«'S à exécution par l'Italie en faveur des fondations bancaires, JO L 55 du l" mars 2003.
La décision du 16 octobre 2002-10 concerne des subventions accordées par la région flamande aux régies portuaires, pour que leurs capitaineries puissent :
assurer un haut degré de fiabilité dans l'intcrtàcc entre le transport maritime et les transports terrestres afin d'améliorer la fluidité du trafic;
surveiller la bonne application de la législation en matière de sécurité maritime;
veiller à une meilleure intégration des considérations environnementales dans la planification des projets de développement portuaire.
La Commission relève que ces missions décrites correspondent aux missions usuellement assurées dans d'autres i':tats membres par des capitaineries appartenant à l'administration publique et qu'elles découlent de la loi ou des textes réglementaires. Elle note aussi, à titre accessoire, que « les missions li.\'.\' Urées par les capitainl'l"ies ne _figurent pas dans la liste du projet de "paquet porlllaire ·destiné à libéraliser les services portuaires. qui sont tous des services 'marclwndv' fiiisant /'objet de recel/es pour celui qui les assure».
Enfin, clic souligne que «les missions examinfrs ne c/01111e11t lieu à aucune recelle de quelque nature que ce soit de la part des usagers du port et elles ne sont pas par ailleurs susceptih!es. par leur nature même, de c/01111er lieu à des recel/es», pour conclure que
« ces missions relè1·e11t clone de la puissance publique».
On notera aussi le projet de «décision concernant /'application des di.1positions de /'article 86 du traité aux aides d'Etat sous .f<mne de compensation de service puh!ic octroyées à certaines entl"l'prises chargées de la gestion de services d'intérêt économique
·111 Décision communiquée par lcllre du secrétaire général aux autorités hclgc-s C (2002) 3 763 lin, disponible sur le site Internet Europa.
